驻沪单位党组织属地管理问题的若干思考

● 莫大琛

中央、各省区市在沪企事业单位和各省区市驻沪办事机构（以下简称“驻沪单位”）党组织和党员的绝对数不多，但层次高、影响大。这些驻沪单位党组织和党员的有效管理和作用的发挥，对上海服务全国和推进国内合作交流工作可以起到“四两拨千斤”的作用。近年来，上海市对驻沪单位采取了属地管理的模式。本文结合工作实际，对中央、各省区市驻沪单位党组织在属地管理中遇到问题、产生问题的原因进行研究，并提出进一步完善和改进的措施。

一、驻沪单位党组织属地管理的现状

上海市合作交流工作党委自2003年8月建立以来，作为市委的派出机构，对归口管理的驻沪单位党组织实行了分级管理。驻沪单位党组织中，属一级归口管理驻沪单位党组织有69家，其中：党的组织关系转入隶属我委管理的为66家，即各省区市（含副省级城市）驻沪办事机构42家；中央部属国有企事业单位派出的办事机构和企业24家；归属在66家驻沪单位党组织管理的有隶属组织关系的二级管理以下（含三级管理）单位党组织约260家。

对驻沪单位党组织实行属地管理，对其更好地融入上海，深化两地合作交流具有积极意义。但由于受领导体制、工作机制、活动资源以及相关党内属地管理规范缺失等客观因素的制约和影响，驻沪单位党组织属地管理也面临着一些亟需解决的问题。

一是基层党建工作抓落实和推进比较难。在工作中，驻沪单位党组织往往只对派出地（单位）上级党组织负责，认为派驻地上级党组织只是代管，结果出现了派出地（单位）上级党组织管不到或放手不管，派驻地地方党委工作部门要管而管不到位的尴尬局面，即名义上两地的上级党组织都有权利管，但实际上两头都管不实。一些驻沪单位对党组织日常工作不够重视，随意性比较大、工作开展不经常、落实质量不够高；也有的单位存在“趋利”现象，干工作首先考虑的是对自己是否有利，有利的就做，否则就少干点或敷衍了事。尽管上海市合作交流工作党委采取检查、督促等措施来推动，但由于对其党组织及其党员缺乏硬约束，不能很好地激发其内在动力，党建工作流于形式的现象在驻沪单位中还有不同程度的存在。

二是两地上级党组织形成工作合力比较难。目前，派出地（单位）上级党组织与派驻地上级党组织尚未建立经常性沟通交流机制，相互几乎不联系、沟通的机会很少，导致“两头”对驻沪单位的真实情况都难以全面掌握，双方在工作上不能很好地形成合力。如，某省的地市级政府在查处驻沪联络处主任的经济犯罪过程中，始终未向该党员领导干部组织关系隶属的上级省政府驻沪办党委通报过情况，直到司法处理后，才向其组织关系隶属的省政府驻沪单位上级党组织报告情况。党组织关系隶属上海市合作交流工作党委的各地政府驻沪办的党员干部违纪违法后要党籍处理的，一般做法都是由其对方政府上级党组织先予以党籍处理后再通知我委组织部门，主要是受处理干部的党籍归我们派驻地管，但干部仍是对方上级党组织管。同样上海市合作交流工作党委的纪检部门在受理反映驻沪单位党员干部问题的信访件时，多次函请派出地（单位）上级党组织协助调查并反馈结果，均无回音。再如，驻沪单位党组织换届选举、党组织领导班子成员增补的审批工作，原则上都由派出地（单位）上级党组织来确定驻沪单位党组织班子成员候选人，上海市合作交流工作党委因无干部人事权，也无法考察，审批往往只是履行程序而已。此外，由于派出地（单位）上级党组织的督促不及时，加之驻沪单位人员经常调整，有的驻沪单位党组织已连续多年没有进行换届选举。

三是开展活动所需的相关保障较难落实。其一，党的活动经费难以保障。驻沪单位党的组织关系属地管理后，其派出地（单位）上级党组织由于不收缴党费，对驻沪单位的党建工作几乎无经费的支持，更谈不上行政经费预算；而上海市合作交流工作党委虽然收缴党费，但每年除了上缴市委组织部外，还要为系统各驻沪单位党组织订阅报刊、下拨困难党员补助、按比例返还党费、组织各类教育培训活动等，无力再为各驻沪单位党组织提供其他组织活动经费上的保障，所以驻沪单位党组织大多没有正常的党建活动经费，日常工作所需经费主要依赖很少的留存部分党费或下拨的党费，更多的则要借助行政经费来弥补。其二，党务干部的力量薄弱。驻沪单位因编制有限，配备的党务干部普遍身兼数职，有的单位无固定党务工作人员，有的单位为了完成党务工作临时派员顶替工作，不仅直接影响诸如党费收缴、党内统计等党务工作的按时完成，也影响党的日常工作的正常开展。

二、原因分析

驻沪单位党的组织关系属地管理之所以面临上述这些问题，主要有以下几个原因：

一是管理资源缺乏。管理的纽带是要靠资源来支撑的，没有行政、人事、经费等资源，管理的纽带就会弱化甚至断裂。中央、各省区市驻沪单位党组织与其派出地（或单位）上级党组织是直接的领导与被领导的关系。而上海市合作交流工作党委工作党委不拥有对这些单位的人、财、物的决策权和支配权。加之，驻沪单位党组织大多是依托行政单位设立，并在行政权力支撑下运作，进一步导致党组织管理资源缺乏。由此，导致基层党建工作往往只停留在收缴党费、转移组织关系、发放文件等一般层面，诸多基层党建工作难以深入开展。

二是责任主体不明。在实际中，驻沪单位党组织实际上实行的是派出地（单位）上级党组织与派驻地上级党组织对驻沪单位党组织的“双重领导”。由于双方在认识上未形成共识，所以没有形成双方默契配合的合力，对驻沪单位的管理谁为主、谁为辅，哪些方面谁主管、谁协管，相互之间无明确的约定。由于党内对属地管理“双重领导”的职责和管理权限并无明文规定和界定，在实际工作中就出现了要么管理职能重叠、要么管理职能空缺的情况，基层党建工作责任制难以落实。2007年上海市合作交流工作党委研究制定了《上海市合作交流系统“两外”单位党组织管理办法（试行）》，对联系指导驻沪单位的工作职责作了界定，但因没有党内上行政策规定的支撑，实际推行起来还是有一定难度。

三是目标要求不同。党的工作是为中心工作服务的，但由于派出地（单位）和派驻地社会经济发展的程度不同，党组织围绕中心、服务大局的具体工作目标不同，对派出单位党组织的工作要求也不同。驻沪单位党组织在两地工作中心不同的情况下，往往以贯彻执行派出地（单位）上级党组织的意见为主，在参与派驻地上级党组织的活动时就会有所选择。即便是中央统一开展的创先争优活动，各驻沪单位党组织都是以本省区市或央企上级党组织明确的争创主题为主题，提出自己的创争目标，制定自己的创争计划，而对上海市合作交流工作党委提出的主题只是参照。另外，驻沪单位党组织与派驻地上级党组织之间缺乏必要的权利义务约定也是一个重要因素，权利和义务有时还不对等，在一定程度上导致一些驻沪单位党组织和党员与派驻地上级党组织若即若离。

三、对驻沪单位党组织实行有效管理的对策及实践

中共中央办公厅2006年6月发布的《关于建立健全地方党委、部门党组（党委）抓基层党建工作责任制的意见》明确了地方党委和主管部门党组（党委）对基层党建工作实行领导与指导的关系，即“党的组织关系实行属地管理、业务工作实行垂直管理的基层单位，其党建工作由地方党委领导，业务主管部门党组（党委）指导。党的组织关系和业务工作都实行垂直管理的基层单位，其党建工作由业务主管部门党委领导，地方党委指导。”这表明“双重领导”可以有两种方式。从工作实效出发，驻沪单位党组织属地管理可在以下几个方面加以改进或完善：

一是在管理方式上，实行党的组织关系由派出单位垂直管理，党建工作由地方党委指导。从实践看，对具有“三无”“三跨”特性的驻沪单位党组织，特别是中央国有企事业和地方政府性质驻沪办事机构党组织可以不实行组织关系属地管理，而实行垂直管理，即这类党组织和党员可以不转移组织关系，党的组织关系与行政隶属关系统一由派出地（单位）上级党组织实行垂直管理，派驻地地方党委提供工作上的联系协调和服务指导。这一双重领导和指导的方式，既符合中央《意见》精神，也符合上海市委授权上海市合作交流工作党委“联系指导中央在沪单位和外省市自治区在沪办事机构党的工作”的职责和工作实际。同时，还可以解决管不实或重复管理的问题，减少管理成本。2006年以来，上海市合作交流工作党委在接收几家中央大型驻沪国有企业党组织归口管理，就实行党的组织关系由其上级公司党组织垂直管理，上海市合作交流工作党委提供党建工作的联系和指导服务，这种做法得到双方的高度认可。如，中国铁路工程总公司驻上海办事处设立的上海地区党工委，党组织归口上海市合作交流工作党委管理，但组织关系隶属于北京总公司党委，该驻沪企业参与上海地铁重大工程建设和开展基层党建工作对上海的经济社会建设作了重要的贡献，都没有受党的组织关系不隶属的影响。又如，中国铁路物资上海公司党委归口上海市合作交流工作党委挂靠管理，该公司不仅为上海的铁路运输提供了重要的能源支持，而且在参与地方党建和精神文明建设方面做出突出的表现，该单位是全国文明单位，并连续20年被评为上海市文明单位。过去把党组织属地管理单纯理解为必须转入组织关系的做法，实际上是把一个组织的上下级行政隶属关系的内部管理视同与异地党组织（没有上下行政隶属的党组织）的组织与组织的外部关系。事实上，党组织内部管理关系和不同单位党组织之间的外部关系是党组织管理的两个方面，因此，调整不同单位党组织之间的外部关系的方法应更加开放和灵活，更注重调动组织双方的积极性。

二是在工作方法上，推行职能交叉或互补。目前，在中央对党组织属地管理还未作具体意见的情况下，可以研究在派出地上级党组织和派驻地上级党组织之间建立工作协调机制，采取签订协议等方式，明确双方在推进驻沪单位基层党建工作各自的责任和工作要求，确保双方形成工作合力。在明确双方的权利和义务时，应融合双方不同的工作目标和要求，以便建立目标管理责任制，推动党建工作责任制真正落实。基于近年来的实践，上海市合作交流工作党委总结了“四提供”的联系指导方式，即提供挂靠、提供信息、提供服务、提供平台。提供挂靠，指提供组织挂靠，分为隶属关系管理和非隶属关系的挂靠管理（联系指导关系），这样便于建立适应各种工作对象特点的包容吸纳机制，对所有中央和外省市在沪党组织和党员，不论单位是何种性质、规模大小、人数多少，只要有需求，党委均应提供挂靠，最大限度地把中央和外省区市各类驻沪企事业单位的党组织和党员团结凝聚在驻沪单位党组织周围。提供信息，指定期或不定期将中央、上海市委、市政府的信息直接传达到中央、外省区市驻沪单位，同时提供有关文件的发放。提供服务，指提供党建组织工作业务的指导和服务。提供平台，指以上海与各地政府和企业合作交流的层面提供平台，有利驻沪单位在更大空间，更高层次进行相互合作与交流，进行优势互补，形成合作交流工作的合力。

三是在资源利用上，强化依托和整合。针对驻沪单位量大面广、相对分散、异地管理、流动性强的情况，通过整合地方的党务资源、社会资源和市场资源，不断完善党建资源的支撑体系，特别运用现代信息和网络技术建立网络党建系统，更大范围为驻沪单位党组织提供信息平台，更好地为驻沪单位党组织党员的教育培训、开展组织活动提供服务。从2010年起，上海市合作交流工作党委就充分利用网络等现代信息技术手段推进党建工作，设计开发了市合作交流系统“两外”单位党建信息管理系统，完善合作交流党建网站，用更便捷有效的现代化信息技术手段将党的理念、党的工作、党的要求传达到系统各级基层党组织和党员，扩大党的工作覆盖，提高党建工作有效性。

四是在措施跟进上，注重加强载体和制度建设。建立驻沪单位党组织联席会议制度及负责人例会制度，及时加强联系，沟通信息，通报情况，交流工作。借鉴世博会期间各驻沪单位党组织和党员参与世博、服务世博、奉献世博的宝贵经验，在党的重点工作和重大活动时，要求中央、外省区市驻沪单位党组织参与、协助配合，服从上海地方党委的统一指挥和领导。为鼓励驻沪单位及党组织参与上海经济建设和社会管理，应建立必要的激励机制，在党内开展“两优一先”和精神文明单位创建等评选活动时给予表彰，鼓励其积极参与上海经济社会建设，以增强驻沪单位党组织和党员的认同感和归属感。