立法项目首试联合论证

文/姜志东

立法项目首试联合论证

文/姜志东

2012年12月6日，市人大常委会首次召开立法项目联合论证会，这是上海继2009年试行立法项目立项论证制度、2011年开展立法项目专项论证以来的又一次新探索，对于进一步完善立项论证制度、加强人大在立法中组织协调具有积极意义。

深化“规定动作”，聚焦“立什么”增强立法决策的科学性

在2013年度立法计划的编制过程中，有关专门委员会、常委会法工委和市政府法制办对信息化条例（暂定名）、社会信用体系建设条例、老年人权益保障条例、养老机构服务和管理条例、实施残疾人保障法办法等五个申报项目存在较大争议。各方认为，鉴于有限的立法资源，针对一个部门提出数个年度正式项目的情况，有必要在审查其“立项论证报告”的“规定动作”以外，尝试开展联合论证，以进一步合理配置立法资源。

为此，法工委根据《市人大常委会立法项目立项论证工作试行办法》，向常委会党组提交并讨论通过了《2013年度立法计划建议项目立项联合论证工作方案》。本次联合论证会，由法工委具体组织实施，市人大法制委、内司委、财经委的主要领导、常委会法工委全体成员、市政府法制办、市经信委、市民政局、市残联等单位的负责同志参加，并邀请市人大代表、相关领域的专家学者参与论证。全国人大常委会法工委专门派有关同志来沪观摩。

法工委在前期工作中，抓了三个关键环节：一是制定联合论证的立项标准，二是细化联合论证的具体程序，三是做好与法规申报单位的沟通工作。其中，重点是研究立项标准，并确定了立法供给的“五道门槛”，要求申报单位认真准备并当场回答好以下问题：第一，立法要解决什么问题；第二，现行法律、法规和规章对于拟解决的关键问题是否已有规定；第三，有没有针对关键问题的创制性条款；第四，涉及政府体制等重大问题有否达成共识；第五，可否采用“若干规定”等简易体例。这样，从源头把关，把问题真正聚焦到“立什么”上，通过牢牢把住“尺度”，对该立法是否应该列入年度立法项目作出科学判断。

面对面“博弈”，决定“立不立”把好法规立项“入门关”

如果说以往的立项论证是人大在协调时与申报单位“背靠背”的筛选，那么现在的联合论证就是“面对面”的博弈。首次联合论证会采用的是“三段式”的论证程序。首先，由申报单位负责人直奔主题，围绕“五道门槛”逐一阐述观点。其次，由联合论证组成员分别向申报单位提问，申报单位现场作答并展开讨论。最后，联合论证组成员发表并形成论证意见，法工委汇总后提请常委会主任会议决定。

在论证会现场，既有观点的碰撞，更多的则是互动后的理解。一方面，申报部门有机会表达其实际的立法需求和深层的立法动机；另一方面，市人大有关方面、市政府法制部门、代表和专家也有机会从正面、侧面甚至反面等多角度地考量立法需求，将有限的立法资源用在刀刃上。

经过联合论证，5件立法项目中3件列为年度立法计划正式项目，2件条件尚不成熟的列为预备项目。参与联合论证的各方都感慨地说：通过这种新的论证方式，可以先把立法思路理清楚，把需要协调的难点提出来，避免了仅凭重要性、必要性、积极性立项的现象，有利于立法真正为需而立，立以致用。

人大主导，政府协同，智囊支招一次论证留下三点启示

本次联合论证会给予我们的启示有三：一是较好地发挥了人大在立法中的主导作用。人大做好“顶层设计”，使立法计划的项目安排基本取决于论证结果，才能从源头把关，加强立项环节和起草环节的衔接，确保提高地方立法质量。二是较好地发挥了政府法制部门的协同作用。目前，法规草案多由政府提出，法规的执行也都归于政府，因此立法过程中听取政府的意见，特别是发挥政府法制部门的协同作用是非常必要的。只有人大与政府认同一个“准绳”，才能目标一致地良性互动，确保法规经得起历史和实践的检验。三是较好地发挥了人大代表与专家的智囊作用。联合论证中代表和专家提问往往一针见血、入木三分，更重要的是，他们在联合论证中表现出了一种更加超脱、更接地气的社会良心，让政府部门在立项时就听到了来自各方的不同声音，这也是党的十八大报告中加强人民有序参与立法工作的题中应有之义。今后，地方立法不仅要“走出去”，也要让更多的人能够“走进来”，从而更好地为本市改革发展提供强有力的法治保障，将党的主张通过法定程序转变为国家意志，成为全社会一体遵循的行为规范和准则。