南宁市机关绩效考评研究

吴 丹 马常斌

作者：吴丹，中共南宁市委党校公共管理教研部教师；马常斌，中共南宁市委党校哲学教研部讲师，邮编：530007

行政绩效是衡量政府行政机关实施行政管理，向公众提供有效服务效率高低的重要标尺，对政府机关进行绩效考评是深入贯彻落实科学发展观、提高行政机关工作效率、改进工作作风、树立正确政绩观的必然要求，对于提高政府执行力和公信力有十分重要的作用。

一、南宁市机关绩效考评概述

南宁市机关绩效考评是以中共南宁市委常委会年度工作要点中确定的目标任务、民办实事工程目标任务等市委招商引资目标任务、市政府重大决策、重大部署、重大改革和重要工作等相关文件作为绩效目标及考评体系设置依据，对各县（区）、开发区、市直党群机关、政府机关、市直属和管理的单位（含派出机构、双管单位）共117个单位，采用过程督查与日常考评、年度绩效指标考评、公众评议、领导评价、察访核验、绩优绩差考评以及绩效考评系统自动监督与考评等方式进行年度绩效考评。

南宁市作为广西第一批绩效考评试点城市，从2008年起在各县区、开发区和全市党政机关全面推行绩效考评工作。五年来，不断探索领导体制机制的构建、制度机制的完善、指标体系的科学、察访核验力量的整合、信息化管理手段的建立、动态管理以及绩效成果的运用等，建立了集决策、执行、评价、监督“四位一体”的南宁市绩效综合管理信息平台，提高了绩效管理工作规范化与科学化水平。

2010年，南宁市在全国首创机关绩效综合管理信息平台，全力打造“数字绩效南宁”。2013年7月，首次对全市重点工作重大项目进行了在线监督检查，对全市116家使用单位发出网络“督查令”并进行绩效扣分，标志着南宁市绩效综合管理信息平台“问责问效”功能模块正式上线运行。每年的考评数据主要来源于该信息平台的“部门绩效管理考评系统”、“重点项目督查管理专项考评系统”、“党风廉政建设责任制考评系统”、“群众满意度培育系统”等，此外还有来自自治区统计局社情民意调查中心的问卷调查、电话评议及网络评议等结果。依托机关绩效综合管理信息平台，南宁市实现了对各被考评责任单位完成工作任务的动态监督和管理，深化了“大督查”、“大网络”的监督格局，建立了规范、科学的监督管理机制。

二、南宁市机关绩效考评存在的问题

目前，南宁市机关绩效考评机制尚不完善，仍然存在一些问题，导致考评有效性不足，导向性不强，激励性不够，约束性不严，长效性难以实现。

（一）没有树立正确的绩效理念

一是个别部门没有正确认识绩效考评，本位主义明显与短视效应严重导致价值取向偏失，认为考评只是走过场，应付了事便可，造成了考评流于形式。二是把考评作为升迁的工具，使绩效考评表面化，忽略经济效益和社会效益的有效结合。三是被考评单位专业性不强，表现在一些单位内部还没有建立工作台账，没有将任务项目化、指标化，没有层层分解到各科室、各岗位。这些错误的理念及价值取向都直接阻碍着绩效考评的深入、长远推进，不利于考评作用的有效发挥，更是滋长不正之风和腐败行为的毒瘤。

（二）公众参与率低

目前，南宁市绩效考评存在主体较为单一的问题，从考评的发动者、组织者、实施者等主要集中在机关内部，虽也有公众参与，但参与性不强，考评的结果也主要在系统内部消化吸收，缺乏有效的全面监督。参与南宁市机关绩效考评的公众包含市党代表、市人大代表、市政协委员、市特邀监察员、社会团体代表、重点项目业主、群众代表等群体，然而公众评议权重只占考评总成绩的20%。公众参与权、知情权与监督权没有得到有效发挥。

（三）指标设置不科学

一是绩效指标不全面，以上级下达的各项政治、经济指标为主，而服务指标、生态指标、公众评议等指标较少。二是指标的评价性不高。在定量指标中，多以总量指标为评价标准，时间、比率、成本费用等指标较少。

（四）考评方式单一

一是在考评总分中，年度绩效指标占了60%-65%，导致一些被考评单位往往在临近年终考评时才组织相关工作人员突击整理考评资料，考评方式仍以结果管理为导向。二是在绩效考评系统自动监督与考评中，被考评单位未能及时上报数据，考评者对所上报的数据也不能达到全程监控，对被考评单位完成工作任务真实性的判断有一定局限性。

（五）结果运用性不强

一是考评结果权威性不强，造成一些部门没有认真重视考评结果，没有系统地对自身工作进行剖析和改进。二是考评结果的应用性不强，缺乏有效的激励与约束，考评的奖惩机制有待进一步完善，考评结果还未影响到具体业务部门或个人。三是考评结果的运用缺乏统一的政策指导和相应的制度、法规，缺乏法律保障。

三、科学架构，确保绩效考评长效化发展

绩效考评的最终目的是提高行政效率，而影响行政效率的因素包括政治的民主化与法制化、党风政风及公民意识、组织机构合理高效、行政人员与行政手段以及科学技术等。因此要进一步推进机关绩效考评的有效性与长效发展，必须用“盖楼”的方式，科学、稳固的架构起考评这栋“大楼”。首先要夯实地基，从理念、制度与人员方面加强考评基础设施建设。其次要打牢立体架构，从目标、过程和结果完善考评每一环节，层层推进。最后要走服务型、创新型道路，确保这栋楼巩固、长久，坚不可摧。

（一）着力夯实基础建设

1.树立正确意识，为绩效考评提供思想保障。正确的绩效考评理念直接关系到绩效考评的开展与实施，因此，必须要树立科学的效率观与正确的政绩观，提高对绩效考评重要性的认识。首先，各级领导及单位一把手要高度重视亲自抓，通过至上而下的宣传和教育等形式，使人们认识到绩效考评的重要意义和作用，将正确的绩效理念根植于人心。要坚决杜绝考评过程中出现的本位主义与短视效应，端正态度，避免“考评就是走过场”的错误思想蔓延。要加大内部培训，让每个人都清楚了解考评的内容、过程、方式及结果运用，形成良好的绩效考评文化氛围。其次要转变固有的发展理念，以片面追求经济增长转变为关注民生与生态循环的可持续发展观。再次，要明确“为谁创造政绩”，牢固树立服务型执政党理念。要把绩效作为自我管理、自我评估、自我诊断和自我改进的工作机制，而不是把绩效考评作为显政绩的平台、升迁的工具。要进一步改进工作作风，实事求是，真抓实干，将科学发展理念贯彻落实到绩效考评始终。只有从思想上正确树立绩效观，才能从源头上将考评工作持续、有序地深入进行。

2.完善考评机制，为绩效考评提供制度保障。绩效考评的有效性和持续性需要法律、政策、机制的支持，需要有稳定的考评制度环境为保障。一方面要加强政府绩效评估的法制化建设。要尽快出台相应的法律法规，通过立法来规范绩效考评各环节，解决考评与其他制度间的矛盾，维护考评机构、组织与人员的合法权益与地位，形成政策依据和制度保障。另一方面要建立一系列保障机制。一是运行机制，建立、健全考评机构与体系，完善相关制度、办法，完善考评流程。尤其要进一步加强过程管理机制，保证及时发现问题、解决问题，有效避免信息不报、漏报或误报。二是民主监督机制，通过扩大党内外干部、群众等参与范围，多渠道、多形式进行全面性的考评，扩大考评的民主性。通过运用网络、媒体等手段，加强考评信息的公开透明，接受公众的监督。三是申述机制，设立专门申述部门，对考评过程存在问题或对考评结果不满意的申述进行受理。四是激励与问责机制，通过综合考评过程与结果、定性与定量指标为依据，对被考评单位或个人进行奖励或问责，并向各部门和公众公布。五是绩效文化机制，广泛宣传与灌输绩效考评价值观，营造正确的文化氛围，增强公共责任意识。

3.加强队伍建设，为绩效考评提供人才保障。提高人员队伍素质和业务是提高行政效率、有效推动绩效考评发展的基础，从绩效考评业务人员到绩效研究专家，都直接影响考评的规范化与专业化实施。因此组建专业化、高素质的绩效考评队伍，建立、完善考评队伍的管理制度，是开展绩效考评的关键。一要不断加强对考评人员业务与素质的培训。要建立完善的考评人员工作机制，对考评人员的准入、资质、技能水平、职业道德、奖励惩罚等有明确要求。二要建立专家队伍，对考评过程进行专业的理论与技术指导，对考评结果进行科学的分析，并探索出符合南宁市情与本土特色的考评体系。

（二）着实打牢立体架构

1.科学制定指标。科学的指标体系是将考评作用发挥到实处的关键。在制定指标体系时，要始终坚持实事求是、以人为本、突出效率、兼顾公平的原则，注重把握数量与质量的结合，长期与短期的结合，经济效益与社会效益的结合，收入与支出的结合，过程与结果的结合，普适性和个性化的结合，客观性与主观性的结合等。首先，指标要全面。指标中既要有数量、质量、比率等要素，又要考量时间、成本和速度；要适当降低经济指标比重，增加民生、生态等指标比重，增加民意表达的比重；既要被考评单位能充分发挥自己的职能特点和优势，又要激发其潜在能力；既有一般事务性指标，又有公共服务性指标。其次，要优化指标结构。将总量型指标逐步优化为比率型指标，如将“完成项目投资4000万元”改为“完成项目投资率”，这样既能体现量的增长，又能实现与横向、纵向的比较，达到定量指标与比率指标相结合。

2.完善考评方式。考评的方式方法是实现考评目的的重要保证，是实施绩效考评的工具手段。一要运用科学的方法加大平时考评力度，坚持过程管理与结果管理相结合。绩效考评不仅要重视年终考核，更要注重年中和平时考核，以便对被考评单位进行有效指导，跟踪检查、监督，及时发现问题，避免事后管理，也避免了年终被考评单位忙于应付考评的现象。二要运用多种管理方式，加大考评的灵活度。如标杆管理法、AHP层次分析法、平衡记分卡、360度考评、成本—效益分析、关键绩效指标、卡诺模型等，根据不同部门、不同对象灵活综合运用于绩效考评中。三要改进民意测评方法，扩大民意评价的深度，使测评结果准确、有效，促使被考评对象真正地提高工作水平和服务水平。要不断完善公众满意度调查平台，多渠道、分类别、分层次进行调查，提高绩效考评的可信度。

3.加强结果运用。绩效考评结果反映了各被考评单位一年的最终成绩，与各部门、单位，各行政公务人员的切身利益息息相关。绩效结果的有效利用将影响其权威性及公众的认可度，同时又是推动下一个绩效周期的关键环节，决定着考评是否能继续有效开展。一要正确运用考评结果进行激励，严格按照客观、公正的原则进行奖惩。要将考评结果运用到个人层面，把结果作为组织人事部门进行人事考察、晋升、调整等的重要依据。二要灵活运用精神激励、物质激励和政治激励等多维激励方式，改变结果运用单一的模式，有效激发被考评单位的参与热情。三要将考评结果及时反馈，一方面反馈给被考评单位，以便于发现自身不足，并有针对性地进行整改和提高。另一方面反馈给公众，让考评结果得到群众监督，确保结果公正、客观、有效。

（三）着眼规划长效发展

1.加强公众参与。绩效考评的目的是监督被考评单位是否坚持“为人民服务”的执政理念，将服务落实到群众中。加大公众参与权重能有效避免“自上而下”与“应付式”考评，真正让群众拥有知情权、参与权、发言权、监督权和评判权，实现“民评官”的考评模式。一要不断加大公众的参与力度，增加民主意见在民意测评中的比重。要研究公众参与绩效考评方式方法的多样化，如建立公民论坛、座谈会、顾客代表小组等。要探索符合公众特点的绩效考评模式。二要培育公众参与意识，提升公众参与能力。要营造浓厚文化氛围，通过宣传、教育、实践及公共管理等活动，依托广播、电视、网络等信息技术手段，加强公众对考评的了解和认识，培育公众的参政、议政意识与热情。三要加快公众参与的法律化与制度化建设。四要充分发挥其他政党组织的作用，广泛听取意见、建议，接受对政府行为的监督与考评。

2.完善绩效沟通。绩效沟通是保障绩效考评信息在被考评单位、政府工作人员、公众和媒体等客体或对象能够交流传递的有效措施，考评制度和办法、考评程序、扣分依据、考评结果等信息能够得到不同客体的反映、参与、监督和评价。首先要信息公开化，政府机构的办事规程、重大决策过程及服务，以及考评的各环节、各步骤与结果等，都能通过不同媒介向公共部门和公众传递与反馈，能够实现互相监督、及时发现问题、共同解决问题的效果。评估者通过绩效沟通了解掌握被评估单位的绩效行为，被评估单位通过绩效沟通获取自身存在的的问题及改进的目标，公众通过绩效沟通全面了解公共部门动态并进行有效监督和评价。

3.发展现代技术。现代管理技术和工具是实施绩效考评的物质技术保证，技术手段的现代化程度直接关系到考评活动的效率与科学。公共部门的各项工作综合性强、复杂度高、涉及范围广、作用因素多，加之现代社会生活节奏加快，网络化办公与数字化监控已占主流，仅靠传统的文书材料、实地考察等考评手段已影响了工作效率与质量。一方面要充分运用现代信息技术，让电子政府绩效考评成为主要技术手段。要使绩效考评工作编程化，充分利用计算机查看各部门信息，处理大量数据及重复性事件，自动进行数据分析。要不断完善电子政务平台，规范绩效信息和考评数据的收集、整理、传递合反馈。另一方面，各被考评单位也要建立本部门、本单位的内部电子考评系统，代替传统的台账记录方式，在加强内部考评的同时，有利于与考评者、公共部门和公众进行联动与沟通。

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