创新检察环节社会管理机制研究——以检察实践为中心展开

尤群膊，王 妹，姜 涛，秦 鸣，孟献磊

1.宿州市人民检察院，安徽宿州,234000;2.宿州学院管理工程学院，安徽宿州，234000；3.灵璧县人民法院，安徽灵璧，234200

修订后的《刑事诉讼法》实施在即，承载国家法律监督职能的检察机关,其具体权责边界日益深化与明晰，新法在效能意义上与制度预期相契合，真正实现从“纸面上的法”到“行动中的法”的转变，检察机关充分发挥刑事司法谦抑秉性的同时，实现由单纯“形而上”的逻辑推演到“形而下”的社会面向之维的“华丽转身”，其重要性自不待言，遑论尚须国家司法实践的经验实证图景来予以印证。

1 创新检察环节社会管理机制课题提出的时代背景与内涵

1.1 社会管理创新课题提出的时代背景因素

一是在中国经济社会身处转型期的历史背景下，社会阶层日益分化聚结，利益裂变游离不居，各种利益矛盾纷呈涌现，社会结构的稳定性与自我更新、自我调适渐强趋势明显，使得“社会”这一人文社科范畴与“社会学”学科渐呈显学之势；二是无论从社会组织结构的稳定性,抑或执政党执政合法性方面考量，社会管理的法治化、科学化、民主化日益提上政府的议事日程。此点从中共十七大和十八大报告中有关社会管理的论述演进中即可窥见一斑。

正是在上述客观经济社会因素与政治主导性因素作用下，学界、实务界对于社会学理论中的社会、社会管理课题赋予了诸多关注。从国外社会学界来看，较有影响的是20世纪80年代传至中国的德国社会学家贝克尔的“风险社会”理论，其理论核心在于对社会属性的再认识，即当代社会已经进入诸多风险并存的发展境地，包括经济、政治、生态环境风险交互存在。立足于中国社会的当下语境与场域进行考量，遵循田野调查的传统方式，对于当前中国社会的景象进行客观描述，是近期中国社会学学者的主要学术兴奋点，这在一定程度上矫正了以往中国社会学界因循西方学界“政府—社会”对峙紧张的两维模式，将中国社会结构特点概述为“政府—企业—市场”的三维合作结构模式；另有对政府职能的新认识，即应尽早实现由“全能政府”到“有限政府”，近而到“有效政府”职能的转变。

而作为国家法律监督职能承担者的检察机关，在上述时代背景下，积极参与加强和创新社会管理，更是具有深刻的法理基础与时代特征。从法理意义上讲，检察机关检察权的法律监督属性要求检察机关切实担负起法律监督职能，因为检察权的人民性属性是其根本属性，要求检察职能的发挥必须要服务于人民，服务于社会建设；从制度供给层面而言，检察机关是司法制度中公共产品的供给者，社会司法需求的现状如何、司法供给产品的效能如何，将直接影响到检察机关自身的权威与尊严乃至其存在合理性的责问，进而影响到司法体制机制作用的发挥。面对着社会转型这一双刃剑，广义政府在承载着巨大压力的同时，也为制度创新带来了新的契机，同时赋予了检察机关在面向社会之维提供公共产品时的时代内涵属性。检察环节创新社会管理命题的内涵，即在于当社会关系出现矛盾或者被破坏后，基于司法所有的中立、独立、权威等品性和检察所具有的职务犯罪侦查、刑事公诉及诉讼监督权能，参与创新社会管理活动及过程[1]。

1.2 检察环节参与社会管理的现状及特点解读

就目前而言，安徽省检察机关加强和创新社会管理的司法实践活动主要存在于社会管理综合治理领域。在具体实施中，充分体现着一种“积极的社会管理”理念。

从其运行机制形式看，形成一种较为系统的“检察体制内循环”，即秉承一种纵向思维视角，各级检察机关多数设立了维稳综合治理领导小组，制定实施充分发挥检察职能、参与加强和创新社会管理的实施意见，要求坚定履行检察职能，全面参与、维护人民群众合法权益，在内设机构层面予以层层分工、责任到人，力求“横向到边,纵向到底,不留死角”；在制度保障层面则以强化考核为主要手段，将其纳入机关绩效考核内容，以此作为内设机构年度考核和干警职级职务升迁的重要依据。从横向层面看，各级检察机关维稳综合治理工作纳入所在地政府组织实施的单位岗位目标责任考核之中，从而织就了一张所谓的纵横交错、全向覆盖的维稳综治社会管理之网。各级检察机关参与社会管理的双向介入与双向考核特点甚为明显。

在制度构建目标层面，我国社会管理体制制度目标的确立经历了一番社会实践与知识经验互动融合的过程，如十七大报告中关于社会管理制度方面仅论及要“健全政府问责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务”。而在十八大报告中则分专节论述社会管理体制问题，提出要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”的目标取向。与之相对应的是在这一宏大目标愿景下，各级检察机关提出了“要依靠各级党委的领导，主动融入党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、共同治理的社会管理格局”的检察环节创新社会管理体制的目标选项。

从实施内容看，社会管理综合治理工作职责履行，在检察机关内部主要包括队伍建设、稳定工作、治安工作、执法工作等情况，要求配备兼职的社会管理综合治理联络员、与综合治理领导小组签订落实目标管理责任状等方面。

从实施效果看，检察机关在立足检察职能，依法打击影响社会和谐稳定的刑事犯罪、突出查办社会管理领域的职务犯罪以及强化诉讼监督，在社会管理中确实发挥了重要作用，如2011年安徽省检察机关执法办案数据表资料显示(表1)，在围绕经济强省、生态强省、文化强省的建设服务中，检察机关积极发挥检察职能、营造了良好的法治氛围。

2 检察环节参与社会管理中面临的问题、阻却因素及原因

创新检察环节社会管理，可称之为检察权场域下的社会管理创新，要求检察机关在社会面上必须有效地担负起应有的职责。但在检察机关积极参与社会管理创新活动过程中，也存在着一定的不足与缺憾之处。

表1 2011年全省检察机关执法办案数据表

注：资料来源于安徽省人民检察院《2011年社会管理综合治理工作汇报》。

一是从主体定位上看，在检察环节创新社会管理的主体定位上不甚明晰。仅从中央所提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”表述中，似乎难以找寻现成的答案。但从检察权的人民性属性以及中央对于加强和创新社会管理作为各级政府的政治任务来讲，检察环节创新社会管理应当有所作为，检察机关不可缺位；同时，对于一些不能通过诉讼手段解决的问题，在检察环节所发现的社会管理中存在的问题和漏洞，有针对性地向有关单位提出的或认为需要追究有关责任人党政纪律责任而提出的处理建议、改进要求等[2]，一定程度上推动着社会管理的规范化、法治化进程。故此，检察环节创新社会管理，检察机关应当居于积极参与者、主动推动者的主体地位。与之同时，检察机关面临着案件剧增、案多人少压力突显的形势，会一定程度上影响到主体自我认知的自觉性与主体地位的强化。

二是权责边界的厘定上，检察机关与政府部门的公共新产品供给与制度供给界限并未明晰。在目前加强和创新社会管理，秉行共同参与、综合施策的方针下，任何一方均不可能单独地承担社会管理创新公共产品的供给责任。在此情景下，循法而行，依法而治，进行社会管理公共创新产品的供给，在政府职能部门之间以及政府与检察机关之间，应当有相应的权责边界的厘定。当前，作为政府负责方，主要的应当是不断健全政府职责体系，强化社会管理职能，努力建设服务型政府，提供更多更好的公共服务[3]。作为法律监督者的检察机关，其法律监督职能权限在加强和创新社会管理的法治保障上，应当以刑事诉讼基本法律法规及相应司法解释为依据，立足本身司法职能和法律监督职能，提供更优的司法供给产品服务，助推社会管理规范化，确保社会管理创新依法而行。

三是主要工具手段的运用较为单一，检察建议的实施存在诸多缺陷。当前，现行司法体制下，检察机关创新社会管理所凭依的主要工具手段是检察建议，而检察建议在创新社会管理运用中却并不理想。新修订后的《刑事诉讼法》对于检察建议、纠正意见、纠正违法通知书等有增强的表述与规定，但是现实中存在着阻却检察建议效能发挥的因素：(1)有关检察人员对其重要性和针对性认识不足，制作检察建议时未作认真调查，问题把握不准，改进措施不具体，质量不高；(2)对检察建议考核不到位、不尽科学合理，未纳入综合考评体系之中；(3)监督效果欠佳，因为其本身并不具有强制性约束力，仅是软约束，效果不佳，面临只有法律意义而法律效力欠缺的窘境[4]。

四是运行实效成绩显著的同时，也存在着亟待加强之处。在社会管理领域，检察机关法律监督职能正确有效践行，方能为社会管理提供切实的法律制度保障层面，但运行实效不容乐观。以皖北某市社区矫正运行实际为例予以佐证。据调查，在对城乡社区矫正特别是对农村社区矫正工作中，检察机关的法律职能发挥还存在“盲区”、空白点等诸多不尽如人意之处：有的社区矫正执行主体和工作主体之间不统一的问题仍未从根本上得到解决；监督手段较为单一，监督方式仅限于发违法通知书或检察建议，而且被监督机关执行力度不够，要么不提出异议、要么一纸回执不予执行，影响了检察监督力度等问题较为突出。

笔者认为，归其原因，阻却性因素在于创新社会管理的路径选择“制度依赖性”使然。当下，在我国有关社会管理和社会建设的理论中，社会学界既有的知识话语体系与日新月异的社会管理实践语境尚未完成契合，现有的社会管理学说不足以提供丰厚的社会管理理论知识积累与营养供给。而既有的“大政府、小社会”的社会管理模式架构其制度惯性仍在发挥重要作用，加上非政府组织的发展乏力，导致了政府职能亟待理顺，社会管理“制度依赖性”仍然存在，迈向社会管理法治化之路尚需时日。

3 检察环节创新社会管理的基本原理

3.1 检察环节社会管理创新机理

其一，创新检察环节社会管理的价值维度是检察权的人民性、客观性与公正性的有机统一。创新社会管理的终极价值预期在于服务好公众、维护良好的社会秩序、建构和谐社会，而检察权的人民性内在品格决定着检察机关法律监督职能的有效运行，是社会管理法治化的基本保障和前提。通过职务犯罪、渎职犯罪立案侦查、批捕、审查起诉、移送公诉、出庭支持公诉，进而实现对国家工作人员的权力监督，实现对行政权力的制约监督需求。

其二，创新检察环节社会管理的启动机制是一种内生性的促发机制。司法是人民群众利益保护的最后一道防线，检察机关与人民法院一道行使司法职权，同时担负维护国家法律统一正确行使的法定职责，客观上要求检察机关承担着化解社会矛盾、定纷止争、维护社会秩序等综合社会管理服务职能；同时，通过检察司法产品的供给来引导公众、培育公众的法律信念与法治思维，也正是社会管理服务职能的内在要求。检察环节社会管理创新具有内生性的特质品格。

其三，创新检察环节社会管理的保障机制。检察环节社会管理创新应当具备相应知识的人才队伍、协调配合的多方参与机制与相应的物质技术设备保障。相应的人才队伍与社会管理学、心理学多学科知识储备与持续供给是保障创新检察环节社会管理工作的基本前提。从目前情况看，对于基层检察机关派驻中心乡镇检察室、检察联络站的人才倾斜尤为关键，延伸检察法律监督触角，必须要向基层延伸，与群众接近，此点还存在亟待加强之处。如皖北某市检察机关在新“三定”方案中规定了12个基层中心乡镇派驻检察室，实际成立机构的有10个，个别的仅是在基层院内设置办公室，即便已经派驻，也还存在着人员编制不能足额配备到位、办公设施简陋等问题。在承担法制宣传和普法教育的同时，开展基层司法监督工作的压力较大，检察机关创新社会管理队伍人员编制结构亟待优化。

3.2 检察环节社会管理创新的边界：“政府的归政府，检察的归检察”

在“一府两院”现行宪法权力模式架构下，检察机关在检察环节社会管理创新中具有其内在的职能驱动性品格，即完成检察环节司法权能与法律监督职能，如通过对庭审活动的出庭监督以及对民事行政判决裁定的抗诉活动来制约、规范行政权，促使政府职能部门与人员依法行政。上述是检察机关的主要职能，在社会管理领域予以创新时，仍需坚守刑事司法的谦抑性品格。笔者认为，检察环节所有的社会管理创新均是以立足于法律监督职能为前提要件的，适时延伸检察法律触角，仍应以检察权为限度范围。概言之，“政府的归政府，检察的归检察”。具体来讲，检察机关参与加强和创新社会管理工作，应当是以检察权运行机制的启动为前提，以具体受理的案件范围为载体。如果涉及国家及公共利益的民事、行政诉讼案件，在行使监督权时，可以民事公益、行政公益代理人身份提出诉讼，以此强化行政权力制约与监督，切实维护民众公益，提供了一条制度通道，但是检察机关绝不可越俎代庖，代为行使行政管理权等。

3.3 检察环节社会管理创新的动态反馈与自我调适性

加强社会管理创新，作为政法部门“三项重点工作”之一，是化解社会矛盾、维护社会稳定的关键性环节。从2012年度安徽省检察机关创新检察环节社会管理的生动实践来看，呈现出一种亮点频频、逐步推进的态势，检察环节创新社会管理的自我调适性渐强。根据安徽省检察机关《社会管理综合治理工作简报》显示(表2)，主要在于化解涉检信访积案举措不断、“两法衔接”稳步推进、社区矫正工作有所突破，如亳州市涡阳县人民检察院率先在全省检察机关成立首家社区矫正检察室，全面加强社区矫正法律监督职责。从其涉及的创新领域范围来看，渐呈专业性、深入性的特点，包括加强社会管理综合治理组织建设、积极预防和化解社会矛盾，加强对流动人口和特殊人群服务管理，加强社会管理综合治理宣传教育等(表2)。

4 检察环节社会管理创新理念与实践展望

4.1 进一步夯实创新检察环节社会管理的理念基石

表2 安徽省检察机关社会管理综合治理典型案例选表

注：资料来源于安徽人民检察院维稳办《社会管理综合治理工作简报(2012年)》。

理念是行动的先导，先进的理念指引先进的行动实践。检察环节创新社会管理基本理念的革新重点在于：检察机关特别是检察干警应当破除“事不关己高高挂起”的错误心态，树立主动作为、大有可为的信念支撑，积极主动地回应司法需求，在理性执法的同时，注重能动执法、注重社会管理创新。检察权的人民性本质属性、检察官主体的客观公正义务责任，要求检察机关与检察官群体在履行职责过程中不能就案办案、机械执法，面对社会管理中存在的隐患与漏洞，不能视而不见；要以高度的使命感与责任感，以一种职业的自觉意识，提出建议与意见，有效化解社会管理中的社会风险；增强主动服务大局的意识，综合考量办案的法律效果、政治效果与社会效果的统一性，这也是我国检察制度自我更新、自我调适、自我完善的必然选择。

4.2 检察环节社会管理创新的实践展望

当前，在经济社会转型期的时代场域下，学者诸多论述与实践经验表明，有关检察机关在检察环节创新社会管理的命题，将在下述层面不断展开，突破“瓶颈”制约性因素。

其一，更加注重多学科、复合型知识结构层次的检察人才的培养，更加注重检察官群体群众工作经验与群众工作方法的培育。检察权运行场域下的社会管理创新工作，要求更多的具有心理学、社会学、教育学、检察学等学科知识的复合型知识人才，可以预期检察人才知识结构层次将更加多元化，人员编制特别是一线检察人员编制、职级将日趋合理、规范化。

其二，更加注重检察建议等检察措施的运用，实现创新社会管理多举措驱动，更加注重硬性约束与软性约束的结合。新刑事诉讼法的实施为检察机关在创新社会管理制度新产品供给方面提供了更为宽阔的时空条件。检察建议作用的发挥可通过行政、管理的手段转化为现实的力量，其作用发挥的过程实际上是一个从检察向行政、向管理转化的过程，因此，检察建议是检察机关参与推进社会管理创新的一个重要切入点[5]。可以预期，检察建议作为一项软机制会发挥全新的作用。

其三，检察环节创新社会管理的监督机制与绩效考评机制将渐趋成熟与完善。检察环节创新社会管理作为检察机关与检察官群体一种职能责任、社会责任，应当建立起对创新主体的激励和结束机制，可以预测监督机制与绩效考评机制将会日趋完善。

综上，检察环节社会管理创新机制，根植于检察实践的肥沃土壤之中，定将日臻完善与发展。

参考文献：

[1]吴建雄.社会管理创新中的检察功能与检察品质[J].人民检察,2012(9)：16-21

[2]刘铁流.检察机关检察建议实施情况调研[J].人民检察,2011(2)：73-76

[3]周永康.加强和创新社会管理建立健全中国特色社会主义社会管理体系[J].求是杂志，2011(5):5-11

[4]阎玮,苏喜民,张晓英.善用检察建议推进社会管理创新[J].人民检察,2012(6)：74-75

[5]白章龙.积极利用检察建议 推动社会管理创新发展[J].中国检察官,2011(10)：12-13