街头官僚问责：逻辑意蕴、即时监督与新媒体工具选择

高焕清，汪 超，于亚婕

（1.湖北科技学院 经济与管理学院，湖北 咸宁 437000；2.华中师范大学 公共管理学院，湖北 武汉 430079）

引论：研究意蕴

党的十八大报告指出，要加强政法队伍建设，推进依法行政，做到严格规范公正文明执法。在公民意识不断觉醒、干群关系尖锐化、社会管理复杂化背景下，谈论街头官僚执法问题具有很强的现实意蕴。街头官僚工作在一线，处于直接与公民打交道的最前沿，“对于一个个具体的、活生生的社会事实，没有任何规则可以提供详尽的指导，街头官僚由此拥有选择和定义顾客的权力，也有着选择处理事态的方式和手段的自由”，[1](p108-115)其所作所为直接决定着公共资源的分配和公共服务的品质，但是其权力行使域相对独立，一定程度上决定着公共政策的成败，因而对其自由裁量权的监督就显得尤为重要。

一、多源流分析：街头官僚行为监督的逻辑意蕴

（一）街头官僚概念的厘定。

街头官僚理论在李普斯基、普罗特斯、摩尔、斯科特、穆蒂与雷兰德等学者的不断研究下，其深度与广度得到相应拓展。学术界一致认为李普斯基最先对“街头官僚”理论进行了阐述，他认为，“政府中的街头官僚是指工作在基层或一线，同时也是在政府最前线直接与公民打交道的公务员，并且多是指主要在现场从事政策执行或行政执法等工作的政府普通公务员”。[2](p583-591)依循李普斯基对“街头官僚”的解释，“典型的街头官僚包括警察、公立学校的教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员等”。[3](p5-9)在政府机关的“门口”或“窗口”[4](p180)执行公务的政府公务员也被称为典型的街头官僚。詹姆斯·威尔逊称其为“从事证明组织存在的正当性”的“业务人员”。[5](p46)世界银行将为客户提供直接服务的提供者称为“一线专业人员”、“一线服务人员”或“一线员工”。[6](p46-52)罗伯特·雷纳在《警察与政治》一书中把处理实际问题的警察称之为“街面警察”，[7](p111)以与管理他们的“管理警察”[7](p111)区别开来。这些“门口”、“一线”、“窗口”与“街面”词汇已经包含了解读街头官僚内涵的密钥。这里需要指出的是本文所探讨的“街头官僚”特指政府机关中直接与公民打交道的基层政府公务人员，而不包括如公立学校的教师、社区工作者等一类街头官僚，其中交警、城管以及其他“窗口”部门的一线工作人员，可视为典型的“街头官僚”。

（二）街头官僚的行为特征。

对于考究街头官僚的行为特征，笔者认为必须对其工作中的行为进行多维多角度分析，才能较为深刻、准确地把握其行为特征。其一，执行性。街头官僚无权过问各种法律法规、规章制度及各项决策的制定，但要不偏不倚地执行它们，与此同时，他们又有着较大的自由裁量权；其二，致祸性。正因为街头官僚有着较大的自由裁量权，一旦监督缺位，就极易导致执行过程中的剥夺与损益等问题，从而引起公民的抱怨和不满；其三，隐蔽性。街头官僚拥有关于其工作情景的特殊知识，以及特殊化的情境通常要求他们当场做出裁决和行动，这就使得管理者或监督者与街头官僚间信息不对称，街头官僚的工作细微处就往往会游离于其掌握之中；其四，任意性。街头官僚执法过程中因为主观因素或情感等的介入，加之自由裁量权的存在，难于保持价值中立，不免会有任意性的存在。而公民对街头官僚的惩罚或制裁没有选择权更何谈拒绝权，大多只能是毕恭毕敬地接受街头官僚的处置。

（三）街头官僚的行为逻辑。

通过微观层面对街头官僚的角色、地位、行为特性的分析，可将其执法行为逻辑概括为激励缺失、规则依赖、选择执行和一线逃避四个方面。对其行为逻辑进行深入探究，既是判断其可能行为的基础，也是监控和改进街头官僚工作的前提。一是激励缺失。官僚体制的激励机制单调而缺乏弹性，常以晋升来调动员工的积极性，然而职位是稀缺的，而街头官僚队伍却是庞大的，由此而导致的官僚自身的内生激励也是不足的，但寻租的动力却被强化了；二是规则依赖。既然稀缺的组织资源难以对街头官僚提供充分的正面激励，而“负面的激励”又容易不期而至，安全和自我保护的动机使他们不愿去“自寻烦恼”，于是就在照章办事的官僚主义逻辑中“打擦边球”以求免于责任；三是选择行为。由于街头官僚“可能缺乏资源在所有事项上一致地来实施规则，他们的反应可能就是‘治疗类选法’，也就是在最有益的地方投入他们的时间和资源”。[8](p386)选择性行为也就因此而产生；四是一线逃避。街头官僚时不时要面对危险而紧张的工作情景，如拘捕罪犯、涉案调查、处理争端等。这样，街头官僚作为理性的经济人就往往会非常巧妙地逃离“一线”放弃自己的职责，规避其所谓的“风险”。

二、嬗变：电子政务监督模式的型塑

目前，我国利用电子技术进行监督已取得一定成效，例如电子警察、网上投诉、举报、财产申报、缉拿逃犯等。这些电子监督方式为我国电子政务提供了宝贵经验，也证明了电子政务的可行性。上述的多源流分析论证了对街头官僚执法行为进行监督的必要性，下文拟构建的电子政务监督模式，其可行性与契合性可从其特征及作用功能等维度得到彰显。

（一）电子政务监督模式的构建：基于官民互动特征。

电子政务监督模式实质是一个集网络化、数字化、动态化于一体的集体协商监控模式，在此模式中多元行动主体通过海量的、可靠的信息就人们所共同关注的问题展开合作、协商互动，以求在一定时期内推动实现社会善治的总体目标。构建的电子政务监督模式可以解构为G2C（Government to Government）模式、G2B（Government to Business）模式、G2G（Government to Government）模式、G2E（Government to Effectiveness）模式。（见图 1）

图1 电子政务运行模式

G2C模式通过使行政工作人员及其工作公开透明，增强其行为的可视性以促进公民与政府进行互动，这正是构建电子政务监督的主要目标；G2B模式主张要求通过改进采购做法和推崇竞争择优，从而使得政府不能像以往随心采购，垄断采购行为；G2G模式是政府为加强和更新自己的内部系统和电子交易的前程序。为此，政府要做到：一是政府内部不仅要简化办公程序，还要平行办公，增强信息的共享性与易获得性。二是加强自身执法的刚性，做到“严格执法，公正执法”、“依法行政，违法必究”，从而为提高政府办公的效度与力度提供法制基础；G2E模式是政府机构通过网络技术实现内部电子化管理的重要形式，它强调通过实现业务过程的网络化、数字化、电子化，减少行政程序和管理经费，提高工作质量和工作效率，是G2G、G2B和G2C电子政务模式的基础。

（二）电子政务监督模式的特征与作用。

此电子政务监督模式的特征与作用既是通过与传统的行政监督相比较而甄别出来的，又是针对街头官僚执行行为特征与逻辑而彰显出来。

一是电子政务监督模式所运用手段的科学性。电子政务监督模式主要通过网络技术平台及电子政务技术对公共权力操作者的行政行为进行“无缝隙监督”。通过电子政务技术力求在网上尽可能建立起广泛的类似BBS的双向讨论、投票等反馈区，完善政务公开，增强行政工作的透明度。

二是电子政务监督模式中所涉及主体的广泛性。电子政务主体更加注重广大公民的监督作用。尽管传统行政监督也强调公众监督，但通过无处不在的网络技术及平台，为广大人民群众的监督提供了技术支持和保障，提供了最现实、最有效、最便捷的监督途径。

三是电子政务监督模式的即时性。随着移动互联网的迅猛发展，老百姓可以将政府公务员的执法行为在第一时间发送到网络，数秒之内就会有成百上千的点击次数，执法人员就仿佛置身于由无数电子眼组成的密网之中。

（三）电子政务监督模式的优势：“5E”功能。

高效合作（Efficient Corporation）。电子政务监督模式通过网络技术，使得公共权力置于公众的监督之下，构建起一个“无缝隙监督网”，使得电子政务监督模式能够打破信息盲区，增强政务的透明度，可以提高违法行为的发现率，使违法行为难以藏身。

沟通简单（Easy Communication)。电子政务借助于互联网平台，社会因互联网这个表达平台门槛较低、自由度较高、信息发布便捷等特征，可以更为直接表达意见，促使公共部门与社会之间的交流与互动更为通畅。

有效降低成本(Effective Cost-down)。电子政务监督模式优化了政府运行结构，简化了工作程序，缩小违法行为发生的空间。也让社会行政参与活动流程更为简短便捷，促使交易成本更加节省。

拓展合作（Extensible Cooperation）。电子政务监督模式下要求政府与社会自组织间、政府与政府间、政府部门与部门间进行交流合作，在这个过程中会促使跨部门之间业务协同更加深入。而电子政务的刚性特征确保制度和工作程序得到严格执行。

社会满意（Enjoyable Customer）。电子政务打破了时空限制，使得社会公众能够对街头官僚实施全面及时的监控，及时纠正失范行为，惩治违法行为，树立良好的政府形象，增强社会的公信力。

三、工具创新与新媒体路径选择：微博问政

微博技术的发展颠覆了传统大众传媒下的传播理论，以其特有的即时性传播速度、便捷的传播方式、丰富的传播内容、亲民的传播形式、嵌套的传播机制，日益成为继网络论坛和博客之后公民政治参与的重要途径。

（一）微博问政：社会化媒体下执法监督工具的嬗变。

1.微博问政的本意解读。

微博问政的信息内容及技术要求简单，具有草根性，不需要在语言方面进行复杂的创作编排，通过140字以内“语录体”即时表述。微博问政将手机网民、互联网网民进行交互、立体式链接，实现了“海量”、“直播”、“全天候”信息传播与交流。因而，微博问政以其便捷、即刻转发评论功能为人们创造了一个全新的互动平台，使其成为人际沟通、信息研判、新闻焦点以及事务处理的重要来源和工具。作为一种全新的信息传播形式，微博问政打破传统媒体单向、隔离式的传播模式，将广泛的人脉和关注度联动聚集，产生风暴般的内在能量，制造出巨大的“蝴蝶效应”。微博问政以极大的广泛性表象内化为传播效应的裂变，借助传播反复发酵形成推动事态发展的聚合力量。

2.微博问政的动力及优势。

微博问政如同蝴蝶扇动翅膀的裂变式在社会中广泛传播开来（见图2），其发展动力可以归结于以下几个方面：一是技术推动。Web2.0是相对于Web1.0而言的，Web2.0强调用户的双重身份——信息的接收者和发布者。Web2.0用户可以突破互联网和移动网的限制，通过web、wap页面以及各种客户端发送微博信息，简单的技术要求降低了公民政治参与的技术门槛，互动、即时、易得的特性则使公民在瞬间就可以得到海量信息。二是公民意识与民主自觉性驱使。随着不同社会群体的分化，利益追求也变得多样，利益的不均衡导致了公民权利意识的觉醒，公民对民主政治有了更多的渴求和更高的期待，网络恰好为公民意见的表达提供了理想的平台。微博的匿名性使得人们可以在这一虚拟空间里酣畅淋漓地宣泄自己的不满和对政府的指责，并在现实中对政府形成压力，俨然一场民主操练。毫无疑问，这有助于疏通民意、缓解民愤。三是官员责任意识回归。在网络舆论监督压力之下，许多官员一改往常遮遮掩掩、欲说还休的作风，主动通过网络回应民众的质疑，坦承的交流方式在一定程度上改变了群众对官员神秘、慵懒、冷面孔的刻板印象，拉近了彼此之间的距离。

图2 微博问政流程示意图

（二）制度约束：微博问政的保障。

1.微博问政的前提：行政保护制度。

目前，在我国司法实务界存在着这一屡见不鲜而且影响恶劣的情况，那就是很多人在揭发或证实了另一方的行为事实后却遭到打击报复。所以，出于保护相对人的合法权利与利益，防止街头官僚的恶意打击报复行为，行政保护制度就显得异常重要。文章拟从四个层面着力设计。第一，公民的陈述权、申辩权和控告权神圣不可侵犯，任何剥夺他们这些权利的个人或集体都要依法严肃处理。第二，逐步完善行政复议和行政诉讼制度，拓宽行政复议和行政诉讼的受案范围，规范两者，尤其是行政复议程序，务必做到程序公正，完善行政复议责任追究制度和答复制度，严格追究行政机关不履行行政复议的责任，充分实现实体公正。第三，国家立法机关要加紧修订或清除现有的《国家赔偿法》中不完善、不适应现实需要的部分规定，研究设立适用于街头执法的特殊法律规定，合理确定追偿条件和追偿标准，切实保障信访人和举报人的合法权益，建立他们对政府的信心。第四，多管齐下的处罚机制。这里的处罚机制指的是街头官僚必须对其违法行为或者不合理的行为承担政治责任、法律责任、经济责任、社会责任以及道义上的责任。街头官僚的上级管理者也必须要对下级的行为承担管理不善的责任。至于处罚的力度要依法合理度量，处罚本身并不是目的，目的是要让街头官僚树立起绝对责任的理念。

2．正式制度的外部控制：社会政治参与机制。

如果说市场制度是通过价格机制传递信息，那么政治体系的信息机制就是政治参与。在市场体系中，个人的需求和偏好是通过选择和购买行为反映出来的。而在政治市场中，权力的强制性使“用脚投票”成为不可行，某种形式的社会公民参与则成为反映公民意愿、需求、偏好的最佳途径。利用微博进行政治参与，可以提高政治参与的有效性，这不仅可以帮助政府获得分散的公众信息，提高公共决策的质量，吸收和化解公众的不满和抱怨，降低政策执行中的阻力和障碍，还有助于形成官民之间的和谐关系，促进提升公民精神。利用微博拓展公民参与必须建立健全相关机制：第一，推广微博问政的社会教育，提高公众问政意识的同时，帮助公众掌握了解新的监督工具。第二，拓宽社会进入窗口，要求政府不仅要有专属的官方微博，还需要追踪与解决具体性事务的部门或官员微博。不仅需要有代表民意的非政府性微博，还要有社会名流的个人微博，通过其个人的影响力去反馈民意与发表民声。第三，针对微博自身的特性，需要健全相关运作机制。从微博普及具有草根性特点，建立“微博问政”信息发布审核机制。从微博传播具有广泛性特点出发，建立“微博问政”信息传播研判机制；从微博效应具有聚合性特点出发，建立“微博问政”信息动态监测机制。

3．非正式制度的内部控制：道德内约。

人是理性的经济人，这一点已是毋庸置疑。另一方面，人又并非完全理性，正式规则虽然是制约人类行动的框架，但对于复杂而丰富的人类行为而言，正式规则有时也会显得“力不从心”。规则的制定不可能对博主的所有细节行为都做出先验的假定，因此也就不可能对其进行全面、精确的指导和监控。进一步讲，微博博主因为对信息的不全面掌握容易出现情绪化和偏激化表达，以及微博所具有的强大媒体融合功能、碎片化表达等等，加剧了谣言滋生、蔓延现象，因此在加强“微博问政”法规化管理，制定行业规范的同时，增强微博网站服务自律能力与保持负责的行为能力就显得极为必要。“保持负责任的行为一般有两种方法：内部控制和外部控制”。[9](p122)内部控制是“由一系列自己内心的价值观和伦理准则组成的，而且它们想要在缺乏规则和监督机制的情况下，鼓励从事合乎道德规范的行为”。[9](p123)很显然，道德伦理角度实施的控制就是一种内部的控制，其目标在于培养一种自律精神以保证符合道德规范的行为。正式规则所界定的人们的行动范围始终是一种他律界定的意志。而道德内约是对道德法则的尊重，在康德看来，这是一种自律的行动，它赋予人类特殊的尊严。由此可见，良好的伦理品格是微博博主道德行为的终极性资源。道德内约能够使博主在外部监控缺位的情形下，仍能作为理性存在的人，遵循道德法则，秉持公共精神，使自身成为作为目的的存在，而不是作为工具的存在。

余论

阿尔温·托夫勒在《权力的转移》中说：“世界已经离开了暴力与金钱控制的时代，而未来世界政治的魔方将控制在拥有信息强权人的手里。”以互联网为核心的信息技术的发展对民主政治的意蕴就是探讨该如何利用信息技术对各级政府官僚进行控权，维护公民的自由空间，而实现权力的不自由。本文从街头官僚的内涵、行为特征、行为逻辑论述了对街头管理执法监督的必要性，在借鉴美国电子政府研究专家Duogas Holmes的G2G、G2B、G2C的电子政府运行模式基础上，建构了电子政务监督模式。电子政务监督模式所彰显出来的特征、作用以及“5E功能”证实了电子政务监督模式的可行性和实用性。以微博为载体、以制度约束为保障的监督体系则是对电子政务监督模式的具体化和可操作化。至于微博问政的具体运转机制应该如何建立起这一长期有效的运转机制，怎样保证虚拟世界里政治参与的“适度”，如何让外部控制转化为经济人的道德内约，显然还悬而未决，但仍是值得后续探讨的学术问题。总之，一切有权力的人都容易滥用权力，尽管街头官僚处于权力运行链的末端，以现代信息技术为依托，建构电子政务监督模式问责街头官僚，推进依法行政，无疑具有强烈的现实意义和理论意义。

[1]韩志明．街头官僚及其行动的空间辩证法——对街头官僚概念与理论命题的重构 [J]．经济社会体制比较，2011，（3）．

[2]韩志明．街头官僚的空间阐释——基于工作界面的比较分析[J]．武汉大学学报（哲学社会科学版），2010，（6）．

[3]Lipsky，M．Street-level Bureaucracy[M]．New York：Russell Sage Foundation,1980．

[4]彼得·什托姆普卡．信任：一种社会学理论[M]．北京：中华书局，2005．

[5]詹姆斯·Q．威尔逊．官僚机构：政府机构的作为及其原因[M]．北京：三联书店，2006．

[6]世界银行．2004年世界发展报告：让服务惠及穷人[M]．北京：中国财政经济出版社，2004．

[7]罗伯特·雷纳．警察与政治[M]．北京：知识产权出版社，2008．

[8]戴维·H·罗森布鲁姆，等．公共行政学：管理、政治和法律的途径[M]．北京：中国人民大学出版社，2002．

[9]特里·L·库珀．行政伦理学：实现行政责任的途径[M]．北京：中国人民大学出版社,2001．