基层党建与社会管理创新研究：政党在场的过程实现

● 许英鹏 陈 蔚 刘立军

马克思主义认为，政党本质上是特定阶级利益的集中代表者，是由各阶级的政治中坚分子为了夺取或巩固国家政治权力而组成的政治组织。作为政治组织，政党给人的印象似乎只有政治属性和政治功能，但“夺取或巩固国家政治权力”这一目标，实际上并未否定政党具有其他职能。政党的“特定阶级利益集中代表者”、“特定阶级政治力量中的领导力量”也明确指明了政党的社会属性。执政党的社会管理更关系到执政的安全，以及一个国家和民族的发展前景。

一、政党在场：现代社会管理的组织运行基础

社会管理一般指政府和社会组织等社会管理主体为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。在一个政治体系中，政府是国家公共行政权力的象征、承载体和实际行为体。从功能上讲，政府职能包括政治治理、发展经济、繁荣文化和提供社会公共服务。管理社会公共事务是政府的职责和任务，但是政府一般由政党把持。而政党是以国家政权为目标的政治组织，这是政党与一般政治组织和社会团体的根本标志。这种质的规定性决定了政党的主要活动领域是政治领域。但政党并非一个抽象的概念，而是由持有相同或类似政治观点或政治目标的人组成的，代表的是特定阶级、阶层或全体的利益，这个“出身”使得政党具有天然的社会属性。在国家与社会的架构中，政党是联系公共权力与社会公众的桥梁。无疑，政党应当是社会管理主体。

政党具有利益表达和利益综合功能，成为执政党后，这些功能就和政府统治功能结合在一起，形成利益整合功能。由于社会中不同阶级、阶层、集团和群体之间在资源的竞争中，往往由于利益主张不同而导致社会矛盾和冲突。政党在执政条件下要想得到社会认可，就必须把协调社会各方利益作为自己的职责。从这个角度上说，执政党协调利益矛盾、整合各方利益实际上贯穿社会管理的过程。政党要在一国的政治生活中有所作为，一方面要实现对社会的有效主导或领导，另一方面要建立广泛而稳定的群众基础。这种整合是基于对政党的政治优势资源的有效开发而形成的，其本质是凝聚人心，引导民众认知，从而使社会在稳定的环境中健康发展。

马克思主义认为政党是在阶级基础上产生的，是阶级斗争发展到一定阶段的产物。发展论则认为，社会现代化导致社会各方面关系得以加强，从而出现了政党。撇开阶级本质、政治属性不说，这两种定义的相似之处在于都承认政党的生成需要具备一定的条件和基础，而条件的达成、基础的奠定显然需要时间的进化。如果从市场供需的角度看，政党的出现实际上就是源于客观需要，我们甚至可以将政党理解成内生的市场供给。政党要在一国的政治生活中占领一个高度，取决于它的根扎得有多深，它的茎长得有多壮。促使政党生成、发育的土壤就是社会。从政党的普遍规律看，它是连接国家与社会的桥梁。政党对社会的经营和开发，关系到其在政治生活中的前途和地位。

二、基层党建：中国特色社会管理的组织资源

为了保持经济社会的稳定，长期以来我国奉行的实际上是渐进式的改革模式。这种改革模式表现为重点领域、局部改革、先试点再推广，在改革的方向、重点、顺序等方面往往都是精心选择，以避免引发大范围动荡的风险。改革开放最初就是从经济领域发端的。在中国经济社会转型升级的过程中，社会结构的变化滞后于经济结构的变化。从现实来看，社会发展滞后已经给经济领域、文化领域带来若干棘手问题，并间接引发政治领域的连锁反应。在这种情形下，我国社会建设与管理的任务更加突出和艰巨。

执政党组织政权和社会的能力体现在社会领域，就是要使其组织网络延伸和覆盖面扩大，并使这些组织有效运转。在市场经济背景下，党员社会身份复杂化，来自不同的社会利益群体，党组织可以充分利用自身的组织力和在社会领域的影响力，有效动员广大党员在维系社会稳定方面发挥作用。作为执政党，在推进国家建设的同时，应该充分发挥组织动员力，整合和协调社会。中国共产党有始终密切联系群众的优良传统，这是其参与社会管理的政治优势，也是参与社会管理的根本要求。当前，包括基层党组织在内，全社会都应该自觉为实现协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等社会建设目标贡献自己的力量。中国共产党由中国社会最先进分子组成的追求社会进步的先锋队。加强基层党建，使党的基层党组织更好地参与社会管理，可以动员、组织、输送、带动一大批社会精英共同参与社会管理。而且，中国共产党丰富而卓有成效的基层党建经验，也使得基层党组织完全能够在社会管理中占据重要地位。中国共产党是一支有着400万个基层党组织和8200多万党员的世界第一大执政党。完备的组织系统是执政党动员和组织社会的重要组织保证和载体。党的基层组织大量活跃在群众之中，享有较高的社会政治权威，掌握了一定的社会资源，构建了一定社会网络，拥有一定的骨干力量，获有相当的群众基础。在现行的社会管理格局中，基层党组织天然是基层社会管理最活跃也是最可靠的力量。此外，我国社会管理中现在还存在“无主管部门管理”、“多头管理”、“无具体制度管理”、“有制度却无办法管理”并存的现象。在一定时期内，解决这些问题需要基层党组织运用好执政党的组织优势，在基层社会管理中发挥“查漏补缺”的政治弹性作用，构建“当政府与社会组织功能缺位时，党组织自动补位”的基层社会管理模式。

当前，我国既处在社会发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，社会管理领域存在的问题还不少，推进社会管理创新，基层党组织是最重要的政治资源。从党本身在现代化建设中的功能来看，社会管理创新本质上是要实现党对社会的有效整合，在这个整合的过程中，基层党组织功不可没，其功能必须进一步强化和激活。在社会管理创新中，基层党组织一方面要真正释放其作为社会管理的核心力量，发挥资源优势，贡献社会管理的智慧，成为凝聚党员发挥先锋模范作用的组织。另一方面，基层党组织必须适应社会管理的需要，转变其功能，通过服务社会、创新管理模式或机制促进自身的不断成长，成为具有服务社会、整合社会的有效力量。因此，基层党建应与社会发展有机结合起来，在社会管理创新中实现共赢。

三、衔接补强：执政条件下的社会管理实现路径

在政党—国家—社会逻辑中，执政党对社会实施有效管理，既包括秉承社会公正的宗旨运用政策工具，也包括适应市场经济条件而采取的各种方式和手段。在新形势下，执政的中国共产党应该整合各方利益要求，从社会工作与群众工作对接、善待社会组织、培育多元主体以及政府购买服务等多路径实现社会管理创新，走出一条具有既符合社会管理发展规律又具有中国特色的社会管理创新之路。

1.支持社群对接，提升执政党的嵌入影响力

从政党政治的实践来看，政党的社会工作是体现现代政党功能的有效载体。一个现代政党尤其是成熟的执政党，不仅需要具备驾驭经济、政治等复杂局面的能力，同样还必须具备有效掌控社会的能力。服务社会、服务群众是中国共产党历来强调的党的宗旨和先进性要求，也是社会管理的客观需要。群众工作是中国共产党的传统优势，群众工作与社会工作密切相关：一是本质上关联性。群众工作是做人的工作，社会管理本质上是对人的管理，无论从价值理念还是从工作方式上都有相通之处。二是内容上有重合性。群众工作与社会工作有区别，但是在党长期执政条件下，二者有很大程度的重合。社会工作的内容，恰恰是构建良好的党群关系的基础。在长期执政条件下，社会工作的成效，直接关系到群众工作的成效。三是方法和手段的互补。中国共产党在90多年的历史中形成了做群众工作优良的传统，形成了一系列方式方法，比如，以说服教育为主引导群众的方法，尊重群众，等等，对社会工作也是有益的。

在传统上，中国共产党是一个具有极强组织执行力的政党，这是从战争年代就已历练出来的力量，并在以后的重大事件中得到反复验证。执政后，党的基层组织遍布社会各个层面乃至每一角落。党组织可以充分利用自己的组织力，使工作于不同岗位的党员在维系稳定方面起到带头作用，以党的组织力促进社会工作。当然，为了适应社会工作的新形势，党的群众工作的某些传统方式方法需要进行变革才能获得新的活力。而社会工作中以心理学、社会学、管理学等多学科专业知识为基础提炼而成的科学的手段和方法，亦可为党的群众工作提供有使用价值的借鉴。因此，通过将社会工作与群众对接，认真研究群众的心理特点和思维方式，在服务中凝聚群众，切实提高群众工作、社会工作的有效性，有效发挥执政党的嵌入影响力，实现社会既充满活力又维持良好秩序这两个目标。

2.善待社会组织，扩大执政党的社会影响力

近年来，一些崇尚“社会增权”的政治学者提出了“国家在社会中”（state－in－society）的观点。他们认为国家赋予社会行动者更大的力量，并不一定削弱国家管制社会的权力。在某些情况下，国家与社会可以达成相互增权的格局，国家与社会的互动能够增进双方的能力。他们坚信运作良好的社会组织和制度能够成为“社会性基础设施”（social infrastructurle）的一部分，其结果是能够促进国家更加有效地根据全社会的需要确定施政的目标，更加有效地为全社会更为广泛的利益要求服务。而在这一过程中，社会需求和国家权力实现了有效沟通和整合。

按照这一观点，执政党在进行社会治理时，面临两个重要任务：一要促进社会组织发育，二要善待社会组织，促使其发展壮大。大量的不同类型的社会组织具有广泛的社会联系和影响力，能够在社会管理中起到弥补政府组织的重要作用。发达国家充分利用社会组织的独特优势，通过与其建立合作伙伴关系，提高了社会管理的效率和效力。1998年，时任英国首相的布莱尔签署发布了《政府与志愿及社区组织合作框架协议》，在黑人与少数民族志愿组织、咨询和政策评估、政府采购、志愿活动、社区等五个方面确立了合作原则，并适度放宽一些政府补助的政策限制。通过这一方式，英国政府成功地延伸了政府的社会管理触角。既节约了社会管理的成本，也提高了效率。

当前，我国由社会自然发育而形成的社会组织无论在数量还是在规模上，都还没有达到满足社会需要的地步，这也是制约其社会管理能力的影响因素。具体而言，一是社会组织数量上总体不足，难以应对大量的社会管理事务，其原因则主要是有时候党和政府对社会组织抱有疑虑，在注册登记和日常管理等方面进行诸多的限制，而且部分群众也对新社会组织缺少了解，不信任；二是由于社会组织走上管理社会事务前台的时间短暂，再加上一些政策规范等因素，它们承担社会事务管理的能力低下。而且，现有的社会组织自身建设也存在一定的问题。这样，就往往使得党和政府不得已而去“管”很多原本可以通过社会组织来实施的事项，“越位”的结果是社会组织更难发育。因此，执政党应该通过政策引导，在尊重社会组织相对独立性的前提下，为其成长、发育提供良好的制度环境。既强调扩张基层社会组织的数量和规模，使其尽可能涵盖社会管理的全部领域，从而形成稳固的社会性基础设施。同时，也要加强对社会组织质量的追求，通过加强管理，实现优胜劣汰，从而使社会组织的结构、布局等得到进一步的优化。

3.培育多元主体，分解执政党社会管理压力

现代社会管理理念提倡政府权力的下放，改层级式的集权管理体制为平行网络状的互动管理型态，力争形成一种政府、公众和社会之间的良性互动关系。这就必然强调政府作为管理者和服务者的角色。因为如果政府垄断社会管理资源，不仅效率低下，而且容易引发矛盾。而在社会管理领域培育多元主体，既可以调动社会各方参与社会管理的积极性，也可以适当减轻执政党的社会管理压力。多元主体共同参与社会管理是一种全新的社会决策和治理机制，政府、公众、专家、新闻媒体、企事业单位、社会组织、人民团体等社会各主体共同讨论、共同协商、共同决策社会公共事务，政府敞开民众表达的大门，民众畅所欲言，为政府献计献策。这种多元主体参与的基层社会稳定管理机制，符合中央提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理创新模式。

由于受长期的集权化的政治体制影响和市民社会组织发育水平较低的历史影响，在我国基层社会组织管理过程中，一个突出的现象就是社会管理领域的政府一元化核心地位的强化。在这种政府作为基层社会管理单一主体的一元化单向管理模式之下，政府成为各项社会管理事务的唯一主体。这种单一管理主体不适应市场经济条件下社会管理的多元化需求。在社会管理创新中，基层党组织处于核心地位，但并不意味着基层党组织沿袭传统的管理方式，也并不意味着基层党组织在社会管理中唱“独角戏”。党组织要发挥凝聚和领导作用，充分发挥社会管理的主体——人民群众的积极性，通过宣传、教育、发动、组织、指导人民群众参与社会建设和社会管理，让人民群众通过社会组织有序地参与社会管理，使广大群众凝聚在党组织周围，成为多元治理的主体，形成多方参与、共同治理的局面。以兴起于20世纪70年代初的韩国“新村运动”为例，其主要目的是解决当时韩国城乡贫富差距过大问题。运动的初始阶段，韩国政府主导了全国所有3.3万个行政里和居民区的基础设施建设。但随着时间的流逝，“新村运动”逐渐完成了由民间主导加政府支持到完全由民间主导的过渡。“新村运动”成为政府、社会和公民之间的广泛的社会互助发展运动，有力推动了韩国城乡经济社会的均衡发展。韩国“新村运动”的成功经验，表明在社会管理中政府可以作为管理者和服务者的角色，通过培育多元主体，部分替代政府职能，从而使政府能够抽身去解决其他亟待解决的问题。

4.政府购买服务，打破社会管理资源供给格局

为了实现社会管理目标，执政党可以运用政策工具，通过制定社会政策宏观引导和影响社会发展。此外，执政党还可以通过间接的方式，即利用财政工具，通过购买服务等方式对社会进行具体的、有特定对象和目的的管理。其基本路径则是政府在社会福利的预算中拿出经费，向社会各类提供社会公共服务的社会服务机构，直接拨款资助服务或公开招标购买社会服务。政府购买服务已经成为当代世界政党政治的潮流趋势和普遍特征。英国在福利体制改革中曾大力推行政府采办，德国曾在就业管理中发放就业券，而政府负责对提供者的服务质量进行监督和评估。政府通过采办、向公民发放票券等形式，改变了政府作为公共物品和服务的生产者和提供者的双重角色，建立了社会管理的“准市场”机制。

政府采购是在新公共管理思路下降低政府运行成本、提高政府效率的重要举措之一。由于我国社会组织的服务对象很特殊，再加上自身成立时间较短、社会公信度不高、自行对外开展业务的能力较弱等影响因素，获得社会捐赠和服务收费的比例普遍较低，大多要借助政府资源才能得以获得发展机会。从我国社会成长的现状来看，制度化的财政支持是必需的。而政府购买服务是一条行之有效的做法。

从公平、民主和效率的角度，政府购买非政府组织的服务在我国仍然存在很多问题，其中购买与供给的比例失衡比较突出。当前，提高政府购买服务迫切需要做好以下几个方面的工作：一是政府主观上重视并充分信任社会组织，克服购买意识薄弱的主观障碍。“强政府、小社会”不利于基层社会管理主体多元化格局的尽快形成，“强政府、大社会”才是解决之道。二是规范政府购买服务流程，以制度化的途径规范政府购买服务的机制，如将政府购买服务纳入预算，克服政府购买服务随意化等不规范的现象。三是促进政府购买服务走上科学化、民主化、法制化的道路。政府在确定购买社会管理服务之前，应该进行科学规划和论证、加强民主参与和评估、在规范管理的前提下展开，从而提高政府购买服务的管理绩效，克服政府购买服务项目的政治功利性弊端，避免运动式、作秀式的购买服务做法，使政府财政作用最大化。

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