贵州农村集中供水工程运行机制研究

房军 方荣杰

(桂林理工大学环境科学与工程学院 广西桂林 541004)

1 引言

农村供水工程本身的特点、性质和所服务的对象,决定了农村供水工程建后管理所面临的问题错综复杂,目前绝大多数供水工程尚处于维持状态,基本未提取折旧费和足额提取维修费,不但影响到服务水平,更为工程的长久运行留下大的隐患。因此,开展农村供水工程长效运行管理研究,探索适应农村经济社会发展和市场经济体制要求的农村供水工程长效运行管理,对确保农村供水工程良性运行和持久发挥效益,加快实现建设社会主义新农村和全面建设小康社会目标,都具有非常重要的意义。

2 贵州农村供水工程运行管理现状

2.1 农村供水工程基本情况

据调查,截至2008年底贵州省农村人口3456.69万人,其中:集中式供水人口1740.52万人,普及率50.4%,分散式供水人口1716.17万人。

(1)按水源类型分类:供水水源为地表水的供水工程受益人口1112.23万人;供水水源为地下水的供水受益人口628.28万人。(2)按供水方式分类:供水户受益人口1222.85万人;集中供水点受益人口517.67万人。(3)按供水规模分类:全省建成日用水量20m3/d或供水人口大于200人的集中式供水工程15534处,其中联村、乡镇及跨乡镇供水工程1042处,村级供水工程12954处,供水总规模1075665m3/d,收益人口1269.77万人。其中:i.日供水规模>1000m3的供水工程43处,供水规模83986m3/d,受益人口53.15万人;ii.供水规模1000～200m3/d的供水工程885处,供水规模325253m3/d,受益人口316.31万人;iii.供水规模200～20m3/d的供水工程14606处,供水规模667426m3/d,受益人口900.31万人。

2.2 农村供水工程的性质

2.2.1 农村公共产品的基本属性及其特征

农业部课题研究组根据农村公共产品的基本属性及其特征,采用定性分析和经验判断,

将其大体分为三大基本类别,用象限图1表示如下。

从图1可以看出,象限I的公共产品具有竞争性和排他性,属于私人产品。象限III的公共产品具有非竞争性和非排他性,属于纯公共产品,是公共财政必须提供的主要产品。象限II的公共产品具有非竞争性、排他性,属于准公共产品,是公共财政必须通过投入、补助、补贴等多种手段予以支持的主要产品。象限IV的公共产品具有竞争性、非排他性,仍属于准公共产品,但在竞争的作用下,这一象限的产品存在向象限I分化的可能性。

从发展阶段看,目前我国农村总体经济社会发展水平还比较低、消费能力还比较弱,致使投资于这类产品的经济回报率较低,进而影响着投资者的积极性。根据公共财政理论,农村公共产品的供给作为政府活动的重要组成部分,将成为我国公共财政的重要内容。

2.2.2 村供水工程的性质的界定

农村供水主要任务是提供农村居民生活用水,兼顾乡镇企事业单位的日常用水需要。安全可靠的饮用水直接关系人民群众的身心健康和生活质量,关系全面建设小康社会宏伟目标的实现。农村发展的历史和现状表明,供水条件好的农村,经济发展快,农民相对富裕,生活质量较高;供水条件差的农村,尤其饮水困难和饮水不安全的地方,供水问题严重影响着群众的身体健康,成为阻碍经济社会发展的关键制约因素。

通过以上分析说明,农村供水工程一方面具有很大的公益性或公共性(公共产品基本特征),但另一方面,农村居民饮水作为家庭行为的一部分,具有自利性和排他性特征。因此,农村供水工程可以界定为准公共产品。从政府的角度说,农村供水工程是一个准公益性工程。解决农村饮水问题,保障农民基本生存条件和农民身体健康的饮水安全工程是农村公共基础设施和农村公共卫生体系的组成部分,需要公共财政给予强力扶持,同时在供给中体现“公平至上”的供给原则。

2.3 农村供水工程类型

农村供水工程分集中式供水工程和分散式供水工程两大类。集中式供水工程是指自水源集中取水,经净化和消毒,水质达到生活饮用水卫生标准后,通过输配水管网送到用户或集中供水点的供水工程。其他以户为单位或联户建设的供水工程为分散式供水工程。

表1 农村公共产品分类象限图

农村供水工程按规模一般可分为:城镇水厂管网延伸供水工程、联村集中供水工程、单村集中供水工程、分散供水工程等。城镇水厂管网延伸供水工程指通过统一规划,将供水区域由城镇向农村拓展和延伸,有利于在更大范围内合理配置水资源,提高供水保证率,解决广大农村小水厂基础设施薄弱,技术管理水平低、水质不达标等问题。联村集中供水工程是指为了解决村镇居民生活,在村庄(含居民点)、乡(集)镇、建制镇修建的集中式供水工程,包括乡镇集中供水工程、跨行政村的集中供水工程。单村集中供水工程是指单个行政村或自然村的集中供水工程,是目前中西部地区解决农村饮水困难中最常见、最普遍的供水工程形式。

本研究按工程产权归属和管理体制将其类型划分为:水利部门组建专业机构管理、乡镇水管站管理、村集体管理、农民用水合作组织(用水户协会)管理、股份制企业管理、农户自行管理等。

2.4 农村供水工程管理现状分析

2.4.1 工程管理运行制度建设

为了加强农村供水工程的建设与管理,国务院及其有关部门和地方政府相继出台了一系列意见和工程管理办法;一些农村供水工程管理单位也根据工程管理需要,建立了相应运行管理制度。

(1)中央层面的相关政策。上述意见、办法的实施,对于促进我国农村供水工程的建设和管理、规范工程建设和管理行为,实现工程建设和管理的健康发展起到了积极作用。(2)地方层面(省、市、县)的相关法规和政策。目前与农村饮水安全有关的地方性法规及地方政府规章主要体现为部分省(自治区、直辖市)针对农村供水工程管理、水源保护出台了相关的地方性法规或者地方政府规章、管理办法等。这些管理办法都对农村供水工程的管理机构和人员设置、安全生产制度和维修保养制度建立等提出了明确的要求。(3)供水工程管理单位的制度建设。为了加强农村供水工程的安全生产和运营管理,根据中央、省、市、县等各级政府关于规范农村供水工程运行管理的相关意见,一些农村供水工程管理单位也制定了相应的管理制度和管理办法,包括《工程管理人员岗位设置及职责》、《工程运行管理、维修、养护管理办法》、《水费收缴与使用管理办法》、《工程管理单位财务管理办法》等等。

2.4.2 管理模式

就全国来说,不同的工程类型、规模,不同的自然、经济和技术条件决定了工程的管理模式。但一般来说,对水窖、水池、水柜等微型集雨工程,往往采取国家补助,农户自建、自有、自管、自用的体制;对自然村或行政村为单元的小型农村供水工程,则采取国家补助,农户自筹,实行自主管理;对跨村、跨乡的区域集中供水工程,采取专管机构、受益村和用水户协会管理相结合的办法管理;对于私人投资或股份制形式修建的供水工程,由业主负责管理。同时,完善以县水利局和乡镇水利站为主的基层技术服务体系,通过开展技术培训、经验交流,推广先进实用技术,进行行业指导与服务。目前我国农村供水工程管理模式可大致归纳如下:

(1)水利部门组建专业机构管理。水利部门组建专业机构管理即采取政府直接或委托经营的方式,设立专业管理机构(公司)作为运营法人进行管理。此类管理模式专业化水平高,管理相对规范,在我国农村供水工程管理中比较普遍。特别是对于跨乡(镇)、行政村的大型集中供水工程,往往采取这种管理方式。

(2)乡镇水管站管理。乡镇水管站管理模式就是乡镇水管站作为工程管理与责任主体,负责工程营运管理。采用的是这种管理模式的一般是主体工程以国家补助资金为主建设的集中供水工程。这种管理模式充分利用了基层水管站的技术、人才优势,在中西部地区较多采用。跨村的集中供水工程一般由乡水管站负责筹建供水站(厂)进行专业化管理,由乡镇水管站与所属各村签订饮水工程建管合同,明确管理主体和权属,由水管站负责经营管理。采取此类模式主要是管理责任要落实,并且要让用水户充分参与到工程管理中。

(3)村集体管理。村集体管理模式就是农村供水工程实行村集体管理,是目前中西部地区最常见、最普遍的供水工程管理形式。在沿海地区,集体经济条件较好、而农村供水工程经济效益较差村庄的集中供水工程也较多采用这种模式。村集体管理的核心问题是要明晰工程产权和用水户参与管理。要让农村供水管理过程公开和公正,必须要让用水户参与进来,加大透明度。在村领导班子领导下实行民主管理,才能最大限度的调动其村民参与管理的积极性。

(4)农民饮水合作组织(用水户协会)管理。用水户协会管理就是按照工程受益范围,组建用水户协会并注册为社团法人,作为工程建设的业主和资产的所有者。其优点是产权明晰,管理机构明确,管理责任落实。用水户协会管理模式适合于一些联村、单村集中供水工程。用水户协会管理模式是联村和单村集中供水今后发展方向,建议加强有关配套政策及相应的法律、法规的制定和完善工作,加快和推进用水户参与管理改革。

(5)股份制企业管理。目前采用建立股份制企业对农村供水工程进行管理方式主要是一些规模较大、工程权属比较清晰的农村集中供水工程。目前这种模式在农村地区农村供水工程中还比较少,主要原因是农村供水工程规模相对较小,而且往往是纯农村居民供水,没有二、三产业供水,经济效益相对较差。

(6)农户自行管理。对一家一户的水池、水窖、水井等小微型供水工程,实行农户自建、自有、自管、自用的体制,由水行政主管部门颁发工程产权证书。因为工程产权和管理责任制明确,管理得比较好,效益也比较好。但是因为工程规模小,农民饮水安全意识差,仍然存在饮水不安全因素。浅井易受水资源条件变化影响,如地下水位下降,水源污染等;雨水集蓄工程(水池、水窖)易受天气连续干旱的影响蓄不上水,使工程失效,造成新的饮水不安全。

2.4.3 运行管理资金来源

朱立东 男，1968年生于四川邻水.现为电子科技大学教授、博士生导师.主要研究方向为卫星通信信号处理、信道建模与仿真、资源管理等.

(1)程供水价格的核算、审批和执行。我国目前还没有出台针对农村供水工程供水价格的管理办法。农村供水工程供水价格制定的原则是“计量供水、补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担”。供水工程的水价原则上由成本和合理利润构成。部分有生产经营性供水的集中供水工程或股份制供水工程,一般考虑适当利润;单纯给农村生活供水的工程一般可不计取利润。供水成本一般包括以下部分:1)供水工程运行人员、维护人员和管理人员的工资、补助以及按规定计提的职工福利费等;2)支付使用上游水利工程的供水水费或按规定交纳的水资源费;3)提水及加压等机械所耗用的燃料及动力费;4)日常维修管理及净化、消毒所用的材料费用;5)按规定提取的折旧费;6)供水生产运行管理中所发生的办公费、差旅费、邮电费、劳动保护费、管理用房维修费、水质检验费等;7)按规定应列入供水成本开支的其它费用。由于各地条件的差异,农村供水工程供水成本差别很大。

(2)水费收取。农村供水工程一般实行计量收费。供水站可直接向用户计收,也可由各村管水员向用户计收。有的地方,为了保障供水单位日常运行维护经费,采取供水单位对用户按最低用水标准核定基本用水量,用户实际用水量超过基本水量的,按实际用水量征收水费;用户实际用水量不达基本水量的,按基本用水量征收水费。总体来说,我国农村供水工程执行的供水水价占成本的1/3到1/2。特别是经济欠发达地区,群众承受能力有限,从而导致要按成本征收水费很困难。

(3)其他经费来源情况。为了补偿水费不足和降低群众水费负担,一些地区根据实际情况对供水水价实行政府补贴。还有的由村委会可以划出一定面积的“更新田”、“更新林”等作为饮水工程的更新基地,实现折旧费、大修基金的积累补充。

(4)工程财务与经营管理。1)工程财会人员配备、财会制度建设与执行。为了规范水费收取和财务管理,我国部分省份出台了农村供水工程管理办法,对饮水工程的水价核定、水费计收及财务管理作出了明确规定。要求供水单位(个人)要健全财务制度,加强财务管理;对供水工程的水价、供水量、水费征收和使用等情况实行定期公示,增加管理的透明度,接受上级价格、财政、审计、水行政主管部门及用水户的监督,并按规定每年向县级水行政主管部门报送财务报表。2)折旧、大修资金提取。总体来说,大量的村级农村供水工程不能按规定提取折旧大修理金。近年来,部分地区开展了积极探索,出台农村供水工程折旧费和修理费计收与使用管理办法,并制定了具体的措施。3)经营管理。我国农村供水工程中,城镇水厂管网延伸供水工程和较大规模的乡镇供水工程的供水对象包括一部分城镇居民和企业,工程经营状况相对较好。而对于以农村居民为主要供水对象的联村集中供水工程和单村集中供水工程,由于受供水成本高、水价低,水费收缴率低、实际供水量远小于工程设计供水能力等因素影响,特别是近年来电价、人工工资、社会保险等费用上涨的影响,导致工程供水成本加大和工程经营性收入降低,大多数工程出现不同程度的亏损,有的工程甚至连日常的生产经营都难以维持。

(5)运行管理人员。在现有的农村供水工程中,水利(水务)局管理或乡镇水管站管理的工程,专业技术力量较强。但大多数村级集中供水工程(村集体管理、用水户协会管理和个人承包、租赁工程经营权等)管理力量薄弱,管理人员普遍为当地村民,缺乏专业知识,不能专业化管理,造成部分工程不能及时维护、故障不能及时发现和排除,不利于供水设施可持续运行。

(6)水源保护、水质监测与检测。1)水源保护。规模较大的农村供水工程多数建立了水源保护区。但是,量大面广的小型农村供水工程特别是分散供水工程,水源保护措施多数没有落实,农村饮用水水源易受到农业面源污染以及生活污水、工业废水的污染威胁,保护工作涉及地方政府很多部门以及群众自身,涉及面广、解决起来难度大、保护措施十分复杂,因此,亟待地方政府出台有力措施加强水源保护。2)水质检测与监测。农村饮水安全工程重点是要解决水质问题,要建立以水质为核心的取样、检验制度,使农民群众喝上放心水、卫生水。一般来说,规模较大的乡镇水厂水质保障制度比较规范,供水水质也有保证。工作薄弱的是村级集中供水工程,由于目前农村供水工程建设中缺乏水质检验设备的投入,水质检验制度、设备基本上没有达到有关规范要求,相当一部分集中供水工程、单村集水工程缺乏必要的水质检测设备,有的有检测设备和人员,水质检测的频次也极少,导致部分工程供水水质难达标准。

3 贵州农村供水存在的主要问题和原因分析

3.1 存在的主要问题

农村供水工程的运行管理是目前农村供水工程建设管理中最薄弱的环节之一。多年来,各地在农村供水工程管理体制、运行管理等方面开展了有益的探索,并取得了一定成效,但由于一些深层次问题尚未得到解决,严重影响了工程长效运行管理的建立。

3.2 存在问题的原因分析

(1)管理体制方面。由于农村饮用水管理涉及多个部门,工程的运行管理就形成“多头管理”。在基层,农村供水工程管理主体多样,水利、城建、卫生等部门管理的都有。但总体而言,在管理体制与机构建设方面还很薄弱。在市、县级层面上,大部分没有专门的管理科室和人员。此外,建设农村水厂的门槛很低,甚至没有市场准入条件。

(2)政策环境方面。政策环境方面存在的主要问题是:首先,国家层面上,缺少直接对农村饮水工作进行全面规范的支撑性法律或者行政法规,进而影响了规章层面的配套性立法。如在农村供水行业管理上,尽管目前水利部“三定”方案已明确负责乡镇供水工作,但水利部在对农村供水进行行业管理时,却面临着缺乏法律依据的窘境。此外,我国还未制定农村供水工程水价管理办法,导致农村供水工程终端水价混乱,没有统一标准和依据。

(3)其他原因。主要包括基层水利部门机构能力建设相对薄弱、工程设计供水规模偏大、农民饮水安全水意识有待提高等。农村供水工程建设项目点多、面广、量大,建设管理工作非常重。

4 改进贵州农村供水工程运行管理的政策建议

(1)科学制定规划,优先建设规模化集中供水工程,为工程的建后管理创造好的条件;(2)建议出台有关政策,推进农村供水工程产权制度改革;(3)采取综合治理措施,建立和完善农村供水工程水源保护制度;(4)构建农村供水监管体系,保障饮水安全;(5)研究制定《农村供水工程水价管理办法》,规范农村供水工程供水价格管理;(6)加强基层水利机构能力建设,建立一只高素质的农村供水工程管理队伍;(7)研究制定农村供水工程运行用电、税费补贴、信贷扶持等方面的优惠政策;(8)加快农村饮水安全立法建设,建立健全政策法规保障体系。

[1]国家发改委、水利部、卫生部全国农村饮水安全工程“十一五”规划,2007年8月.

[2]全国农村饮水安全工作检查调研报告.水利部农村水利司、水利部规划计划司,2008年2月.

[3]改善西部农村公共服务对策研究.国务院西部开发领导小组办公室,国务院发展研究中心,2006年6月.

[4]全国农村饮水安全现状调查评估报告.全国农村饮水安全现状调查评估组,2005年11月.

[5]世界银行 展望中国城市水业,2007年12月.

[6]中华人民共和国卫生部、国家标准化管理委员会《生活饮用水卫生标准》(GB5749-2006).

[7]农村饮水工程运行机制研究.水利部发展研究中心,2008年12月.

[8]中国农村饮水安全工程管理研究报告.水利部农村饮水安全中心,2008年5月.

[9]农村供水工程运行管理研究.中国灌溉排水发展中心,2010.年7月.

[10]张仁田,童利.全成本水价制定中有关问题的探讨[J]. 江苏水利,2002,(1).