以法治方式促进自贸试验区先行先试

文/丁 伟

以法治方式促进自贸试验区先行先试

文/丁 伟

市人大常委会依法作出《决定》旨在对接国家层面相关决定的规定，及时理顺本市地方性法规与上位法的关系。

市人大常委会依法作出《决定》意在及时理顺本市政府规章与地方性法规的关系，依法支持相关政府规章顺利出台实施。

2013年9月26日，上海市第十四届人大常委会第八次会议审议并通过了《关于在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整实施本市有关地方性法规规定的决定》（以下简称《决定》），这是市人大常委会在市委统揽全局、协调各方的格局下，围绕中心，服务大局，依法积极履职，努力营造先行先试的良好法制环境，积极发挥立法对经济与社会发展的引领、推动和保障作用的重大举措。

国家层面自贸试验区的筹备工作体现了法制先行的原则。建立中国（上海）自由贸易试验区是一项重要的国家战略，其目的在于建设具有国际水准的投资贸易便利、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易试验区，使之成为推进改革和提高开放型经济水平的“试验田”，形成可复制、可推广的经验，发挥示范带动、服务全国的积极作用。按照国务院常务会议原则通过的自贸试验区总体方案，自贸试验区将试行取消部分外商投资企业设立及变更审批，与现行三资企业法的有关规定不一致，国务院秉持法治先行的原则，依照法定程序，提请全国人大常委会授权国务院在自贸试验区内暂时调整实施三资企业法的相关规定。8月30日，十二届全国人大常委会第四次会议通过《关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区内暂时调整实施有关法律规定的行政审批的决定》，授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区内，对国家规定实施准入特别管理措施之外的外商投资，暂时调整三资企业法规定的有关行政审批，并自10月1日起施行。国务院作出的暂时调整实施三资企业法实施条例等相关行政法规、国务院相关文件部分规定的决定与全国人大常委会的决定同步施行。

市人大常委会依法作出《决定》旨在对接国家层面相关决定的规定，及时理顺本市地方性法规与上位法的关系。自贸试验区先行先试的一项核心制度，是探索建立以准入前国民待遇和负面清单为核心的投资管理新体制。我国现行外商投资的项目核准实行准入后的国民待遇，且内外资有别。按照《国务院关于投资体制改革的决定》的规定，对内资项目的核准在企业设立之后，外资项目的核准在企业设立之前。根据现行三资企业法的规定，设立三资企业需要在工商登记前，由商务部门进行审批；按照国务院的相关决定，商务部对合同进行审批之前，先由发改委对项目进行核准；三资企业的分立、合并、重要事项的变更也需要审批。根据现行国家法律、行政法规的规定，1996年8月23日十届市人大常委会第二十九次会议通过了《上海市外商投资企业审批条例》，该条例对于三资企业在本市设立的行政审批制度作出了明确规定。在市人大常委会没有特别规定的情况下，该地方性法规在包括自贸试验区在内的本市地域范围内一体适用。

鉴于自贸区对外资给予准入前的国民待遇，对内外资采取同等待遇，必须取消入门管制和后续的行政审批，将核准改为备案，外资与内资一样直接进行工商登记。为了给自贸试验区先行先试开启绿灯，全国人大常委会、国务院分别作出决定，暂时调整现行三资企业法及其实施条例，相关行政法规中有关行政审批的规定。在国家法律、行政法规的相关规定已经暂时调整的情况下，市人大常委会有必要及时对接国家层面法律、行政法规的相关决定，依法作出法律性问题的决定，明确《上海市外商投资企业审批条例》自10月1日起在自贸试验区内暂时停止实施，同时规定，国家法律、行政法规在自贸试验区调整实施有关内容的，本市地方性法规作相应调整实施。这些规定确保了本市地方性法规与上位法保持一致。

市人大常委会依法作出《决定》意在及时理顺本市政府规章与地方性法规的关系，依法支持相关政府规章顺利出台实施。按照国务院常务会议原则通过的总体方案，自贸试验区将在加快政府职能转变、管理模式创新、贸易和投资便利、监管高效便捷、行政管理高效、透明等方面先行先试、积极探索，形成可复制、可推广的经验。按照这一要求，市政府有必要制定自贸试验区管理暂行办法，在管理体制、执法体制、监管制度等方面作出相关规定，探索建立一口受理、综合审批和高效运作的服务模式，探索建立集中统一的市场监管综合执法体系。而本市现行有效的地方性法规中，除了文化执法、城管执法为综合执法，其余都不是综合执法。自贸区在管理体制、执法体制等方面先行先试需要突破本市地方性法规中有关管理体制、执法体制、监管制度的众多规定。为了及时理顺本市政府规章与地方性法规的关系，依法支持相关政府规章顺利出台实施，《决定》明确规定：本市其他地方性法规的规定凡与《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》的规定不一致的，调整实施。这里所说的地方性法规的规定，既指已制定的地方性法规，也包括将制定的地方性法规。值得一提的是，与地方性法规的情况相同，自贸试验区上述先行先试的举措也与本市现行一系列政府规章中有关管理体制、执法体制的规定不一致，但是，从目前情况看，似乎不需要对相关政府规章进行清理，明确相关规章的规定在自贸试验区暂停适用。按照《立法法》第八十三条的规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”鉴于自贸试验区管理暂行办法与本市其他政府规章系同一机关制定的规章，管理暂行办法系特别规定、新的规定，应当优先适用，且适用暂行管理办法不影响在这之前市人民政府制定的其他规章的法律效力。

《决定》规定了暂时停止实施相关地方性法规的期限，显示了既积极又审慎的科学态度。按照总体方案的要求，自贸试验区的核心任务是按照“先行先试、风险可控、分步推进、逐步完善”的要求，尽快形成与国际投资贸易通行规则相衔接的基本制度体系。市人大常委会严格按照立法程序及时作出《决定》，并设定了风险可控的制度，规定了为期三年的试验期，实施日期与全国人大常委会、国务院相关决定的施行日期相衔接。对实践证明可行的，应当修改完善相关地方性法规；对实践证明不宜调整实施的，恢复施行有关地方性法规。《决定》的这一规定，既显示了本市地方立法与时俱进、充分发挥引领和推动经济与社会发展的积极作用，同时也彰显了立法机关充分尊重立法的科学规律，对立法行为采取积极又审慎的科学态度。 （作者系市人大法制委副主任委员、市人大常委会法工委主任）