加快南宁市城市轨道交通建设的思考

廖世强

作者：廖世强，南宁市重点项目建设办公室综合科科长，邮编：530028

南宁市城市轨道交通项目是南宁乃至全广西有史以来投资规模最大、建设周期最长、牵涉面最广的城市基础设施工程，本文就南宁市城市轨道交通项目建设过程中遇到的突出问题进行分析，并结合当前情况，就加快推进南宁市城市轨道交通项目1号线、2号线及后续线路建设提出一些粗浅的看法和建议。

一、南宁市城市轨道交通项目基本情况

（一）项目规划概况

南宁轨道交通项目是自治区、南宁市“十二五”经济社会发展规划纲要确定的重大项目，是城市综合运输系统中一个重要组成部分和重点发展内容。2005年12月，南宁市轨道交通项目前期工作正式启动，2008年5月，完成线网规划编制，2010年7月，经国务院同意，国家发改委正式批复了《南宁市城市轨道交通建设规划（2009-2015）》。

2012年1月22日，南宁市人民政府批准了《南宁市城市轨道交通线网规划修编》，提出将完成总长约252.1公里的8条城市轨道交通线路建设工作，总投资约1500.88亿元。以贯穿东西向的1号线和南北向的2号线为骨干线，以1号线为起点，将陆续加快建设2、3、4号线等轨道线路。同年8月底，市政府决定把3号线延长至龙象谷、5号线延伸至吴圩机场，在原线网的基础上新增规划线路70公里，线网总长度达322公里，总投资约2340亿元。计划在2030年左右基本建成比较完善、安全便捷的轨道交通网络。

（二）项目建设进展情况

南宁市城市轨道交通1号线已于2012年12月全线实质性开工建设，2号线计划于2013年底开工建设。目前正在对线网开展第二轮的规划编制工作。

1.轨道交通1号线进展情况。2011年6月，国家发改委批复了《南宁市轨道交通1号线一期工程可行性研究报告》，11月，自治区发改委正式批复《南宁市轨道交通1号线一期工程初步设计》，12月，南宁轨道交通1号线工程举行开工仪式，部分站点开工建设，2012年12月全线实质性开工建设。南宁轨道交通1号线工程，是连接我市东西方向的骨干线，全线采用地下敷设方式，线路长约32.1公里，设车站25座，总投资约198.89亿元。1号线作为南宁轨道交通线网规划的骨干线路，覆盖南宁中心城区东西方向的主要客流走廊，衔接主要客流集散点和对外交通枢纽，建成后将大大加强城市东西方向联系，对南宁交通格局与市民出行带来巨大影响。1号线起点为石埠站，终点为火车东站，线路途经大学路、朝阳路、民族大道等路线，连接西乡塘客运站、火车站、朝阳广场、东盟商务区、琅东客运站等大型客流集散点。目前，沿线25个站点已有24个进入土建施工阶段，剩余万象城站正在进行土建施工前的交通疏解工作。其中：广西大学站已完成全部主体施工和大部分的附属结构施工；南职院站、鹏飞路站、民族大学站、动物园站、鲁班路站、南湖站、金湖广场站、会展中心站、凤岭站、百花岭站等10座车站已完成主体围护结构施工；南宁东站已完成一期主体工程，目前正在进行二期主体施工；其余12个站点正在开展主体围护结构施工。

2.轨道交通2号线进展情况。2012年7月，南宁市轨道交通2号线工程（玉洞—西津）可行性研究报告通过专家审查。2012年12月，总体设计通过专家评审，可行性研究报告获国家发改委批复。2013年4月，2号线设计方案获市规划局批复，初步设计通过专家评审会评审。详勘外业工作已全面展开，计划于2013年12月底前开工建设。2号线全长21公里，共设车站18座，总投资156.64亿元。2号线是线网中重要的南、北骨架线，南起玉洞站，途经银海大道、星光大道、朝阳路、火车站、友爱路、安吉大道，止于西津，沿途下穿良凤江和邕江两条内河，覆盖了城市南、北向的主要客流走廊，连接了南宁市江南客运站、火车站和安吉客运站等3个客运枢纽。

二、当前南宁市城市轨道交通建设存在的主要问题

（一）轨道交通1号线建设的困难和问题

1.征地拆迁推进缓慢。近年来，随着南宁市城市建设规模不断扩大，项目建设征地拆迁越来越难。轨道交通1号线全线共25个站点，分为24个标段开展征地拆迁工作，需在2013年5月底前完成征拆工作的标段有10个，但至6月15日仅有1个标段完成征地拆迁任务，鲁班路站、广西大学站、麻村站及相邻2个区间等标段的征地拆迁工作进度远远落后于建设工期要求，对轨道交通建设造成一定的影响。主要原因：一是城区政府征地拆迁人手少、任务重。大部分城区配备人员均较少，面对日益繁重而艰难的征地拆迁任务，力量显得非常薄弱，工作难以有效开展；二是征地拆迁补偿和安置不能满足被拆迁户的要求，部分被拆迁户对征地拆迁工作不理解、不支持、不配合，有的提出超过政策规定的补偿和安置条件，致使征收工作很难协商推进。如：鲁班路站四户800m房屋、西大站减速机厂剩余3户196.98m等等；三是部分被征土地权属不清、存在争议。如：琅东站三屋园艺场和高峰林场存在土地边界纠纷争议地面积约3.4亩，屯里车辆段仙葫段杨屋村与那平坡约有90亩集体土地存在争议，三屋段三屋园艺场与仙葫开发区那舅社区同样存在争议地块。这些原因导致轨道交通项目征地拆迁工作推进缓慢。市政府和指挥部领导虽多次深入项目现场协调解决问题，但仍有不少征地拆迁问题未能按时间节点解决，影响了施工进度。

2.管线迁改协调困难。南宁市地下管网纵横交错，既要保证施工安全，又要最大限度减少对管线布局的冲突，迁改工作量多，协调难度大。一是轨道交通项目涉及管线种类繁多、迁改困难。由于地铁线路基本沿我市主干道下方通过，但主干道下方密布有排水、供水、燃气、电力、电信、国防光缆、交通信号等多种线路，而且每种线路涉及众多产权单位，迁改手续繁琐，需要耗费大量财力、物力和时间，还会给周边居民带来停电、停水等生活不便，增加了管线迁改的难度；二是协调难度大。轨道交通项目涉及管线种类繁多，跨行业、跨部门，各自所套用的定额标准不同，造成评审结果互不认同，难以就管线迁改费用达成一致，拖延了迁改时间，影响了项目推进。

3.交通疏解难度较大。由于目前南宁轨道交通建设是为了满足客流出行及缓解地面交通压力，属于跟随型建设，必然建设在客流量大的繁华道路上或其附近地块，建设期间势必会造成道路局部拥堵或需绕道情况。目前在建的南宁轨道交通1号线沿民族大道、朝阳路、火车站、大学路等南宁市主干道设置，沿线交通流量特别大，交通不免会受到影响，为了顾及道路通行，很多时候只能采取分段施工的办法，延误了工程进度。例如：已完成全部主体施工和大部分附属结构施工的广西大学站从明秀路口到广西大学一段，也是交通最为繁忙的其中一段道路，该站建设施工正是为了顾及这段路的通行，只得采用施工一段开放一段的做法，在进度上受到较大影响。下一步进入全面施工的朝阳广场站、火车站等站点必然会遇到同样的问题而不可避免地对施工进度造成影响。

4.施工保障力度不足。一是商品混凝土供应能力不能满足施工需求。各商品混凝土供应商均存在服务不到位等问题，在使用混凝土高峰期不能保证按需供应，严重影响了施工进度及混凝土的浇筑质量；二是弃土消纳场所不足。据测算，轨道交通1号线的弃土量达998万方，而目前南宁市手续齐全的弃土消纳场所消纳量仅为400万方左右，在1号线施工过程中已发生土方不能及时消纳而导致停工的问题。

5.议定事项执行不力。轨道交通项目是一项复杂的系统工程，需要自治区、南宁市、驻邕单位等各级各部门的通力协作和主动配合。但在项目推进过程中时常出现议定事项落实不及时、不到位的现象，尤其是一些涉及到部队、中直、自治区级单位的征地拆迁、管线迁改等重点问题，虽经多次协调也难以解决，从而影响了工程建设进度。

（二）轨道交通2号线面临的困难和问题

2号线建设面临的问题主要是项目融资困难，体现在以下几方面：

1.轨道公司自身融资能力较弱。由于南宁轨道公司尚处于发展初期阶段，资产规模较小，相应的配套支持政策不够完善，致使自身发展壮大的造血功能较弱，导致其缺乏支撑2号线采用BT模式建设所必备的贷款条件和持续的还款能力。

2.外部收益内部化效果不明显。由于南宁市在建设城市轨道交通项目中缺乏相关的规划和管理经验，对轨道交通项目建设外部收益内部化的重要性估计不足，致使轨道交通沿线土地和房地产开发所带来的增值效益被相关利益主体无偿获得和占有，1号线建设表现得尤为突出。因此，将城市轨道交通项目2号线及后续线路外部收益内部化的工作已经迫在眉睫。

3.资金来源不能满足项目需求。南宁市城市轨道交通项目建设目前主要依赖财政资金投入和银行贷款，但随着城建项目支出的大幅增加和国家宏观调控政策的影响，特别是今年4月9日出台的《中国银监会关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发〔2013〕10号）对银行新增贷款投放提出了更为严格的限制，导致南宁市轨道交通项目2号线建设财政资金压力日益增大和银行贷款日益艰难。

三、加快南宁市城市轨道交通建设的思考

（一）对加快轨道交通1号线建设的建议

为了使1号线能按计划于2016年底建成运营，南宁市各级各部门必须要高度重视轨道交通项目建设，统一思想，积极配合，大力支持轨道交通建设。

1.加大项目协调推进力度。要进一步建立完善的全市轨道交通项目建设统筹协调工作机制。一是坚持每季度由指挥长主持召开指挥部工作会议、每月由副指挥长主持召开轨道交通建设专题工作会议、每周由轨道办主任主持召开轨道交通项目建设协调例会，统一部署轨道交通项目建设工作，协调解决存在的突出问题；二是轨道办及时召开现场协调会、不定期召开专题协调会，研究解决征地拆迁、管线迁改、交通疏解等重点、难点问题，加快推进项目建设；三是指挥部各成员单位要结合本单位工作职能，及时协调解决本单位职责范围的问题，全力配合抓好项目建设。

2.全力推进征地拆迁工作。征地拆迁的快慢将直接影响轨道交通项目建设的进度，必须采取切实有效的措施加大工作力度。一是坚持“统一政策、市区联动、城区为主、属地拆迁”的原则，明确工作职责，落实征地拆迁责任和目标。市轨道办做好总体协调，市国土、规划、城建、房产等行政主管部门负责做好审批轨道交通建设用地、发放拆迁许可证等服务工作，1号线途经的高新区、西乡塘、兴宁、青秀等城区、开发区政府是征地拆迁的责任主体，要具体负责抓好沿线土地、房屋的调查摸底和征地拆迁等组织实施工作；二是落实专人，充实拆迁力量。相关城区政府、开发区要认真履职尽责，严格按照市政府的工作部署和征地拆迁责任状明确的时间节点，成立轨道交通项目征地拆迁工作办公室，抽调专人、充实力量，进一步加大征地拆迁的人力物力投入，在规定时限内完成拆迁安置任务；三是坚持以人为本，关心被拆迁户利益。要积极探索轨道交通建设征地拆迁补偿安置新模式，进一步调整优化我市征地拆迁补偿安置办法，适当提高补偿标准，尽可能给予被拆迁户合理补偿。同时，今后还可以考虑从注入轨道公司的收储土地中拿出部分地段成熟、配套较好的优质地块规划建设轨道交通拆迁安置小区，统一安置被拆迁户，真正做到“先安置、后拆迁”，保障被拆迁户的正常生活。对已经按政策补偿到位但仍不配合征地拆迁的，要按规定采取强有力措施确保交地施工；四是加强监督检查，确保征地进度。由市轨道办牵头，市轨道公司配合，不定期检查由市政府与相关城区政府签订征地拆迁工作目标责任状落实情况，对不按时间节点完成拆迁任务的要及时上报市政府。

3.努力破解管线迁改难题。一是建立由南宁市政府牵头，各管线产权单位的行政主管部门或上级单位参加的责任体系，高效推进与轨道交通建设相关的地下管网迁移工作；二是市轨道公司要根据建设进度实际，及时制订各阶段管网迁移工作计划，由市政府督查室将其纳入管线产权单位的行政主管部门或上级单位的年度重点工作目标进行督查，并及时将结果向市政府、自治区政府相关领导报告，责成产权单位加快管线迁改。各管线产权单位的行政主管部门或上级单位要指派专人具体负责本部门、本单位所属企业的管网迁移组织实施工作；三是要加强与管线单位沟通、对接，针对不同的管线尽快组织研究制定出台管线迁改费用定额标准，统一实施，加快迁改进度；四是相关部门应尽量简化审批手续，建立城市轨道交通项目建设管线迁改审批“绿色通道”，提高审批效率；五是各管线产权单位要落实人员，加快迁移组织实施。轨道交通建设主体承担管线迁移成本费用，要保证按进度要求及时、足额拨付迁改经费；六是市轨道办、轨道公司要积极主动与电力、电信、部队等管线产权单位加强沟通协调，建立良好的沟通、协作工作机制，争取相关单位的理解和配合。

4.千方百计抓好交通疏解。一是成立市轨道交通建设交通协调专项小组，明确并切实落实各小组成员的工作职责，共同做好轨道建设施工期间的地面交通组织协调；二是由市公安交警部门牵头，会同市交通局、轨道公司等相关单位，在科学预测和深入研究的基础上，制订完善各站点建设区域交通组织方案、交通堵塞应急处理方案，并组织实施；三是各部门要齐抓共管，密切合作，最大限度地配合轨道交通建设，加快项目建设进度。市轨道办要协调相关部门合理安排轨道交通施工区域周边道路改造时序，尽可能减少轨道交通施工对城市交通的影响。交警部门要进一步增调警力，加大施工区域周边道路的交通管理力度，加强交通客流量大的繁华路段的交通疏导。交通部门、公交公司等相关部门要结合轨道交通各站点建设情况适时调整、优化公交运行调度方案。宣传部门要加大交通宣传力度，通过各种新闻媒体报道站点附近的交通状况，引导市民出行，防止交通拥堵。相关城区政府要加大对施工区域周边违章摆卖、占道经营的整治力度；四是要结合城市年度路网升级改造计划，合理安排轨道交通施工现场周边道路改造时序，消除交叉施工带来的影响，保障轨道交通建设的顺利正常施工。

5.严格实施督查考评问责。建立轨道交通建设目标考核和监督机制，明确市直有关单位、相关城区的工作职责和任务，实行严格的目标管理和考评问责制度。一是尽快出台《南宁市重点项目建设约谈问责制度》，督促项目业主和相关责任部门按时间节点完成各自负责的工作任务，加快推进城市轨道交通项目建设；二是加强对会议议定事项的跟踪督办，确保议定事项及时落实到位，对不履行工作职责，不执行会议议定事项的单位和个人进行约谈和问责；三是市绩效办、市国资委要对轨道交通项目建设涉及的责任单位和企业纳入全市的绩效考评；四是对未按照《征地拆迁责任书》完成目标任务的责任单位要进行追究问责。

（二）对今后南宁市轨道交通建设的几点思考

南宁市轨道1号线已经全线开工建设，2号线将于今年底开工建设，后续还将有6条线要陆续建设，整个轨道交通项目投资大、时间长、任务重，我们必须充分认识1号线建设中的薄弱环节，学习和借鉴全国先进城市的建设经验，采取有效措施加快推进我市轨道交通线路建设。

1.加快规划编制报批。一是加快研究编制第二轮规划专题融资报告。建议在总结各城市融资经验的基础上，结合南宁市的实际情况，尽快编制专题融资报告，为第二轮建设规划提供财务数据支撑，确保建设规划顺利报批；二是合理规划后续线路的建设时序。要按照优先发展公共交通战略的原则，建议每年开工建设一条轨道交通线路，同时，为实现城市轨道交通建设与五象新区开发统筹推进，建议2014年开工建设3号线；三是加快推进市域线网的规划编制。由于机场线等后续线路不在城市总规范围内，建议尽快确定南宁市城市轨道交通市域线网规划编制单位，落实编制经费，以解决机场线等市域线路规划报批问题。

2.出台相关扶持政策。一是结合当前轨道交通建设的需要，抓紧研究制定《南宁市城市轨道交通管理条例》、《南宁市轨道交通工程消耗量及费用定额标准》等政策措施，为推进轨道交通建设提供政策保障；二是为促进轨道交通的可持续发展，建议市政府在轨道交通项目税收优惠、资产折旧、相关规费减免、财政补贴等方面，尽快完善和出台系列扶持政策；三是为规范轨道交通项目建设和运营，建议市规划、城建、交通运输、财政、国土等相关部门要结合行业特点和城市轨道交通的建设实际，抓紧制定出台相关的政策、方案和工作规范，使各项工作有章可循；四是市直有关部门结合实际出台轨道交通项目审批专项规章。审批要按照“特事特办、急事急办、简化手续、提高效率”的要求，在符合法律法规和相关规定的前提下，对轨道交通建设及其相关项目实行优先办理，缩短项目审批时间，进一步促进南宁市城市轨道交通健康有序发展。

3.加强土地规划控制。由规划局牵头，国土局、轨道办等部门配合抓紧做好轨道沿线土地的规划控制。一是根据市轨道交通后续线路的线网规划，在线网规划批复前，认真编制城市轨道交通沿线及站点周边区域的土地控制性详细规划，对沿线及站点周边区域的土地、特别是有开发潜力的土地进行有效控制；二是加强对城市轨道交通沿线地下空间规划控制，做到统一规划、资源控制、分期开发、同步建设，为轨道项目土地资源综合开发及项目建设融资奠定良好基础。

4.综合开发土地资源。认真吸取1号线沿线土地开发所带来的增值收益被相关利益主体无偿获得和占有，未能反哺到轨道项目建设的教训，提前统筹做好2号线及后续线路沿线土地资源综合开发的统一规划、设计、经营和管理，努力实现整体效益的最大化和可持续化。一是成立南宁土地储备轨道建设分中心。建议借鉴南京、西安等地的先进经验，成立南宁土地储备轨道建设分中心，由该分中心对南宁市内能连片开发，有开发潜力的土地进行专项收储，注入轨道公司作为我市轨道交通项目建设的融资性用地；二是规范开发经营沿线土地。城市轨道交通对沿线各种资源的增值集中体现在对沿线土地的开发和经营上，建议借鉴无锡、贵阳等城市轨道交通建设的理念和模式，将站点中心500米半径范围内的土地，以及线路沿线周边60米范围内的土地划拨给轨道公司开发，实现轨道交通项目沿线外部收益内部化，反哺到轨道交通项目建设；三是规范开发经营沿线地下空间及上盖物业。目前，我市的地下空间开发尚处于起步阶段，存量资源较多，建议市政府将轨道交通项目沿线地下空间及车辆段上盖物业的开发权授予南宁轨道公司，由轨道公司自行或通过招商引资进行商业开发，不但可增加轨道公司的现金流和有效资产，而且也能进一步增强公司的融资能力。

5.加强项目资金筹措。南宁市轨道交通1号线通过财政资金和银团贷款已基本解决了项目建设资金，但后续7条线路建设资金预计将达2000多亿元。面对如此巨额的资金需求，要坚持以政府投入为引导，以市场化运作为途径，以资源性筹资为保障，综合运用市区共投共建、土地资源转换、银行信贷周转、资本运作融资和吸引社会资本补充等多元化筹融资方式。一是借鉴南京、杭州等地的做法，通过政府行政行为筹集项目资本金，探索采用市政府本级和沿线城区共同分担的方式，按照线路途经所在城区里程明确出资比例，加大财政资金注入，保证政府资本金足额及时到位，为项目融资提供保障；二是尽快设立城市轨道交通建设发展专项资金。包括市级财政预算安排轨道交通建设专项资金、土地储备开发及统筹开发利用沿线资源产生的收益等等，此外还可以借鉴贵阳的做法，对全市行政区域内地铁经过的城区，以招拍挂出让的经营性用地，按出让面积征收50元/平方米的轨道交通建设专项资金，用于轨道交通项目建设；三是利用土地资源综合开发筹措建设资金。建立城市轨道交通综合开发土地储备机制，市规划部门负责制定详细的沿线土地控制规划，市国土部门负责提前将轨道交通沿线周边的土地纳入全市土地储备，授予轨道公司开发经营，增值收益专项用于轨道交通建设，为政府投入提供资金来源保障；四是多元化市场运作融资。除继续加大政府投入和银行贷款筹资外，要积极探索采取BT、BOT、PPP等多种融资模式和经营权招商等进行融资，吸引战略投资以及民间资本参与我市轨道交通建设。轨道公司可通过发行债券、中期票据、短期融资融券、融资融物租赁、信托等多种方式优化资本结构，筹集城市轨道交通建设资金。

轨道交通建设是一项庞大的、复杂的系统工程，必须举全市之力，充分调动各级各部门的力量，动员全社会共同参与，全力推进项目融资、征地拆迁、管线迁改等重点难点工作，我市轨道交通项目方可顺利实施，按期建成。

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［6］中共南宁市委 南宁市人民政府关于加快推进城市轨道交通建设的若干意见 [EB/OL].http://gx.house.sina.com.cn，2011-07-12.

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