加快推进行政管理体制改革的路径选择

□ 刘剑明

（中共吉林省委党校，吉林 长春 130012）

目前，我国正处在进一步发展的重要战略机遇期。随着改革开放的深入推进，各种深层次的矛盾和问题逐渐显现，唯有不断改革才能应对国际国内新形势、新任务提出的要求。改革是一个系统工程，政府自身的改革创新是所有改革的核心和基础。基于此，党的十七大提出，加快行政管理体制改革，建设服务型政府。党的十八大报告提出，“要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。［1］（P28）行政管理体制改革其实就是在科学发展观指导下的政府自身革命，是政府的自我超越。实现政府的自我超越，需要立足我国现阶段的国情，不断加强对行政管理体制改革基本规律的把握，全面总结已有的经验、做法，找准加快推进行政管理体制改革的方向，选择适合我国国情的行政管理体制改革路径。当前，需要在战略定位、体制转型和管理方式上有所创新和突破。

一、立意高远，从服务型政府建设的战略高度推进行政管理体制改革

行政管理体制改革是一项系统工程，需要一个长期的过程，只有起点，没有终点。不断加强服务型政府建设为行政管理体制改革提供了一个更为广阔的平台。从服务型政府建设的战略高度谋划和实施行政管理体制改革应当关注三个层面的内容：

第一，从服务型政府建设的战略高度重塑政府理念。理念是行动的先导，只有理念的改革与创新，才能真正实现行动的改革与创新。没有理念指导的实践是没有灵魂的实践。构建服务型政府必须实现政府理念转变，即变全能行政观念为有限行政观念，变强制行政观念为引导行政观念，变暗箱行政观念为透明行政观念，变人治行政观念为法治行政观念，变以经济建设为核心为经济与民生并重的观念。政府理念重塑的核心是始终坚持以人为本，将人民群众的利益放在第一位，按照科学发展观的要求，促进经济社会和人的全面发展，满足人民群众的物质文化需要和公共服务需求。

第二，从服务型政府建设的战略高度把握行政管理体制改革的历史必然性。我国正处于社会主义初级阶段，这一阶段是一个很长的历史过程。在这一历史阶段，社会的主要矛盾是人们日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，这就决定了社会主义的根本任务是发展社会生产力，必须把经济建设作为全党全国工作的中心。在社会主义初级阶段，围绕发展社会生产力这个根本任务，必须把改革作为推进中国特色社会主义建设的动力。社会主义初级阶段的改革是全面的改革，不仅要深化经济体制改革，解决经济结构、生产方式和可持续发展的问题，还要深化政治体制改革和行政管理体制改革，为经济体制改革提供保障。行政管理体制改革是政治体制改革的重要内容和组成部分，深化行政管理体制改革的关键是坚持党的领导，核心是发展人民民主，重点是转变政府职能。

第三，从服务型政府建设的战略高度把握行政管理体制改革的规律。服务型政府建设是我国在新的历史时期推进政府管理体制改革的最新举措，这一举措不是割断历史的创新，而是在已有改革基础上的进一步推进，因此，有必要加深对行政管理体制改革规律的理性认识。从服务型政府建设的战略高度来看，我国的行政管理体制改革有如下规律：一是我国的行政管理体制改革是不断适应社会主义市场经济体制的需要而进行的政府改革，具有与市场经济的发展与完善相适应的特点；二是我国的行政管理体制改革是对传统行政体制的革命，而摆脱传统行政体制是一个长期的过程，因此，我国的行政管理体制改革具有不断深化的渐进性特点；三是我国的行政管理体制改革既有中央的统一部署，又有强调地方政府的因地制宜，具有自上而下与自下而上相结合的互动性特点。

二、体制转型，从行政管理体制走向公共行政体制

现代政府管理体制是随着市场经济和民主政治的发展而不断发展与完善的。随着市场经济和民主政治的不断发展，政府管理体制也在不断地发展与完善，并最终形成以公共行政体制为一般模式的政府管理制度。公共行政体制是指适应市场经济要求，行使公共权力、管理公共事务、提供公共产品与公共服务、满足社会公共需求的政府管理制度与组织体系。［2］公共行政体制的实质在于其公共性和服务性，而这正是服务型政府的本质规定性。

从传统的行政管理体制走向公共行政体制是行政管理体制改革的核心任务，需要进行全方位的改革。一是强化公共管理职能，二是监督公共权力运行，三是优化公共组织体系，四是健全公共财政体制，五是完善公共治理结构，六是提高公共效能管理。这六个方面，当前尤其需要关注的是我国公共财政体制和公共治理结构的建设。

健全公共财政体制的核心是提升地方政府的公共服务能力。公共财政管理主要包括三大部分：公共预算管理、公共收入管理和公共支出管理。［3］（p358）在这三部分中，公共收入管理最为重要，其决定了政府整体的公共服务能力。当前，我国地方政府最为艰难的是面对公共服务需求的不断增长而无法获得公共财政的有效支持。因此，健全公共财政体制，就是要通过合理的制度设计，增强地方政府的财政获取能力和公共服务能力。具体而言，可以通过分税制改革，增加地方政府的税收来源；通过转移支付制度，实现财政资源在中央与地方之间的顺畅流动。

就完善公共治理结构而言，核心是打造多元化的治理主体。当代行政管理体制的一个基本特征是由统治到治理的转变，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。其基本结构包括两个方面，一是公共服务供给结构上的主体多元化，公共服务主体由单一的政府扩展到政府、非政府组织和企业组织；二是公共权力结构上的分权化和自治化，实行地方自治、基层自治与社区自治。当前，我国在治理层面最突出的问题是治理主体单一，除了政府这一强势主体之外，几乎找不到真正的社会组织，即使有一些所谓的社会中介组织，也是半官方的。因此，完善公共治理结构，就是要培育真正独立的、多元的社会中介组织。

三、开拓创新，探索行政管理权力结构和运行机制的新途径

行政管理权力是政府执行统治阶级意志，具体履行国家阶级统治和社会管理活动职能的工具，是一种以国家暴力机器为后盾、以法律为手段、具体由公共机构及其工作人员行使的组织化公共强制力。服务型政府建设中的体制改革与创新主要是围绕行政管理权力的设定、配置和运行而进行的，探索行政管理权力结构和运行机制的新途径是服务型政府建设的核心和基础。探索行政管理结构和运行机制的新途径必须始终坚持社会主义国家对行政管理权力在权力价值、权力配置、权力运行与权力行使等方面的基本要求，即行政管理权力需要彰显公共理性精神，以更有效地实现政府的自我治理与社会治理，保护和促进公共利益。

第一，坚持行政管理权力价值取向的公共性。现代政府的一个基本功能在于能够围绕以公共价值为核心的政府价值，构建符合时代发展要求的政府目标体系，推动权力宗旨的实现。行政管理权力的公共性主要体现在以下两个方面：一是为市场经济提供公正的交易环境和稳定的市场秩序，完善法律法规，加强市场监管，加大宏观调控力度，实现政府对社会的合理规制。二是保障公民基本的自由平等权益和公共安全，推行改革计划和发展规划，承担国家职能所要求的职责，提高人民对政府的满意度，建设高效政府。

第二，坚持行政管理权力结构的科学化。科学设定和配置行政管理权力是完善权力运行机制的根本前提。坚持行政管理权力结构的科学化要做到：一是建立健全行政管理权力主体的进入机制。要加强对行政权力主体的教育，使其牢固树立公共权力意识，即树立权力就是服务、权力就是责任、权力就是奉献的观念。二是建立健全行政管理权力载体的配置机制。由于行政管理权力首先表现为一定的职位，有了职位才能拥有相应的权力，所以行政管理机关的设置在一定程度上决定着行政权力能否合理运行。要制定和完善行政机构设置法、行政编制法等法律法规，遵循精简、统一、高效的原则设置各级行政机关，并对现有的行政机构进行改革。三是完善行政管理权力运行的控制系统。目前，我国存在行政机关的设置及其职能配置不科学，部门分工过细，部门重叠，职能不清等问题。这些体制上的弊端为少数行政人员利用，通过侵害相对人的利益，为个人谋取私利。因此，合理地划分行政职权是防止行政权力运行弱化和扩张的关键。具体而言，就是要做到：调整行政管理权力体制的结构，确立合理划分权限的制度，适时对行政管理权力进行调整。

第三，坚持行政管理权力的责任化。建立健全行政问责制既是完善行政管理权力运行机制的重要内容，也是行政管理体制创新的题中本义，更是建设服务型政府的必然要求。行政问责制是指特定的问责主体针对各级政府及其行政人员承担的职责和义务的履行情况进行的监督和审查，对不履行或不正确履行的，依据法定程序追究其责任，使其承担否定性结果。行政管理权力责任化对政府有两方面的作用，一是对行政管理权力的明示作用，即责任包含对权力性质、使用范围的明确规定，是对政府权力的确认和保护；二是责任对行政管理权力具有制约作用，一旦行政管理权力越界违规，责任就会构成对政府权力的一种惩罚，体现为对政府行为的校正和心理的警戒点。可见，责任化既是行政管理权力运行的动力，又是行政管理权力运行的压力。建立健全行政问责制可从以下几个方面着手：一是健全政府信息公开制度，培育良好的问责环境。二是制定统一的行政问责法，构建完整的问责体系。三是规范问责程序，特别是被问责官员的复出程序。四是以绩效考核结果作为问责制的基础，增强行政问责的针对性。

四、放宽视野，加强政府管理方式的改革与创新

政府管理方式是政府机关及其公务人员为贯彻管理思想，执行管理功能，提高管理功效和实现管理目标所采取的必不可少的方法、手段、技巧等的总称。政府管理方式是政府管理权力与人民群众的直接接触，是实现公共管理理念和目标的重要途径。服务型政府建设中的体制改革与创新的成效如何，要由人民群众来检验，而人民群众最直接、最真切感受到的是政府管理权力的行使方式。因此，从这个意义上讲，加强政府管理方式改革与创新是保证服务型政府建设成败的关键环节，也是赢得人民群众认可的关键环节。长期以来，我国习惯于用自上而下的行政权力和行政手段进行管理，这种“指挥式”、“控制式”的管理方式与市场经济要求不相适应，创新社会管理方式势在必行。［4］政府管理方式改革与创新是一项系统工程，涉及到管理主体、信息公开、新型媒体等多个方面。

第一，打破行政垄断，使政府管理主体由一元独尊转向多元协作。政府不是万能的，政府的权力也不是无限的，不可能把所有的方面都覆盖到。随着社会主义市场经济的建立与完善，政府很难满足多方的利益诉求，因此，打破行政垄断，走开放式的社会管理之路，使社会管理主体由单一向多元转变势在必行。政府应积极地培育各类社会组织，并对其进行规范、监督、指导，实行社会自治。积极地培育各类社会组织，实行社会自治，可以最大限度地提升社会的组织化程度，整合社会资源。另外，打破政府管理领域的行政垄断，可以使政府与民众共同学习，共同理性地成长，从而在相互之间建立起信任和默契。

第二，整合政府管理手段，使政府管理方式由单一僵化转向灵活多样。随着经济社会的进一步开放，社会结构不断复杂化，社会矛盾也在不断地加剧，僵化的政府管理方式已经越来越不适应社会发展的需要。因此，有必要整合不同的政府管理手段，使政府管理方式转向灵活多样。当前，我国的政府管理主体已向多元化发展，其运用的管理手段不再是单一平面的，而是在向立体复合化发展。立体复合的政府管理手段包括：法律手段、经济手段、行政手段、政策手段、对话疏导手段及道德手段等。

第三，构建公共信息开放平台，使政府管理方式由封闭转向开放。信息开放的程度和获取信息的渠道直接影响到公众参与政府管理的兴趣和能力。在一个信息不对称的社会里，不可能存在真正有效的政府管理。因此，构建公共信息开放平台，就是要推进政务公开。政务公开是指公共部门通过公众便于接受的方式和途径公开其政务运作过程，公开有利于公众实现其权利的信息资源，允许其通过查询、阅览、复制、下载、抄录、收听、观看等多种形式，依法利用公共部门所掌握和控制的信息，对公共部门权力运作进行监督。当前的重要任务是进一步完善政务公开制度，凡与经济、社会管理和公共服务相关的政府信息，均应予以公开或者依申请予以提供。此外，政府信息公开还应当及时、便民。

第四，尊重人民群众的合理诉求，使政府管理方式由强制干预转向沟通协调。我国已经进入利益博弈时代，由贫富差别、腐败、征地拆迁、失业下岗、劳工权益等引起的社会矛盾和冲突不断增加，从本质上看，这些都是人民群众的合理诉求，不应该对其掩盖与压制，应该积极面对，通过沟通协调，妥善解决。政府管理者应该转变观念，不能人为地将矛盾政治化或意识形态化并加以干预和打压，而应该认识到利益的冲突是理性的冲突。对于理性的冲突，应该用谈判、妥协等方式进行协商，运用法律、经济、道德等手段协调不同利益主体之间的利益关系，保护大多数群众的利益，维护社会的公平公正。

第五，加强媒体建设，使政府管理方式由指挥命令转向积极引导。现在的社会是一个媒体无处不在的社会，尤其是媒体的放大效应正考验着政府管理者的智慧。近年来，互联网在我国的发展十分迅速，社会影响日益扩大。这就要求政府要及时改进管理方式，在加强对传统媒体形式进行规范的同时，更要高度重视互联网对传统媒体和社会的影响。一是充分认识互联网的影响，加强行业自律，加强互联网宣传队伍建设；二是构建和谐网络，传播先进文化，宣传社会主义核心价值观念，弘扬中华民族的优良传统；三是积极利用网络等新型媒体，使之成为民主沟通的平台，成为社会矛盾和压力的减压阀；四是要探索符合网络媒体发展规律的运行方式和管理办法，发挥网络行业协会的作用，加强行业自律。

［1］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗［M］.人民出版社，2012.

［2］唐铁汉，李军鹏.加快行政管理体制改革的战略思考［J］.国家行政学院学报，2007，（06）：12－13.

［3］陈振明.公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径（第二版）［M］.中国人民大学出版社，2003.

［4］盛美娟.中国社会转型与社会管理方式创新研究［J］.兰州学刊，2008，（12）：77－80.