公共池塘资源合作治理理论的演进

严 俊

公共池塘资源合作治理理论的演进

严 俊

由于兼具纯公共物品的非排他性与纯私人物品的竞争性，地下水盆地、灌溉系统、江河湖泊、牧场、林地、海洋渔场、臭氧层等公共池塘资源极易陷入“公地悲剧”的泥潭，产生租金耗散、资源系统拥堵、退化甚至崩溃等一系列严重后果，对人类的生存与发展构成致命威胁。与其他“社会合作悖论”一样，人们唯有携手合作才能走出负外部性的阴影，实现公共池塘资源的有效治理。传统治理理论在市场与政府之间做出非此即彼的选择，主张产权私有化(国有化)或政府干预来激励或迫使当事人相互合作以摆脱困境。奥斯特罗姆等人提出的“多中心自组织治理理论”则指出市场、政府、社群良性互动、协和共振是实现公共池塘资源长效治理的关键所在。公共池塘资源合作治理理论的这些研究成果对中国的生态文明建设具有积极的理论借鉴意义。

公共池塘资源；外部性；社会合作悖论；市场；政府；社群；多中心自组织治理；生态文明建设

一、公共池塘资源的概念

人们很早就注意到“公地悲剧”一类现象的存在。亚里士多德便说过，“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物”[1]。不过，直到上世纪五十年代，戈登(S. Gordon)、斯科特(A. Scott)等一批经济学家才开始对海洋渔业普遍存在的过度捕捞现象展开理论分析，从而拉开了现代公共池塘资源理论研究的序幕[2][3]。其后，哈丁(G. Hardin)在《科学》杂志上发表的《公地悲剧》一文引发了理论界对“公地悲剧”现象的高度关注和深切忧虑，相关研究也随之蓬勃发展起来[4]。

随着研究的深入，人们对公共池塘资源概念的理解也不断深化起来。早期的研究者通常不那么严格地使用“公共财产资源”(common property resources)、“公共资源”(common resources)或“公地”(commons)等多个相近概念来笼统地指称地下水盆地、灌溉系统、海洋渔场、公共牧场等现在应更恰当地称为公共池塘资源的研究对象。上世纪七十年代，奥斯特罗姆夫妇(V. Ostrom & E. Ostrom)对物品进行分类学讨论时才正式将兼具纯公共物品的非排他性与纯私人物品的竞争性(可分性)的混合物品定义为公共池塘资源[5]。此后，人们用资源系统(resource system)、资源单位(resource unit)、取用(appropriate)、取用人(appropriator)等相关术语对公共池塘资源概念做了进一步的讨论并将其定义为资源系统产出可分但难以排他取用的自然或人造资源以后，公共池塘资源概念的上述涵义才得以确定下来并成为人们广泛采纳的标准定义。

举例来说，如果由于技术或制度因素，地下水盆地、灌溉系统、江河湖泊、牧场、林地、海洋渔场、臭氧层等资源系统具有与公共物品类似的非排他性，无法排除或难以排除一组潜在的取用人进入其中并对资源系统进行“分割”取用，而水、草料、木材、鱼群或单位可排污空间等从上述资源系统中被取用人取用的资源单位又具有与私人物品类似的竞争性，被一个人取用后便不能再被其他人取用的话，它们便都属于公共池塘资源的范畴①这表明，判断资源物品是否属于公共池塘资源的关键在于它是否同时具备资源系统的非排他性与资源单位的可竞争性这两个属性。另外，“取用”通常指从资源系统中提取资源单位的行为，但我们也可以将废水、污物、废气等排放行为等价地定义为对江河湖泊、地层、臭氧层中的可排污空间的“反向取用”，如果当无节制的排污行为超出这些系统的自我循环和修复能力从而导致发生资源系统崩溃进而环境污染、生态破坏、气候变化等一系列严重后果的话，我们就可以将其纳入公共池塘资源治理理论研究的范畴。换言之，公共池塘资源治理理论不但是公共管理学的重要内容，也是生态经济学和资源经济学的重要组成部分，更是我们进行生态文明建设理论研究的一个重要分析工具。。通过产权界定，无人所有的公共池塘资源可转归私人、政府或社群集体所有。后两种情况下，公共池塘资源转化为公共财产资源，因而可以用公共财产资源概念予以替代。但是，如果所有权归属的确立未能改变资源系统被开放进入以及资源单位被竞争取用的状态，则它仍属公共池塘资源的范畴。而某些具有非排他性但不具有竞争性的公共财产资源，属公共物品而非公共池塘资源的范畴。研究者因此需要对二者做出严格区分，这样既可避免误解和混乱，也有利于公共池塘资源理论知识的累积性增长[6]。

公共池塘资源可被进一步划分为开放进入(open access)和有限进入(limited access)等次级类型[7][8]；根据资源系统的存储性与资源单位的流动性，可以对地下水盆地、灌溉系统、江河湖泊、海洋渔场等公共池塘资源做进一步的细分[9]，以便有的放矢地进行分类治理；近年来，奥斯特罗姆、詹森(Marco Janssen)等人力主从当事人之间及其与公共池塘资源、政治体系、社会制度乃至更大的环境—生态系统相互依存的角度来理解公共池塘资源并将其定义为“复杂社会—生态系统”，有力地推动了公共池塘资源复杂性研究的开展[10][11][12]。

二、外部性与“公共池塘资源悖论”

一方面，由于公共池塘资源系统具有纯公共物品的非排他性，按照新古典经济学公共物品理论的标准结论，在取用过程中，由于不合作者很难被排除在合作者的正外部性溢出之外，不受约束的、短视的、理性自利的取用人有激励隐瞒真实信息、搭便车等机会主义行为，导致资源系统的帕累托无效供应[13]。另一方面，资源单位取用的竞争性则驱使每个取用人增加他对取用活动的投入以求产出最大化而忽视这会使他们相互施加负外部性，致使总投入越过边际产出等于边际成本的帕累托最优水平直至平均产出等于边际成本的无效率水平，令资源系统产出的经济租金被完全耗散。如果总取用水平超过资源系统的承载极限，将致其拥堵、退化甚至崩溃[14][15]。然而，理性的取用人没有激励减少投入，每个人都希望别人减少而自己搭便车，最终导致“公地悲剧”或“公共池塘资源悖论”的发生。用博弈论与机制设计理论的术语来说，个体均衡策略与集体帕累托最优策略之间的背离或者说理性个体之间激励不相容的格局是导致发生集体非理性的“公共池塘资源悖论”的根本原因所在。“公共池塘资源悖论”具有达维斯(R. Dawes)概括的“社会合作悖论”的两个基本特征：一，无论其他人是否合作，背叛(不合作)所得高于合作所得；二，所有人选择背叛会让每个人的境况都变得更糟[16]。因此，与囚徒困境、公共物品悖论等类似，“公共池塘资源悖论”是一种唯有通过群体合作才能实现有效治理的“社会合作悖论”。

日常经验、田野调查和案例分析表明，“公共池塘资源悖论”普遍存在且日趋严重。地下水资源日益枯竭，江河、湖泊、草场、林地大面积消失，损毁严重的水利设施难以抵御水患的肆虐，鱼类资源濒临灭绝致使远洋捕捞业日渐萎缩，工业污染、生活污染导致环境破坏日益加剧，无节制的碳排放更使臭氧层遭到严重破坏进而引发全球范围内巨大的环境—生态灾难，对人类的生存和发展构成致命威胁。实验室实验和场地实验研究也证实了上述结论。沃克尔(James Walker)、加德纳(Roy Gardner)、奥斯特罗姆等人的实验研究发现，在不能进行有效沟通、缺乏监督和惩罚、静态、同质、开放进入的小规模公共池塘资源基准实验室实验中，实验参与人将过度取用甚至滥用公共池塘资源，租金耗散现象十分严重，集体效率平均只及帕累托最优的三分之一左右[17][18]。而在公共池塘资源崩溃可能性实验中，不但所有实验组无一幸免，而且，大多数在实验开始不久后就崩溃殆尽。这些都表明，人类合作深深地具有一种内在的复杂性与脆弱性，如何有效化解“公共池塘资源悖论”，仍是人类面临的一个重大挑战。

三、传统治理理论：通过私有化(国有化)、政府干预等外部措施实现合作

由于多数“公地悲剧”发生于大自然而非人类提供的可再生自然资源身上且更难治理，公共池塘资源治理理论因而主要针对取用悖论展开。早期的治理理论研究者由于受到奥尔森(Mancur Olson)提出的集体行动逻辑理论以及大规模集团难以有效组织起来提供符合集体利益的公共物品等否定性结论的深刻影响[19]，对当事人通过自主合作走出困境普遍持怀疑态度。达维斯则进一步证明，即使当事人意识到负外部性的并据此展开策略互动，但由于背叛(不合作)是单次取用人的占优策略，有限次重复取用人的子博弈完美均衡策略亦要求他在每个阶段选择背叛这一占优策略，这样，当事人陷入单次或有限次重复囚徒困境的泥潭而难以自拔[20]。

人们转而寻求外部解决之道，希望通过外部的组织干预或制度(规则)安排，激励或迫使当事人相互合作以走出“公地悲剧”的泥潭。戈登、斯科特等早期研究者建议将所有权赋予单一个体(私人或政府)。这样，随着“公共池塘资源”转化为“私人池塘资源”，外部性得以内部化，问题自然也就迎刃而解。随着产权经济学的兴起，人们对外部性、市场、产权之间关系的理论认识也得到深化，“公共池塘资源悖论”被归因为外部性市场的缺失，而外部性市场的缺失又因初始产权界定不明晰所致，因此建议将公共池塘资源所有权“分割”并分别赋予确定的个人，从而解决外部性市场缺失的问题，使人们在价格机制的协同下进行交易，最终实现公共池塘资源的最优配置。而哈丁等人则主张由政府等外部强制者采用国有化、征收庇古税、补贴合作者或实行限额制等干预措施来改变当事人的支付结构和策略空间，使当事人不得不选择合作策略，从而实现有效治理的政策目标。

不难看出，上述治理理论均围绕治理外部性展开，它们都假定当事人无法以自愿合作的方式自行解决悖论，因而主张外部介入，要么通过改变公共池塘资源所有权归属进而改变其物品属性要么通过政府干预改变当事人的支付函数或策略空间等办法触发当事人的合作以避免陷入“公共池塘资源悖论”的困局。这体现出解决外部性的传统思路：市场或政府，人们只能二选其一。

两种治理方案既有不少可取之处，也有不少问题。仅就问题而言，私有化方案中的产权概念没有得到清晰界定。正如奥斯特罗姆等人指出的那样，公共池塘资源产权是一个由进入权、取用权、管理权、排除权、转让权等多项权利组成的权利束，资源系统所有权可能只包括其中几项而非全部权利，因此改变所有权归属不一定能改变它的物品属性。其次，如何对开放进入或流动性较大的公共池塘资源进行私有化，如何解决政治、法律和社会障碍，如何分摊产权界定和实施的巨大交易成本，等等，私有化的倡议者没有给出明确方案和详细说明。最后，魏茨曼(M. Weitzman)证明如果没有再分配机制等配套措施的配合，产权私有化的效率甚至要低于自由进入的效率[21]。至于政府管制方案，理论上善意或中性政府能够通过上述机制设计使合作成为当事人的均衡策略，但机制设计并不能随心所欲，而是受到知识分散、选择权利和激励相容三大约束的限制[22]。事实上，公共池塘资源的物理—技术特征、环境—生态特性等复杂性知识多属地方性知识或超越人类现有的认识能力，当事人的偏好、禀赋、技术等类型特征是非对称信息，他们有激励采取搭便车或刻意隐瞒真实信息等机会主义行为从中获利。因此，或者因为政府很难正确地设计出最优治理机制，或者因为取用人的不合作策略行为、高昂的监督和惩罚成本以及政府官员或执行者追求自身利益等种种原因而令实施过程变得困难重重，使效果大打折扣。事实上，有些地区的公共池塘资源在采用上述治理方案之后，效果并不理想，大规模的私有化(国有化)以及政府干预反而让问题更加恶化[23]。

仔细分析上述两种治理理论，它们实际上均隐含地以一个善意或中性的外部终极干预者——一个强有力的政府(利维坦式的国家)——为逻辑前提。然而，人们似乎忘记了，政府(国家)本身也是人类合作的产物。退一步说，即使政府可以不依赖合作而存在，私有化和政府管制方案也离不开社群的合作。否则一如上面所述，它们会遇到种种难题，治理效果恐怕也会难以尽如人意甚至雪上加霜。

四、新治理理论：集体合作的多中心自组织演化

然而，随着研究的逐步深入，人们越来越意识到，公地不是所有人的公共财产，取用人发展出丰富的使用权利体系来约束短视的取用行为；而哈丁所说的“公地”实际上指的是“开放进入型”公共池塘资源[24]，而“有限进入型”公共池塘资源的均衡取用量一般介于帕累托最优与租金完全耗散之间，只有当取用人数量趋于无限大时才会发生“租金完全耗散”的糟糕结局；“集体行动逻辑”、“公地悲剧”或者“囚徒困境”等理论模型是一些采用极端假设而得到的特例，并非一般情形，有些取用情境用其他博弈模型加以拟合会更为恰当，其中背叛(不合作)不一定是占优策略，除互不合作外还有其他均衡存在[25]；此外，如果将取用人身上真实存在的社群认同感、相互信任与互惠合作的能力、利他主义倾向等因素纳入理论框架，能得出更为乐观的结论[26]。这些理论发现帮助人们澄清了一些认识上的误区，也为研究者另辟蹊径发展新的治理理论起到了良好的促进作用。

另一方面，自上世纪80年代中期以来，越来越多的田野调查和经验研究也表明，一些来自世界不同地区、具有不同文化背景的社群，通过对话、沟通、协商以及民主投票等自组织集体行动演化出取用、监督和惩罚等多种群体合作制度与机制，有效地解决了公共池塘资源治理难题。不可思议的是，有些制度存续已达千年之久，至今仍在发挥积极作用。在这些成功经验的鼓舞和启发下，人们尝试着发展更为完善的治理理论，以便更有效地解决“公共池塘资源悖论”。其中，在奥斯特罗姆的带领下，印第安纳大学“政治理论和政策分析”工作坊成为公共池塘资源治理理论研究的一个重镇(又被人们称为Bloomington学派)，提出的“多中心自组织治理理论”就是这股研究热潮中涌现出来的一个极具代表性的新治理理论。

“多中心自组织治理理论”是奥斯特罗姆等人运用“制度分析与发展”(Institutional Analysis and Development, IAD)框架对公共池塘治理问题进行研究的产物。其后，随着公共池塘资源复杂性研究的深入，奥斯特罗姆又在这一框架的基础上提出了“可持续社会—生态系统分层本体论分析”(Diagnostic Ontology for Analyzing Social Ecological Sustainability, DOSES)框架[27]，对环境、制度与行为之间的相互影响、相互作用进行分析。应该说，两个分析框架前后相继、一脉相承。前者由制度选择层级、各层级之间联系、影响制度选择的内外变量和制度选择行为假设等四个部分组成，旨在分析制度对行为的影响并预测人们的制度选择行为，是新制度分析阵营内一个独树一帜、自成一体的理论派别。后者更将公共池塘资源置于环境、制度和行为交织形成的多层级的复杂社会—生态系统之中加以考察研究，是对前者早已涉及但未及充分展开部分的充实、完善和发展，更给人耳目一新之感。根据奥斯特罗姆的解释，“复杂社会—生态系统”就像生命组织由器官、器官由组织、组织由细胞、细胞由蛋白质组成一样，由多个子系统及其内部变量相互作用交织而成。因此，只有通过一个统一的分类学框架来进行跨学科研究才能更好地理解它。

“多中心自组织治理理论”最核心的主张就是认为应该通过市场、政府、社群等多中心多层级的组织形态和多样化的制度(规则)安排之间的合作与协同来化解外部性，进而实现公共池塘资源的长效治理。换言之，该理论认为，公共池塘资源的最优配置不再由市场、政府、社群或某个单一层级的组织或制度机制完成，而是由多层级的多中心组织或多样化的制度机制组成的有机复合体来实现。这对长期以来理论界所习惯的市场和政府非此即彼、二元对立的传统观念来说，无疑是一个不小的冲击和挑战，可谓提出了一个通过多中心自组织集体合作实现公共池塘资源长效治理的“第三条道路”。正是因为这一理论贡献，奥斯特罗姆获得了2009年度的诺贝尔经济学奖。

这里，我们试以产权私有化为例说明“多中心自组织治理理论”的核心观点。人们知道，市场价格机制能否实现公共池塘资源的有效配置，离不开产权所有人之间的合作以及其他被排除在外的社群内部或外部成员对产权所有人的排他性产权权利予以尊重。人们的合作意愿既可能源于政府权力的外部强制，也可能源于社群规范的内部约束，但它们又不能不以人类在一系列有利条件下经过试错、学习、创新演化形成的自利、互利或利他合作为前提。其原因就在于，此时社群合作扮演着社会资本的角色，是市场机制运行的润滑剂，发挥着降低交易成本的关键作用。反之，如果离开了这一前提，就像我们在前面提到的那样，市场运行所需交易成本将极为高昂，公共池塘资源私有化的治理方案也就很难取得令人满意的效果。因此，“公共池塘资源悖论”之有效化解，最终还是要以多中心自组织演化形成的群体合作为重要前提。

奥斯特罗姆等人的“多中心自组织治理”提出了合作治理的制度安排与机制设计需要遵循的一系列设计原则、有利因素或关键变量，具有十分重要的参考价值，笔者将其归纳为如下四大基本原则，供读者参考借鉴。

多样性原则“复杂社会—生态系统”一般由多个子系统组成，每个子系统由多个次级变量而每个次级变量又由多个下级变量组成，每个变量取值千差万别、千变万化；另一方面，系统内部各子系统之间、系统与更大的社会、经济、政治以及关联系统之间存在着复杂的交互关系。这意味着治理是一项复杂的系统工程，而人类应对复杂性的一项共通法则就是组织、行为以及制度的多样性。

情境原则任何一个公共池塘资源治理问题都发生于由公共池塘资源所属系统与外部环境和关联系统交互作用所决定的特定情境之中。尽管存在着一些治理需要遵循的基本原则或注意事项，但不存在一套可以原封不动、照搬照抄的普遍适用的操作手册。研究者或治理者不能主观臆断，而是应在充分调查分析的基础上，针对具体情境提出个性化的有针对性的治理方案。

自组织原则人类具有与生俱来的适应能力，能够通过试错、模仿、学习与创新，应对他们面临的各种压力和挑战。许多公共池塘资源的取用人在一系列有利条件下，通过互动与沟通，发展出信任、互惠和利他主义等有利于集体合作的社会资本，自主设计或变更投票、监督以及惩罚等自治制度安排，从而通过改变博弈规则的方式有效地解决了“公共池塘资源悖论”。这时，外部权威要尽量减少不当干预，即使必须进行干预，也要在尊重自组织原则的前提下进行。

多中心原则“多中心自组织治理”信奉“多中心主义”，认为相互依赖是世界的基本特征，在一系列有利条件下，政府、社群以及其他关联系统的参与，反而更有可能实现成功的治理。因此，多中心原则并不片面否定产权私有化或政府适度干预的积极作用，只是反对传统理论的市场或政府非此即彼、二元对立的单一治理模式。为此，人们也要防止从对市场或政府的迷信的一个极端走向对社群自组织治理的迷信的另一个极端，忘记单一中心治理难以有效解决“公共池塘资源合作悖论”的教训。

五、简评

通过本文所做的系统梳理不难看出，公共池塘资源治理理论围绕着如何通过群体合作来化解外部性的逻辑线索展开，在概念、视野、方法和结论等方面取得了一系列重大进展，对公共池塘资源治理实践起到了积极作用。从理论上看，“公共池塘资源悖论”的产生主要有技术层面和制度层面两方面的原因。如果说生态学、环境科学等自然科学一般着眼于从技术层面上解决问题，那么社会科学则更加关注如何从制度层面上改变公共池塘资源系统的非排他性或资源单位取用的竞争性以避免“公地悲剧”的发生。换言之，社会科学强调通过制度安排与机制设计来促进人类合作，避免个体理性导致集体非理性的局面发生，进而实现长效治理。从这个意义上，我们也不难得出这样一个基本结论：治理便意味着合作，选择治理便意味着选择合作，公共池塘资源治理理论因而实际上是一种合作理论。

传统治理理论对当事人自愿合作的能力感到悲观，主张外部介入，建议通过私有化(国有化)的市场化手段或政府干预来激励或迫使当事人合作。而多中心自组织治理理论在大量经验事实和案例分析的基础上，对当事人集体合作的能力抱有信心，认为他们能够以对话、协商、自治、民主投票等多种形式发展出各类社群自愿合作制度和机制，反对传统治理理论在市场和政府之间做非此即彼的选择，主张多管齐下，认为只有通过市场、政府、社群之间的协同才能实现公共池塘资源的有效治理。不过，我们仍然需要看到，实践层面上公共池塘资源治理效果仍不容乐观，一些地方的公地悲剧仍然十分严重，呈现出愈演愈烈的态势，很多地方的人们还在为摆脱悲剧苦苦挣扎，在冲突与合作之间做着艰难抉择。这也表明，人类合作天然地具有一种深深的复杂性与脆弱性，公共池塘资源合作治理之路依然任重道远。

传统中国社会，人与大自然天人合一、交互往还形成复杂的社会—生态系统，演化出诸如大禹治水这样的传统智慧以及“伦理本位社会”[28]、“差序格局”[29]等各种应对外部性的本土化组织形态和制度安排，与当今中国社会的村民自治、各类产权制度以及社会主义市场经济体制等一系列新的组织形态和制度安排一起，构成我们解决公共池塘资源治理问题的“社会资本存量”和“制度沉淀”。如果依据一些经济学家的看法[30]，“公共池塘资源悖论”实则是一种外部性或者说相互依赖性的一种特殊表现形式，奥斯特罗姆等人的“可持续社会—生态系统分层本体论分析”框架和“多中心自组织治理理论”则指出了它所具有的复杂性与多样性特征以及本土化和情境化的化解之道。因此，如何进一步深化产权制度改革以发挥市场的优势、积极推进基层民主和协商民主实践、改革完善政府治理模式是当前人们在大力推进生态文明建设的宏观背景下探索本土化的治理理论与实践时应给予充分考虑的政策选择。这或许是以“多中心自组织治理理论”为代表的公共池塘资源合作治理理论带给我们的一个最重要的理论启示。

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西南财经大学“211工程”青年教师成长项目(211QN09039)

严俊，西南财经大学马克思主义学院讲师，博士，四川 成都 611130。

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1008-9187-(2013)03-0076-06

【责任编辑刘明】