立法：不谋全局者不足谋一域——市人大常委会2013年度立法计划解读

文/张明君

立法：不谋全局者不足谋一域
——市人大常委会2013年度立法计划解读

文/张明君

2月27日，市十四届人大常委会第一次会议审议通过了2013年度立法计划，为新一届人大常委会明确了开局之年的立法任务。这份立法计划凝聚着两届市人大常委会的心血——早在2012年9月底，市十三届人大常委会就未雨绸缪，提前做起了立项选项等基础性工作。

首次引入立项联合论证制度

2012年9月底，市人大常委会法工委就启动了2013年度立法计划的编制工作。为了把好立法项目的入口关，提高选项的科学性，确立了“围绕中心、服务大局，与贯彻落实‘创新驱动、转型发展’总方针相适应的立法项目”,“人大代表、常委会组成人员依法联名提出的法规案，适应客观需要又具备可行性的立法项目”,“为保障和改善民生、促进和维护社会稳定、加强和创新社会管理方式提供法制保障的立法项目”和“国家法律明确要求地方人大制定相应实施性规定的项目，与上位法相衔接、地方性法规需要作相应修改或者废止的项目”等立项遴选原则，增强了法规选项的针对性和及时性。

在征集立法建议项目过程中，各方面的立法积极性比较高，常委会法工委共收到30家单位申报的56件立法项目，其中申报正式项目19件，预备项目13件，调研项目24件。申报单位严格按照《上海市人大常委会立法项目立项论证工作试行办法》的要求，撰写并提交了高质量的立项论证报告。

随后，常委会法工委召开了四次沟通会，分别与内司委、城建环保委、财经委、教科文卫委、预算工委、市政府法制办就各自领域的立法项目进行沟通，重点了解申报项目的必要性、可行性和成熟度等情况，并就各部门对申报项目的倾向性意见进行深入讨论。经过沟通，常委会法工委与有关专门委员会、市政府法制办一致认为，针对内司领域和财经领域中存在较大争议的五个申报项目，应当分别进行立项联合论证。常委会法工委拟定了《2013年度立法计划建议项目立项联合论证工作方案》，经党组会讨论通过后，于12月6日组织召开联合论证会，分别对上海市信息化条例（暂定名）等五个申报项目进行了联合论证。由于在立法计划编制阶段，立项联合论证在全国尚属首次，因此，全国人大常委会法工委立法规划室的领导和相关工作人员也专程来沪观摩了本次论证会。

常委会法工委汇总了各方意见和联合论证会的论证意见，在分别征求市十三届人大常委会组成人员和市十四届人大常委会组成人员意见的基础上形成了市人大常委会2013年度立法计划（草案）。

立法决策注重推动和引领全局工作

2013年度立法计划分为三类：第一类是上年度结转至本年度拟继续安排审议的项目，共1件；第二类是拟适时提请初次审议的项目，共10件；第三类是条件成熟即提请审议的预备项目，共14件。另外附设立法调研项目35件。

根据初步安排，拟适时提请常委会审议的10件正式项目紧紧围绕党的十八大报告和市委十次党代会精神，重点对六个方面提供法制保障：

为创新驱动、转型发展提供法制保障。如促进改革创新的决定（暂定名），针对本市面临的改革动力不足、改革遇到国家和本市现有法律制度障碍、改革系统性和协调性不够等问题，规定了为改革创新提供法制保障、明确改革创新的基本程序、建立改革创新的综合协调机制、建立改革创新的激励机制和责任追究与责任豁免机制等内容。如信息化若干规定，也将从信息化规划、信息资源开发利用等方面为本市的信息化发展提供法制保障。

为民生改善提供法制保障。如养老机构服务和管理条例（暂定名），针对本市人口老龄化、高龄化，需要加快养老机构发展的现状，重点从厘清政府部门的服务和管理职责、制定养老机构发展规划、明确营利性和非营利性养老机构的设立条件和程序以及细化监督和管理责任等方面进行了规范。此外，还有实施《中华人民共和国残疾人保障法》办法、未成年人保护条例等也是涉及民生改善的立法项目。

为基层民主政治提供法制保障。如村民委员会选举办法列入今年立法计划正式项目，就是根据2010年12月全国人大常委会对《中华人民共和国村民委员会组织法》的修改情况，对村委会中妇女成员的规定、暂缓选举的程序和期限、选民资格的界定等内容，结合本市实际进行及时修改和完善。

为加强和创新社会管理提供法制保障。如轨道交通管理条例，针对本市轨道交通进入了由大规模建设为主向运营管理为主转型、由单一线路运行向网络化运行转型的新阶段，拟对条例从理顺管理体制和职责分工、明确规划编制主体、完善运营安全管理、加强应急管理以及调整行政处罚职权等方面进行修订。此外，建筑市场管理条例的修订，也将进一步完善本市建筑市场管理体制和运作机制。

为促进资源节约提供法制保障。如地下空间利用管理条例（暂定名），基于本市地下空间使用功能和开发方式，从分清轻重缓急、注重公共利益等角度，提出了地下空间管理部门职责、规划分层原则和编制要求、互联互通规则、地下空间用地取得方式和权籍管理，管线管理机制，信息化管理机制等几个方面的制度性规定。

为推动文化建设提供法制保障。如文物保护条例（暂定名），就是为了贯彻落实党中央关于文化改革发展战略方针的需要，拟通过立法加快建设上海国际文化大都市的进程，有效保护城市的文物古迹、历史文脉，合理开发、利用文物资源。条例拟在建立健全文化保护管理体制，制定城市建设中地上、地下文物保护措施和规范，完善文物保护工程与一般建设工程的管理机制，建立针对上海特色建筑的保护制度等六个方面作出规范。

2013年度市人大常委会立法计划（摘要）

上年度结转至本年度拟继续安排审议的项目为地面沉降防治管理条例。

拟适时提请常委会初次审议的正式项目有10件。其中，制定项目5件：分别为促进改革创新的决定（暂定名）、养老机构服务和管理条例（暂定名）、文物保护条例（暂定名）、信息化若干规定（暂定名）、地下空间利用管理条例（暂定名）。修改项目5件：分别为轨道交通管理条例（修订）、建筑市场管理条例（修订）、村民委员会选举办法（修订）、未成年人保护条例（修正）、实施《中华人民共和国残疾人保障法》办法（修订）。

条件成熟即提请常委会审议的预备项目有14件：分别为见义勇为人员奖励和保护条例（暂定名）、关于预防职务犯罪若干问题的决定（暂定名）、工资集体协商条例（暂定名）、社会信用体系建设条例（暂定名）、老年人权益保障条例、道路交通管理条例、精神卫生条例、特种行业和公共场所治安管理条例、酒类商品产销管理条例、遗体捐献条例、防汛条例、公园管理条例、实施《中华人民共和国大气污染防治法》办法、公路管理条例。