应对中国城市新致灾源

文/金 磊

作者系中国灾害防御协会副秘书长、北京减灾协会副会长、北京人民政府专家顾问

面对第5个全国防灾减灾日，我认为，它的重要启示在于提醒人们该如何好了伤疤不忘了痛、不断强化应对巨灾的各项准备？人们该如何从每次灾难中汲取教训，“举一反百”？

2013年是青海玉树地震三周年，汶川“5·12”地震巨灾五周年，同时也是“非典”事件十周年……面对这些灾难记忆，国人的纪念之思必须是串联的，必须要将这些不同年份的黑色记忆综合考量，既思考进步，也思考问题，尤其要重新建构对城市灾害风险的新认知。面对第5个全国防灾减灾日，我认为，它的重要启示在于提醒人们该如何好了伤疤不忘了痛、不断强化应对巨灾的各项准备？人们该如何从每次灾难中汲取教训，“举一反百”？更重要的是人们如何从城市化致灾的规律分析中发现新致灾风险等，这些都是我们必须认真考量的。

防御城市新致灾源

防御安全承载力破坏之灾。2013年4月1日，国务院办公厅通知要求做好城市排水防涝设施建设工作，力争用5年时间完成排水管网的雨污分流，用10年左右时间，建成较为完善的城市排水防涝工程体系。这是国家首次给出城市防涝路线图及时间表，虽从表面看它研究了既要排水也要蓄水的根治内涝之策，强调增加城市透水性能，可问题是它的全部构想离开了城市的现实情况，未从城市空间无限扩大化去考虑问题，无休止增加的城市容量及功能，将使城市排水防涝设施建设永远跟不上变化，这种可怕的增长，威胁的不仅仅是城市防涝系统，更为保障整个城市生命线带来困境。要看到，中国多数城市不仅面临再度沥涝之灾，在能源、交通、通信、供电、供气等生命线保障系统上危机重重，城市生命线系统的综合事故率普遍高于发达国家城市几倍甚至十倍以上。以北京地铁为例，截至2013年3月上旬统计，北京地铁日客流1000万人次已成为常态，这是一项超过莫斯科的世界最大地铁运力。2011年10月《北京晚报》就载文说，北京37个地铁站超客流警戒线。这样超负荷运转应加强技术防范与管理防范。

防御综合环境污染之灾。环境污染已经对人们的基本生存与生活产生难以摆脱的威胁：“一口气”、“一口水”、“一口饭”、“一步路”甚至“一袋垃圾”等挑战接踵而至。之所以在城市减灾风险专题中必须融入空气污染致灾，是因为在空气污染危险下我们已步入了生存底线。美国健康效应研究所首席科学家亚伦·科恩说：“基于人口加权的PM2.5浓度，发现在1990年至2010年，全球浓度上升了10%，但中国上升了50%……在国家水平上，中国的PM2.5浓度、空气污染导致的疾病负担都是全球最高的。”事实上，与空气污染公害之灾相应的还有日趋严重的光化学污染，它的危害与PM2.5同样大。2012年国家修订的《环境空气质量标准》增加了PM2.5和臭氧8小时浓度的限值检测指标。灰霾的主要污染物是PM2.5，光化学烟雾的主要污染物和指标物是气体污染物臭氧；易灰霾白天夜间都会出现，而光化学烟雾污染只在光照充分的白天出现，严重的是灰霾和光化学烟雾同时叠加作用于城市，还可以相互转化。此外，中国土壤污染、水污染灾害日渐增强，这些都是我们防御的重点。

防御规划不当的人为决策失误之灾。建设是城市成功的结果而非原因，中国的城市化进程在加快，大规模的城市化并非意味着城市的进步，有时恰恰相反，城市规划可为城市描绘未来图景，但我们需要的是安全可持续发展的规划，我们需要的是能够带来城市真正竞争力的规划，绝不能只顾规模，不问方向。如墨西哥城虽是个有特色的地方，但城市让生活很糟糕也是它为世界带来的“样本”，这是个被人遗忘的世界特大城市，有一片片“城市之癌”的贫民窟，早在1950年它的城市化率已到42.6%，而目前已经接近80%，但它给这个国家带来的是漂亮数字后的不完美。在这个多重自然与人为灾难的国度里，它的症结是超出发展阶段的加快城市化，在扩张城市空间时并未考虑与之相配的环境容量、安全极限乃至“人的城市化”，因而成为仅追求片面城市化率提高的一种伪城市化，造成了一系列“顽疾”。

应急预案切忌三“化”

由于现代城市灾害的不确定性，找出其规律，采取周密的管理措施，变应急管理为规划为先的常态管理极为重要。常态化应急管理重在使城市防灾减灾规划与应急预案集成化。虽然我国不少大中城市已制定了防灾减灾规划和应急预案，但由于管理部门的自行其事，应急预案及管理仅局限于政府或法规的程序层面，大多与常态化城市防灾减灾规划不符，导致灾害发生时，由于应急机制中的抗灾资源分布无法与城市公共安全规划中的空间概念相统一，从而致使救灾延误、效率不高的事件每每发生。任何只注重防救灾硬件建设，而忽略同时考虑集成化思想的应急管理都是无效的。

应急预案是应急管理的重要抓手，应急预案的制定来不得半点虚伪，要切忌三“化”。首先，要杜绝应急预案的“空化”与“泛化”。2003年“非典”过后，全国上下在短时内编制了大量应急预案，并坚持“一案”（应急预案）带“三制”（应急体制、机制、法制）的思路，由于违背了防灾减灾建设规律，很多预案定位发生错位，形成了一大批宣言式的大而全、大而空的泛泛而谈的方案，基本上无操作性，已被一系列“灾事”证明是无效的。其次，要杜绝应急预案的僵硬化。在过去的十年间，由于急躁，中国推进了统一模板的标准化模式，从而造成“依葫芦画瓢”，相互复制，照搬照抄，内容高度雷同，没有结合本地区情况的应急预案如同一纸空文。还要杜绝应急预案“闭门造车”过场化。“评估走形式，常年不修订”是目前我国应急预案的症结。如今不少大中城市对应急预案持机密原则，缺乏对应急预案重要环节的宣传讲解，更没有真正务实的预案演练，因此形式化的预案高于实效化、本质化。

目前，我们已到了全面加强综合减灾的时候了，不如此我们就会模糊未来中国防灾减灾的方向、问题与路径。

链接2012年全国十大自然灾害事件

日前，国家减灾委员会办公室会同民政部、国家统计局、中国红十字会总会等部门，综合考虑因灾人员伤亡、直接经济损失和经济社会影响等指标，评选出2012年全国十大自然灾害事件。

7月下旬华北地区洪涝风雹灾害

“9·7”云南彝良5.7、5.6级地震

“5·10”甘肃岷县特大冰雹山洪泥石流灾害

8月上旬“苏拉”、“达维”双台风

6月下旬南方洪涝风雹灾害

2011－2012年度云南冬春连旱

7月初四川盆地至黄淮地区洪涝灾害

8月末川渝暴雨洪涝灾害

7月中旬南方洪涝灾害

6月初湖南暴雨洪涝灾害