我国湿地公园建设现状及其发展趋势分析

王逸群

（国家林业局西北林业调查规划设计院，西安710048）

湿地与森林、海洋并称为全球三大生态系统。湿地具有涵养水源、净化水质、蓄洪防旱、调节气候和维护生物多样性等重要生态功能。健康的湿地生态系统是国家生态安全的重要组成部分，是经济社会可持续发展的重要基础。我国是世界上湿地类型最多样、数量最丰富的国家之一，自1992年加入国际《湿地公约》，特别是近10年来，湿地保护取得了举世瞩目的巨大成就，但目前湿地面临的威胁仍然不容忽视，湿地保护形势依然严峻。因此，进一步加强湿地保护管理对深入贯彻党的十八大精神，落实国家发展重大战略部署，拓展发展空间，增强国家软实力，提高应对气候变化能力，促进生态文明建设和全面建成美丽中国具有十分重要的意义。

1 我国湿地公园发展历程

1.1 湿地、湿地公园及国家湿地公园之间的关系

根据《湿地公约》，湿地是指天然的或人工的、永久的或暂时的沼泽地、泥炭地和水域地带，带有静止或流动的淡水、半咸水及咸水水体，以及低潮时水深不超过6m 的海域。

湿地公园是指拥有一定规模和范围，以湿地景观为主体，以湿地生态系统保护为核心，兼顾湿地生态系统服务功能展示、科普宣教和湿地合理利用示范，蕴涵一定文化或美学价值，可供人们进行科学研究和生态旅游，予以特殊保护和管理的湿地区域。

国家湿地公园是指依照相关程序申报，经国家林业局批准建立的国家级湿地公园。

可以看出，湿地公园是介于自然保护区与传统意义上城市公园之间、具有一定规模的自然湿地区域，同时也是基于生态保护的一种可持续的湿地管理和利用方式［1－2］。

1.2 湿地公园发展历程

湿地公园是国家湿地保护体系的重要组成部分，与湿地自然保护区、保护小区、湿地野生动植物保护栖息地、湿地多用途管理区等共同构成了湿地保护管理体系。建设湿地公园是湿地保护与合理利用的一种成功模式，也是《湿地公约》所提倡的发展方向［3］。

近年来，国外湿地公园建设发展迅速，如美国、日本、澳大利亚等国家湿地公园建设已取得了成功经验，并得到广泛赞誉和认可。而我国湿地公园建设起步较晚，可借鉴的经验和模式较少。自1992年加入国际《湿地公约》以来，我国把加强保护湿地，发挥湿地综合效益，实现湿地资源永续利用、造福当代、惠及子孙确定为湿地保护与合理利用的总目标。2003 年国务院批准了《全国湿地保护工程规划》，国家林业局提出鼓励在四个特殊地域优先建设湿地公园，2004年建设部批准首个国家城市湿地公园—荣成市桑沟湾城市滨海湿地公园，2005 年国家林业局批准首个国家湿地公园—西溪国家湿地公园，从此我国湿地公园建设进入实质性发展阶段。

2 我国湿地公园建设与管理现状

2.1 国家政策大力支持

我国自加入国际《湿地公约》以来，出台了一系列湿地保护管理的法律、法规和政策，形成了较为完备的政策保障体系。2000 年国家林业局颁布了《中国湿地保护行动计划》，2003 年国务院批准了《全国湿地保护工程规划》，2004年国务院办公厅下发了《关于加强湿地保护管理的通知》，2005年国家林业局发出了《关于做好湿地公园发展建设工作的通知》，2010年国家林业局制定颁布了《国家湿地公园管理办法（试行）》，2013年国家林业局发布了《湿地保护管理规定》。截至目前已有陕西、江西、湖南等18个省（自治区、直辖市）制定颁布了湿地保护条例，《国家湿地保护条例》也在积极制定之中，争取尽快发布实施。与此同时，党的十八大又明确提出，大力推进生态文明建设，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。其中要求加强水源地保护，扩大湿地面积，保护生物多样性，增强生态系统稳定性，改善人居环境。这些都是湿地保护管理的纲领性文件，进一步明确了湿地公园是我国湿地保护体系的重要组成部分，是保护与合理利用湿地资源的主要形式，并提出了湿地公园建设的基本原则和发展方向。

2.2 建设标准逐步完善

为了加强湿地保护管理，规范湿地公园建设，2008年国家林业局发布了《国家湿地公园建设规范》和《国家湿地公园评估标准》，2010年国家林业局先后研究制定了《国家湿地公园管理办法（试行）》、《国家湿地公园验收办法（试行）》和《国家湿地公园总体规划导则》。同时，2005 年建设部也颁布了《国家城市湿地公园管理办法（试行）》。目前，《湿地公园工程设计规范》等标准也正在制定之中。这一系列有关湿地公园建设的标准、规范和办法的相继出台，对我国湿地公园建设具有十分重要的指导意义。

2.3 投资规模不断加大

随着我国综合国力的不断增强，湿地保护与恢复资金扶持力度逐渐加大。“十一五”期间国家批准实施各类湿地保护项目205个，完成项目总投资30.30亿元，其中中央投资14.00亿元，地方配套投资16.30亿元，但由于受国家投资总量的限制，工程建设规模未能达到规划要求。“十二五”规划继续把国际及国家重要湿地、湿地自然保护区、国家湿地公园作为建设重点，优先安排滨海湿地、高原湿地、鸟类迁飞网络、对气候变化有重大影响的泥炭湿地以及跨流域、跨地区的湿地保护与恢复项目，规划湿地保护与恢复工程总投资105.94亿元，其中中央投资55.22 亿元，占52.0%，地方投资50.72亿元，占48.0%。

2.4 保护体系正在形成

湿地公园是我国湿地生态系统和生物多样性保护的重要举措之一，也是湿地保护与合理利用的结合体［4］。自2005年西溪湿地公园成为国家湿地公园试点建设以来，截止2012年底，全国建立各级湿地公园468个，其中国家湿地公园试点298个，地方湿地公园170个。分布在我国30个省（自治区、直辖市），保护的湿地类型主要有沼泽、河流、湖泊、库塘、红树林等，几乎涵盖了我国主要湿地类型。目前，以湿地自然保护区为主体，湿地公园、湿地保护小区等多种保护管理形式并存的湿地保护管理体系正在逐步形成。

2.5 公众意识普遍提高

湿地保护与合理利用水平的提高，很大程度上取决于公众和管理决策者对湿地的认识。湿地公园依托宣教中心等优势资源，建立了基于互联网的湿地保护宣教网络，改善和丰富了湿地宣教内容与手段，形成了高效的湿地保护宣教体系，大力宣传湿地重要功能与效益、湿地保护法律法规，营造关心湿地、爱护湿地、参与湿地保护的社会氛围，以“世界湿地日”、“爱鸟周”等常规宣传活动为基础，促进湿地保护宣传教育常态化，发动社会各界关心和支持湿地保护事业，在广大群众中形成尊重自然、顺应自然和保护自然的生态文明理念。

3 我国湿地公园建设面临的问题

近年来，虽然全国各地兴建、申报湿地公园的积极性普遍高涨，但由于我国开展湿地公园建设起步较晚、经验不足，湿地公园建设面临许多亟待解决的问题，主要表现在以下几个方面。

3.1 多部门审批建设，管理难度加大

湿地保护管理是一项跨部门、跨行业、跨地区的综合工作，需由多部门的协调与合作才能完成。1998年国务院决定由国家林业局负责组织、协调全国湿地保护和有关国际公约的履约工作。目前，我国湿地公园建设有国家林业局审批建设的国家湿地公园、建设部审批建设的城市湿地公园、水利部审批建设的水利风景名胜区以及各省（自治区、直辖市）审批建设的湿地公园等，这种多部门审批建设的局面造成了湿地公园建设标准不统一，管理目标不一致等诸多问题，加大了湿地公园建设与管理难度。

3.2 缺乏统一规划，地域分布不均衡

目前，我国湿地公园建设存在区域差异性大，布局不尽合理，缺乏统一的指导性规划，建设重点不突出等问题。各省（自治区、直辖市）根据自身湿地资源状况、经济发展水平等实际情况，规划建设湿地公园。据初步统计（表1），我国国家湿地公园建设试点数量较多的省份有湖北省、湖南省、山东省、黑龙江省等，国家湿地公园建设试点数量较少的省份有青海省、广西壮族自治区、云南省、甘肃省、贵州省等，值得注意的是一些湿地资源较为稀缺的地区更应注重湿地保护，加大国家湿地公园建设和管理力度。

表1 全国各省（区、市）国家湿地公园统计

3.3 投资机制不健全，国家投资有待加强

我国湿地公园建设目前采用的是国家投资与地方配套相结合的方式，“谁投资、谁建设、谁受益”的投资建设与管理机制尚未完全形成，不能根本解决资金投入不足等问题。“十一五”期间国家对湿地公园建设投资甚少，“十二五”期间将湿地公园建设纳入湿地保护投资规划。但是，由于缺乏完善的湿地公园建设投资体制，单一投资主体造成资金来源有限，湿地公园保护管理建设费用严重不足，许多湿地保护项目和行动难以实施和正常开展，延缓了湿地公园建设步伐。甚至由于国家投资不足，地方配套建设资金额度过大，有些湿地公园建设让地方政府背上了沉重的包袱。

3.4 地域特色不充分，人工措施偏多

我国幅员辽阔，地域之间湿地资源现状和特质差异较大，分布也不均衡，《湿地公约》规定的湿地类型在我国均有分布，同时我国还具青藏高原特有的湿地类型，只有从全局出发，根据不同湿地在区域生态环境中的重要性、脆弱程度和资源现状与问题，突出重点、特点和难点，统一规划，分步建设，才能实现全国湿地保护的整体效益和均衡发展。但是，当前我国湿地公园规划与建设缺乏全国统一的指导性规划，建设内容重复、地域特色不足。同时，在湿地公园规划、建设过程中，过分强调湿地公园的休闲娱乐功能，淡化了湿地公园的科普教育、宣传、保护等功能［5］。保育区和恢复重建区除保护与恢复项目外，不同程度存在开发利用项目，并且宣教展示区与合理利用区人工措施力度过大，旅游开发设施建设规模对湿地保护产生一定负面影响。

3.5 湿地公园建设研究甚少，运营监管尚处空白

我国湿地公园建设起步较晚，国外的建设经验并不能完全借鉴，国内对湿地公园建设的研究更是刚刚起步，与湿地公园建设相关的研究专著、论文极为有限，对湿地公园建成后的运营监管更是空白，缺乏科学计算和评估湿地公园环境承载力的有效方法，无法确保湿地公园旅游资源的安全与品质，影响了湿地资源的可持续利用。并且，对湿地公园的价值评价研究不应仅仅集中在生态服务功能上，还应特别关注湿地公园的社会和经济价值评价研究，以期引起人们对湿地公园的广泛关注。

4 湿地公园建设发展战略与对策

4.1 发展战略

（1）严格遵守国家有关湿地公园建设的法律、法规、制度等规定，坚持“保护优先、科学恢复、合理利用、持续发展”的基本原则，编制全国湿地公园建设指导性规划，建立不同级别、不同规模的湿地公园，强化完善湿地公园网络体系建设。

（2）加快推进湿地公园建设管理，加强已建湿地公园基础设施和能力建设，提高其试点示范功能，建立湿地公园管理评价机制，实现对湿地公园建设的规范化、科学化管理。

（3）依据第二次全国湿地资源调查结果，全面分析我国湿地资源现状特点，确立区域发展重点，全面贯彻“统筹规划、合理布局、分步实施，突出重点、体现特色、因地制宜”的基本原则，制定湿地公园建设优先行动计划。

（4）加强国际合作，提升我国湿地公园建设水平及国际地位。

4.2 发展对策与建议

（1）科学编制全国湿地公园建设指导性规划，对符合湿地公园建设条件的区域，实行分级、分类规划，有计划、有重点、有步骤的构建我国湿地公园网络体系。

（2）严格执行《湿地公园规划导则》要求，在保护好自然湿地资源的前提下，针对湿地公园所处的地域特点、文化特色、湿地资源的独特性等，突出湿地总体规划特色，展示湿地魅力。

（3）统一全国湿地公园建设标准，确保湿地公园建设、管理有章可循，严格执行国家湿地公园试点审批程序，实行先建设地方湿地公园，待具有一定基础后再申报国家湿地公园试点。

（4）严格执行湿地公园总体规划，科学编制初步设计与施工设计，按照项目建设基本程序要求进行招标工作，规范项目建设监督管理，确保各项工程建设质量和实施进度。

（5）湿地公园试点期满后，对符合国家湿地公园建设标准的试点单位，依照申请验收报告，严格执行国家湿地公园验收办法，对照湿地公园总体规划，逐项进行验收评估。

（6）通过国家正式验收挂牌的湿地公园，要实行定期监督检查制度，保证湿地公园在后续运营阶段各项活动不对湿地造成任何威胁和破坏，实现保护与利用的协调发展。

［1］ 张连兵，郗敏，吕宪国.湿地公园建设中的科学问题探讨［J］.华中农业大学学报，2008，27（4）：55－56.

［2］ 江泽慧.中国林业可持续发展战略研究（战略卷）［M］.北京：中国林业出版社，2003.

［3］ 国家林业局《湿地公约》履约办公室.湿地公约履约指南［M］.北京：中国林业出版社，2000.

［4］ 黄成才，杨芳.湿地公园规划设计的探讨［J］.中南林业调查规划，2004（3）：26－29.

［5］ 刘国强.我国湿地公园规划、建设与管理问题的思考［J］.湿地科学与管理，2006（3）：21－24.