从顶层设计看处理政府与市场关系的新思路

汪红驹

汪红驹 中国社会科学院经济研究所宏观室副主任、研究员

中国经历30多年渐进性改革之后，一个工程学的专业术语——顶层设计，正成为这一领域的新名词。所谓顶层设计，就是要以全局视角统筹考虑改革所涉及的各方面、各层次关系，确定目标和时间表，采用正确的战略、路径实现改革目标，有效降低改革的风险和成本。2012年12月15日至16日召开的中央经济工作会议明确提出：“要深入研究全面深化体制改革的顶层设计和总体规划，明确提出改革总体方案、路线图、时间表。”新一届政府履任后，关于改革需要“自上而下”的顶层设计正逐步成为共识。

深化改革需要顶层设计

经济增长需要进一步深化改革，以实现经济结构转型，提高经济增长质量和效益。十八大报告和今年的政府工作报告已明确“十二五”规划目标，到2020年中国经济实现国民收入和人均国民收入双倍增。因中国经济面临传统人口红利即将损耗、经济全球化红利衰减、收入分配调整向劳动偏移、与世界技术前沿的差距缩小但创新能力不足等趋向，中国未来将不得不面对潜在增长率下移的挑战。为实现双倍增计划，中国必须改革。李克强总理多次强调释放改革红利，预示着中国的改革事业即将掀开新的篇章。

中国改革已进入以协调利益关系为重点的攻坚阶段。与30多年前不同，目前争论各方的焦点已不再是纯粹意识形态的“姓社”、“姓资”之争，很大程度上成了在改革进程中渐次形成的不同利益集团的利益角逐，博弈的激烈程度甚至超过了当年的意识形态之争。来自于既得利益者的阻碍和反对，正是当前掣肘改革前行的阻力。这意味着单靠此前“自下而上”的改革模式很难冲破既得利益群体的“包围”，只有通过顶层设计，才能在调整利益关系、解决利益失衡上取得重要进展。

顶层设计的核心所在

顶层设计的改革目标是明确的。在30多年的渐进性改革过程中，从1984年十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》，到1993年十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，再到2003年十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，对于改革目标和方向——社会主义市场经济体制——认识日渐清晰。十八大报告再次确认“加快完善社会主义市场经济体制”，成为新一轮改革顶层设计的方向和目标。

顶层设计的核心是厘清政府与市场的边界。如何处理政府与市场的关系，是近现代人类社会发展中的一个重大制度建设和制度创新的主题。因各国经济发展的初始禀赋和路径各异，不同国家政府与市场边界划分的实践和经验总结都经历了螺旋式演化过程。西方发达国家经历了从亚当·斯密的“看不见的手”到凯恩斯主义和罗斯福新政，再到新自由主义思想推崇并由英国撒切尔首相和美国里根总统实行的解除管制和私有化政策，从“华盛顿共识”到次贷危机之后欧美发达国家大规模救市政策以及当前强化全球治理结构的趋向。后发国家如苏联、东欧和中国等，先是实行国家所有制和计划经济，强调政府代表公共利益组织和管理经济的职能。半个多世纪后，计划经济体制弊病暴露无遗，这些国家纷纷采取不同方式进行市场化改革。另外，很多赶超型国家也经历了从政府干预为主到市场化转型的过程。

顶层设计需要机制创新

政府与市场关系问题的核心内容包括三个方面：一是妥善分配资源配置权利。二是调节国民收入分配，实现社会公平正义。三是政府对市场经济进行宏观调控。对于中国而言，虽然顶层设计的目标已经明确，但改革还是未完成的事业，当前需要继续沿着市场化的方向深化改革，通过政府机制和市场机制的创新向顶层设计的目标靠近。

调整政府和市场在资源配置中的权力，政府该管的领域需要加强投入，不该管的领域需要留给市场。当前中国“市场失灵”、“政府失灵”以及政府干预过度同时存在：典型的“市场失灵”表现是环境污染和矿产资源滥采乱挖，典型的“政府失灵”表现是司法制度建设、教育、医疗、基础科研等公共产品和准公共产品供应不足，政府干预过度表现在政府主导经济增长的倾向和由此产生的行政权力无序扩张。一些地方政府，以追求GDP增长速度为首要目标、以扩大投资规模为重要途径、以土地批租和上重化工业项目为突出特点、以资源配置的行政控制和行政干预为主要手段，在带来投资增长过快、投资—消费失衡、资源环境矛盾突出等问题的同时，还造成政府在市场经济条件下公共服务的缺位。“要把错装在政府身上的手换成市场的手。”李克强总理在3月17日与中外记者见面会上的话，明确透露出新一届政府在简政放权上的决心。政府在资源配置中的权力这些方面的改革需要界定中央政府和地方政府的职能，理顺政府与企业的关系，完善中央政府和地方政府预算体系，完善市场监管，支持创新。实现政府调整资源配置权力的路径是财政民主化，即首先从财政预算信息公开开始，然后过渡到逐步建立民主化预算制度。

深化国民收入分配体制改革。中国在过去30多年经济快速发展过程中，收入差距扩大已是不可回避的问题。国家统计局公布的数据显示，除2004年出现下降外，从2003年开始，中国的基尼系数一路走高，在2008年达到最高点。此后中国的基尼系数开始逐年下降，2012年为0.474，城乡差距有3倍。按照城镇工资统计，高收入行业和低收入行业大概有4倍以上的差距。按照国际一般标准，基层系数0.4以上表示收入差距较大。收入差距进一步扩大不利于中产阶级的发展壮大，社会结构中的不稳定因素将增加。深化收入分配体制改革需要完善初次分配和再分配制度，在初次分配领域重点是提高劳动要素报酬，在再分配领域需要建立并完善所得税制度和各种财产税以及遗产税制度，并完善政府转移支付制度和社会安全网的建设。

在市场充分发育的基础上，完善宏观调控。因为中国的市场经济还未充分发育，与政府还有千丝万缕的联系，中国当前的宏观调控政策仍然倚重一些微观的管制和管理措施。一个典型的问题是房价越调越高，某些地方政府甚至不得不采用限价和限售的价格管制措施。房地产市场已经成为银行、地方政府、房地产商、既得利益集团集体抱暖的领域，如何化解其集聚的系统性风险是对中央政府的极大挑战。