微博反腐的法制化路径初探

□ 尹少成

（中国政法大学，北京 100088）

微博作为一种新媒体正日益散发出活力。随着微博用户的不断增加，这种力量达到了前所未有的高度。特别是针对当前我国公众最为关注的官员腐败问题，其反腐作用越来越显著。一张照片、一段录音或视频，一旦被投放到浩瀚的微博海洋，其所产生的蝴蝶效应的速度、广度和深度都是惊人的。微博反腐这种新型的反腐手段弥补了传统反腐机制的的不足。陕西省安监局局长杨达才的“表哥门”案、广州公安局长蔡彬“房叔门”、重庆北碚区区委书记雷政富不雅视频事件等，无不体现出微博在反腐过程中的巨大作用。但是，在微博反腐过程中，其带来的虚假信息、侵犯隐私、极端化和非理性倾向、缺乏规则等一系列的问题也日益突出。因此，在法治已成共识的背景下，探讨微博反腐的法制化路径显得极为迫切，通过法律手段，将微博反腐活动在法治的框架下进行，无论是对微博反腐的进一步深入开展，还是对公民合法权利的维护，都有着至关重要的作用。

一、微博反腐的兴起及其发展趋势

微博，即微博客的简称，最早起源于美国的Twitter。2007年中国第一家带有微博色彩的饭否网开张，2009年，微博这个全新的名词成为全世界最流行的词汇。2010年，国内微博如雨后春笋般迅速发展，四大门户网站均开通微博，微博在一些重大的新闻事件中体现了强大的传播力量，如菲律宾人质事件、玉树地震、犀利哥、谷歌退出中国等等。因此，2010年被媒体称为“微博元年”。［1］

2011年以来，微博进入快速发展阶段，用户急剧增加，活跃度不断提高。根据中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的第31次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2012年12月底，我国微博用户规模为3.09亿，较2011年底增长了5873万，网民中的微博用户比例达到54.7%。手机微博用户规模2.02亿，占所有微博用户的65.6%，接近总体人数的2／3。［2］微博在一系列重大社会事件中发挥了巨大的传播作用，而反腐败领域无疑是一个既敏感又让微博用户兴奋的话题。教育局局长“调情门”、卫生局局长“开房门”、局长夫人“举报门”、安监局局长杨达才“表哥门”、区委书记雷政富的视频录像等事件的曝光，引起了社会的广泛关注，最终以纪检机关介入，相关当事人落马而告终。其中有两个案件尤其值得关注：一是陕西省安监局局长杨达才案。［3］另一个是重庆市北碚区区委书记雷政富案。［4］两案中的当事人都是厅局级官员，可谓位高权重。在杨达才案中，事先并无证据表明其存在贪污受贿行为，起因仅仅是其在不适当的场合发出了微笑，进而遭到网友的人肉搜索。整个事件，微博无疑发挥了至关重要的作用，其直接、便利、高效的传播特点，可谓功不可没。雷政富案从理论上看，虽然不雅视频作为重磅材料足以摧毁任何级别官员，但事实上，不雅视频已经存在5年之久。据消息称，期间也有人向重庆市委进行过举报，相关领导也收到举报，结果却是不了了之。这充分说明现行反腐机制尚未沿着法治的轨道前行，其中的人治因素仍相当严重。而微博作为一种新型的反腐手段，一旦将有效证据投入浩瀚的微博场域，就会形成不可阻挡之势。随着微博反腐取得一定的成效，加之社会公众对腐败问题的痛恨，社会公众将会越来越多地依靠微博来揭发腐败问题。

二、微博反腐法制化的必要性

就具体个案而言，微博反腐确实弥补了其他反腐机制所存在的弊端，获得了较好的实际效果。但必须看到，这仅仅是微博反腐积极的一面。微博中也不乏谣言和利用微博打击报复等行为，因而应通过法律手段予以规范。其必要性表现在：

⒈充分发挥微博反腐作用的需要。目前，微博反腐虽然在个案中取得了较好的社会效果，经过广大微博用户的共同努力，一些隐藏多年的腐败分子终于受到了应有的惩处。但是，这种微博反腐还仅仅停留在爆料的范畴，因而其个案的成功必须依赖被举报人的情况、爆料素材、受关注度以及特定的时间点等多种因素的影响，才能取得成功。尚未与纪检等国家公权力机关形成联动机制，诸多成功案例亦是舆论倒逼司法的结果，甚至有的案例虽引起社会广泛关注但仍不了了之。①如周文彬微博自首案。该案虽然引起了社会的广泛关注，相关纪检部门亦已介入，声称调查结果将很快公布，然而至今无下文。参见：“微博自首官员”开始上班，调查结果将很快公布［EB／OL］.搜狐新闻：http： ／／news.sohu.com，2013－03－11.因此，如果想进步发挥微博反腐的作用，让微博反腐不至于孤军奋战，有必要建立一套微博反腐与纪检部门的制度反腐联动机制。即从制度层面设计一套微博爆料与纪检部门介入的联动机制，并通过微博的方式将这种反腐过程随时公布，实现信息公开透明。微博反腐与纪检部门反腐的互相配合，将会促进反腐工作的进一步深入开展。

⒉弥补微博反腐不足的需要。如前所述，微博反腐虽然弥补了现行反腐机制所存在的弊端，但也存在不足之处。先后发生的“金庸被去世”、“抢盐风波”、“张国荣复活”等微博谣言的不断上演，充分说明微博作为自媒体，其消息在可靠性和真实性方面尚存不足之处。因此，需要对微博反腐进行一定程度的规范，而法制无疑是最佳的选择。通过法律手段，可以对实践中故意传播反腐谣言、利用所谓的反腐谣言打击报复竞争对手，以实现自己的不正当利益的行为，进行相应的民事的、行政的甚至刑事的惩罚，净化微博网络环境。也只有通过肃清微博中的虚假信息，才能保证微博反腐信息的真实可靠性，提升微博反腐的公信力，弥补微博反腐所存在的不足。

⒊当前依法治国的必然要求。在依法治国、建设社会主义法治国家的背景下，法律已成为社会治理的重要手段。通过建立一套公平、公正、公开的法律制度，将与互联网相关的活动置于法治的框架下，已经成为现代国家和社会治理的最佳选择。对微博反腐存在的问题，仍然离不开法治的路径。我们需要对微博反腐过程中的行为、程序、责任、救济等方面进行明确的规定，针对微博反腐中的违法行为，明确规定相应的处罚程序及责任大小。同时，对于当事人不服处罚结果的，应当提供有效的法律救济并坚持司法最终原则。这样，一方面，可以对微博中违法行为进行有效的惩处；另一方面，可以有效引导微博用户自觉依法进行微博活动。从而让微博在一个有序的环境中正常运转，使微博反腐活动得以有效开展。

三、微博反腐法制化的现状

就立法而言，我国尚未针对微博活动进行单独立法，相关立法通常体现在网络法制中。因此，考察我国微博立法应从网络法律体系入手。通过考察不难发现，我国目前已经初步建立起一套具有中国特色的网络法律体系。形成了以宪法为基础，以法律、法规、规章为核心，以司法解释等其他规范性文件为补充的网络法律体系。

1.宪法层面。我国《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。第35条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”。第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”。第51条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”从上述规定可以看出，公民有对国家工作人员提出批评和检举的权利与自由，微博仅仅是提供了一种现代传媒下的新途径，公民有权通过微博爆料官员腐败问题的这种行为应有一定的限度。可以说，这是微博反腐的宪法依据。

2.法律层面。第九届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过的《关于维护互联网安全的决定》（以下简称《决定》）规定，对利用互联网造谣、诽谤或者发表、传播其他有害信息构成犯罪的，依照刑法规定追究刑事责任；《侵权责任法》第36条规定，网络用户、网络服务提供者利用网络侵害他人民事权益的，应当承担侵权责任。我国《刑法》第246条规定了诽谤罪。这都是国家从法律层面对互联网活动中相关行为的民事和刑事责任的认定，这些法律规定在微博活动中无疑也是可以适用的。

3.行政法规与部门规章层面。国务院针对网络服务颁布过一些行政法规，如 《互联网信息服务管理办法》规定，互联网信息服务者不得制作、发布、传播侮辱或者诽谤他人，侵害他人合法权益的内容信息。部门规章如公安部的 《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》、文化部的《互联网文化管理暂行规定》、信息主管部门的《互联网出版管理暂行规定》等。这些关于互联网管理的法规和规章同样适用于微博反腐行为。

4.地方性法规、规章和其他规范性文件层面。地方性法规有《吉林市网络新闻监督管理条例》；地方政府规章有 《贵阳市计算机信息网络安全保护管理条例》、《北京市公共服务网络与信息系统安全管理规定》；其他规范性文件有株洲市 《关于建立网络反腐倡廉工作机制的暂行办法》。这些关于网络管理方面的法律规范，有的直接涉及网络反腐，有的间接涉及网络反腐，但无论如何，都对微博反腐具有一定的规范作用。

从上述法律规定来看，我国对网络反腐以及相关方面虽确立了一些基本的法律规范，但明显存在不够系统且杂乱无章的问题，通常是杂糅在相关的网络管理法律法规中，可操作性差。至于微博反腐，目前更是缺乏有针对性的专门立法，许多内容都只能参考和借鉴网络反腐的相关立法。正是由于网络反腐立法本身的零散而不系统，从而导致了微博反腐立法更显单薄乏力。

四、微博反腐法制化存在的问题

⒈立法缺乏系统性和协调性。从形式上看，我国微博反腐立法虽然存在上至宪法法律、中至法规规章、下至司法解释及其他规范性文件，但是这些不同层级的立法明显缺乏系统性，且上下级法律规范之间也不协调。突出表现在因上位法的滞后，严重制约了下位法的制订，并且不能满足社会实践的需求。我国目前尚无一部独立的网络反腐立法，更遑论独立的微博反腐立法。株洲市的 《关于建立网络反腐倡廉工作机制的暂行办法》作为我国首个网络反腐文件，希望利用网络平台听取公众对党风廉政建设和反腐工作的意见与建议，接受、处理和反馈公众对腐败问题的举报，并建立相应的机制。该网络反腐文件在一定程度上符合网络反腐工作的需要。

⒉立法理念不足，管制性色彩过浓。从现有的网络反腐立法来看，其在立法理念上具有明显的管制性色彩，以《决定》为例，其通篇都是规定哪些行为可能构成犯罪，可以追究刑事责任；又如国务院作出的《互联网信息服务管理办法》同样也是着重从许可、备案、行为规范、法律责任等方面对网络行为进行管制。这种立法理念导致现行立法主要立足于对网民的网上言论或活动进行监督和管制，缺乏引导性、激励性和权利保护导向性的规定。［5］就微博反腐而言，这种立法理念明显不利于引导微博用户正确使用微博这一新型手段参与反腐工作，过多的管制性规定反而进一步激发了微博用户的反腐“热情”，但是这种背景下的反腐“热情”无疑具有很大程度的不理性成分。随着微博反腐的不理性因素的增加，微博反腐将会出现虚假信息泛滥的现象。因此，当前微博反腐在立法理念上的不足、管制性色彩过浓的问题是微博反腐所面临的较为深层次的问题，急需加以解决。

⒊程序性制度缺失，可操作性差。微博反腐虽然仅仅是依靠微博这一自媒体，通过广大微博用户参与，形成一种强大的舆论压力，从而让腐败问题难以藏身。但是，微博反腐在本质上仍停留在腐败爆料阶段，如果没有一套可靠的配套机制并设置规范的运行程序，这种反腐爆料能否真正启动相关反腐机制仍存疑问。然而，当前我国无论是立法还是实践都尚未形成有效的微博反腐机制。而针对微博上出现的有较充分证据表明的腐败问题，并没有一个规范程序启动相关反腐机制。这种程序性制度的缺失，无疑降低了微博反腐的可操作性，致使微博反腐缺乏相应的制度上和程序上的保障。这是微博反腐在具体制度和程序设计上存在的问题。

五、微博反腐法制化的路径分析

如前所述，在依法治国、建设社会主义法治国家的背景下，一切行为都应当在法治的框架下运行。微博及其伴随的反腐活动亦不例外。但是，由于具体国情、历史传统的不同，各国在互联网内容的管理模式上表现出不同的特点。大致可以划分为三种：⑴政府主导的管理模式。以德国、新加坡为代表；⑵政府指导下的行业自律模式。以英国为代表；⑶行业主导模式。以美国为代表。［6］我国作为传统的大陆法系国家，政府在社会治理中长期发挥着非常重要的作用，因而以德国为代表的政府主导模式更符合我国国情。基于上述认识，笔者认为，要实现我国微博反腐的法制化，至少应当注意以下几个方面的问题。

1.加强微博反腐的立法建设。2010年底，中国特色社会主义法律体系正式形成，这在我国法制史上具有里程碑的意义。但是，中国特色社会主义法律体系的形成并不意味着我国立法已经至善至美，因为在部分领域仍然存在立法不足的问题。微博反腐作为一个新兴事物也存在这一状况。鉴于微博反腐是网络反腐的一种新兴手段，而网络反腐在立法上存在较大的不足，故建立独立的微博反腐法律体系难度较大，且不符合当前立法的现实。笔者认为，可以建立一套以网络反腐法律、行政法规为基础，以部门规章和地方性法规、规章为核心，以微博反腐的其他规范性文件为补充的微博反腐法律体系。

首先，从法律和行政法规层面，应制定《网络信息法》及其管理条例。将《网络信息法》作为规范互联网相关行为的基本法，对互联网背景下主体行为的范围、责任、救济及其程序等问题进行规范。同时，在基本法律的基础上，可以由国务院根据《网络信息法》的立法精神及宗旨制定《网络信息法实施细则》，对《网络信息法》相关内容进行细化，增强立法的可操作性。作为互联网管理方面的基本法，该法可以不对微博反腐甚至网络反腐进行明确规定，只需对相关互联网中的行为进行界定和规范。

其次，在部门规章和地方性法规、规章层面，可以对网络反腐或微博反腐做出具体规定。具体而言，可以通过部门规章的形式在网络反腐方面进行专门立法，对网络反腐的性质、方式、范围、程序、责任、救济等方面的内容进行详细规定。同时，地方性法规、规章则可以在部门规章关于网络反腐规定的基础上，制定符合本省（市）实际情况的微博反腐地方性法规或者规章，专门针对目前微博反腐广泛存在、极为混乱的问题，建立一套有效的促进和规范微博反腐的法律制度。

最后，在上述法律、法规、规章具体实施过程中，其他行政机关也可以在其职权范围内制定微博反腐的其他规范性文件，以进一步提高立法的可操作性。但是这些规范性文件必须在法律、法规及规章的范围内进行，不得同上位法相抵触，否则无效。

2.建立微博反腐的政府应对机制。所谓微博反腐，简而言之，就是广大微博用户通过微博对各种腐败行为进行的揭露、曝光、追查等活动。因而有人认为“微博的主要功能还是提供线索，然后由专职部门调查取证。”①云南省人民检察院宣传处长赵安金持该观点，据腾讯消息，在腾讯十大检察系统机构微博排行榜中，云南省人民检察院官方微博位居榜首，负责该微博运营的宣传处长的观点具有较强的代表性。参见：聚焦微博反腐［J］.共产党员，2013，（01）.应该说，这种观点具有较强的代表性，比较符合我国当前的实际。但是，这种对微博反腐的定位，要求政府必须建立一套完善的应对机制。

首先，中央及地方各级部门必须构建微博反腐的对接机构。在中央层面，各部委应当主动开启官方微博，由专人关注微博反腐相关信息；在地方，应当构建省、市（地）、县三级政府部门微博体系。同时，相关部门还必须针对微博反腐工作制定相应的规则，以实现政府应对微博反腐工作的制度化。即当微博上出现关于官员腐败的信息时，作为政府官方微博必须及时发现并进行甄别，同时开启相关的处理程序。

其次，加强政府应对微博反腐工作的宣传。通过各种途径让公众知晓如何将微博反腐与政府反腐机制衔接起来。鼓励公众善于借助微博手段，注重与政府应对机制的衔接。在发布相关反腐信息时，主动与政府部门的专门反腐机构进行沟通交流，以促使微博反腐政府应对机制得以及时开启。

最后，增加政府应对微博反腐工作的透明度。微博作为一个公开的自媒体平台，政府在运用微博反腐这一新的反腐手段时，必须充分利用其优势。相关部门在得到微博反腐信息后，应当及时公布微博反腐工作的进展情况，一方面，可以防止暗箱操作，打消公众疑虑；另一方面，可以有效提高政府反腐部门的公信力，通过及时公开微博反腐信息的调查情况，让公众感受到政府对微博反腐的重视程度及其处理问题的公正立场。毫无疑问，公开、透明是微博反腐工作有效开展的重要保障。

3.完善微博反腐处理中的正当程序。从制度上考察，正当程序原则起源于英国法中的“自然正义”，发达于美国法所继承的“正当法律程序”。［7］我国自上世纪90年代初季卫东教授提出法律程序的论题后，法律程序已经成为当前学术研究和法制建设的焦点问题。［8］在我国微博反腐过程中同样需要注重正当程序。正当程序原则主要是对行政机关提出的。如前所述，为有效应对微博反腐实践中广泛存在的问题，政府有关部门有必要建立一套合理的应对机制。正当程序则是要求这套应对机制需按照正当程序的原则运行，坚持公平、公正、公开的原则，符合自己不做自己的法官、说明理由、听取陈述和申辩的要求。①正当程序原则有广义和狭义之分，狭义上相当于英国行政法上的“自然正义”和美国行政法中“正当法律程序”的原则，广义上还应当包括公正、公开、公平原则。参见：姜明安.行政法与行政诉讼法（第五版）［M］.北京大学出版社、高等教育出版社，2011：75.在本文，笔者倾向于从广义上来理解正当程序的内涵。具体而言：

首先，坚持回避原则，保障调查的公平、公正。当事人遭微博举报后，可以由本部门首先了解情况，一旦有证据初步证明其可能存在问题，应立即由上级机关进行调查，禁止被举报人同级政府部门调查案件。由于被举报人通常为行政机关的领导甚至是一把手，在本级政府各部门都拥有较大的影响力，为保障调查的公平公正，由上级部门介入调查较符合正当程序的要求，避免自己做自己的法官，影响调查结果的公信力。

其次，注重说明理由并听取陈述和申辩。在调查过程中，调查人员应当充分听取举报人和被举报人的意见，即使对存在诬陷等不法行为的举报人，需要对其进行相应处罚的，同样需要充分听取其意见，允许当事人申辩。此外，调查结束后，无论作出何种调查结果，都应当充分说明理由，以让当事人及社会公众信服。

最后，加强信息公开，坚持公开原则。这是对整个调查过程的要求。行政机关在接到微博举报后，在调查过程中应当及时公布调查的进展情况，保障公众的知情权。只有坚持调查全过程的公开，才能有效保障结果的公平、公正。

4.推进微博反腐司法建设。微博反腐司法建设旨在引导和规范微博用户的微博反腐行为，促使其理性和有序地发表言论或发布信息，避免网络暴力的出现。主要包括两个方面的内容：首先，对于违反相关法律法规的规定，故意发布虚假微博反腐信息的，依法应承担相应的民事的、行政的和刑事的法律责任；其次，对因实施违法行为而承担法律责任的当事人，应赋予其充分的救济手段。需要特别注意的是，对于微博网站大量存在的删帖、禁言甚至销号行为，应当赋予微博用户相应的救济途径。一是在删帖、禁言或销号前，应告知微博用户，说明理由，并听取当事人的陈述与申辩；二是微博用户不服的，可以向微博网站内容的复议机构进行复议；三是对复议结果仍然不服的，应允许提起诉讼。这里的诉讼定性为行政诉讼较为合适，因为微博网站对微博用户的管理实质上是基于法律授权实施的行为，具有行政权性质，故微博用户可以直接以微博网站为被告提起行政诉讼。只有既建立对违法行为的司法惩戒程序，又建立相应的救济途径，才能实现对违法行为的惩戒和对合法性行为的保护，最终实现对微博反腐行为的引导和规范。

微博作为一种新型的自媒体，在当前社会转型期正发挥着越来越重要的作用。微博反腐作为一种新型的反腐手段，具有自身的独特优势，但同时也具有本身的局限性与弊端。只有通过法制手段，从立法、程序、司法等方面构建一条微博反腐的法制化路径，才能发挥功效并限制其弊端。

［1］杜惠清.2010，微博元年［J］.国际公关，2011，（02）.

［2］中国互联网 络发展状 况 统计报告 ［EB／OL］.http：／／www.cnic.cn，2013－03－10.

［3］杨达才：一笑误前程［EB／OL］http：／／news.cn.yahoo.com，2013－03－10.

［4］雷书记的“雷人”视频！［DB／OL］.中央电视台，2012－11－23日《新闻1＋1》.

［5］惠保德.网络反腐法制化探析［J］.新乡学院学报（社会科学版），2012，（03）.

［6］李春华，万其刚.国外网络信息立法情况综述［J］.中国人大，2012，（20）.

［7］周佑勇.行政法的正当程序原则［J］.中国社会科学，2004，（04）.

［8］季卫东.法律程序的意义［J］.中国社会科学，1993，（01）.