现行财产轮候查封制度的不足及化解对策

邓鹏羽

【摘 要】轮候查封制度对规范当前人民法院查封、扣押、冻结财产措施，维护当事人的合法权益，切实解决当前”执行难”的痼疾，具有重要意义。对轮候查封制度的概念、立法背景及现状以及关于轮候查封制度的效力、主体、适用阶段进行了一定的探索和思考。

【关键词】财产轮候查封制度；不足及现实困境；化解对策

一、引言

轮候查封制度最早是由最高人民法院、国土资源部、建设部在2004年2月10日发布的《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》中首先推出的，当时只适用于法院查封房地产。其后，2004年11月4日，最高人民法院发布的《关于人民法院执行中查封、扣押、冻结财产的规定》（以下简称《查封规定》），将轮候查封的范围扩大至一般财产，细化了预查封、轮候查封的操作规范。

二、轮候查封的法律属性分析

轮候查封是指当两个以上的人民法院对同一财产进行查封、扣押或者冻结时，以先办理查封手续的人民法院为准，后办理查封手续的人民法院作轮候查封处理。

轮候查封制度的具体模式是：对同一财产，先查封的法院依据法律规定可先行处分被查封财产；而后查封的法院在同一时间也可以对该财产进行查封，只不过该查封效力暂不发生，等到先查封法院对被查封财产予以解除查封或处置行为完毕后该财产有剩余，后查封的法院所实施的查封行为才会自动生效，其并可依法对该财产（或剩余部份）再次进行处分。

轮候查封避免了同时性，也就避免了对查封的重复。轮候意为“前后相序”，是依次的，它避开了重复查封的“同时性”，以“前后相序”的错位式查封对法院的行为予以认可，赋予了人民法院对查封财产的单独处分权，保障了法院审判、执行权的唯一性和独立性，如果查封在先的法院对查封的财产进行变现或履行完毕后，查封的财产尚有履行债务的能力范围时，查封在后的法院根据轮候查封，可直接对该财产再次进行变现或为履行债务采取各种措施。

三、轮候查封的不足及现实困境

由于轮候查封的性质只能算是一种预期效力的查封，只有在查封在前的法院对查封物不处理（解封）或处理后有剩余的，才能发生查封效力，否则自动失效。因此，近几年的司法实践中，轮候查封法院经常面临这样的尴尬问题：虽然想推进执行工作，却对轮候查封的财产无权采取委托评估、拍卖、变卖等主动执行措施；查封在前的法院却因这样或那样的原因（理由）一直搁置对已查封财产的实际处置措施，具体有以下几种情况：

1、被执行人恶意串通其他“名义债权人”利用诉讼执行程序，恶意抢先查封财产以达到“保护”其财产不被处分的目的。

司法实践中，经常会出现类似这样的奇怪现象：某一民事主体名下总价值极高的财产（尤其是土地和房产等不动产）却被一涉案标的额极小的案件抢先第一道查封，其后面的查封（有时甚至是若干道的查封）虽然标的额不小却只能面对轮候的客观现实；接下来，第一道查封的案件首先要经历一个极为漫长的诉讼征程，进入执行程序后，却又迟迟不见实质性处置财产的执行举措，执行法官和执行当事人均不急不忙，唯一着急的时刻就是每次查封期限即将届满需要续封的时候。

事实上，上述现象就是典型的被执行人串通其他所谓的“债权人”利用诉讼执行程序，恶意以标的极小的案件抢先查封其名下财产。其目的就是为了阻止真正的债权人申请法院执行其名下的财产。

2、财产查封在前的案件，虽然财产方便可供执行，但因受行政干预等而被无限期搁置不前。

在现行司法环境尚未达到非常成熟完善的情况下，在地方保护、部门保护、关系保护等形形色色的“保护伞”思想的推崇下，加之人民法院的财政、编制等均受制于地方，执行法院和执行法官难免会受到掣肘。因此，很多执行案件从单纯的法律角度分析，快速执结并不是难事，却因为诸多法律外的不正当干预因素的阻挠而搁置不前。

3、如果轮候查封案件的债权人享有抵押权等优先受偿权，查封在前的法院往往无采取进一步执行措施的主动性。

依照我国《物权法》、《合同法》、《担保法》等相关法律的规定，抵押权是指债务人或者第三人不转移财产的占有，将该财产作为债权的担保，债务人未履行债务时，债权人依照法律规定的程序就该财产优先受偿的权利；亦即，抵押权人对抵押物的变现价值享有优先受偿权。抵押权的本质是价值权，其目的在于以担保财产的交换价值确保债权得以清偿。

因此，如果轮候查封的案件就被查封的财产享有优先受偿权，在前查封的案件却并无任何优先受偿权；与此同时，如果被查封的财产价值却极为有限，根据初步估算，该被查封财产的变现价值在扣除抵押权等优先受偿额度后，可能所剩无几，甚至尚且不够优先受偿的额度。在此情形下，在前查封的案件申请执行人和执行法院极有可能丧失积极处置被查封财产的主动性。

四、化解对策及立法建议

《查封规定》对各类财产的查封期限作了明确规定，其立法本意是为了防止出现执行标的物长期处于查封状态而得不到及时处理的情形。但同时又规定，未能在上述期限内执行终结的，申请执行人可以申请续行查封，且续封次数法律未作规定。从实践中的情况看，因为对续封次数无限制，导致对查封期限的设置目的大打折扣，很大程度上影响了轮候查封制度的法律效果。因此，有必要对查封法院的处置权及续查封次数予以适当的限制。建议最高人民法院通过制定新的司法解释建立如下制度：

1、建立无益查封制度。

无益查封制度的构建，可以借鉴现行关于无益拍卖禁止的规定和我国台湾地区立法的有关规定。即查封财产拍卖所得价款，清偿执行费用后无剩余可能的，不得查封；查封财产拍卖所得价款，在清偿优先债权及强制执行费用后无剩余可能的，应解除查封；债权人申请继续执行并愿意负担相关费用者除外。

2、建立查封财产处置权移交制度。

被执行人已设定抵押的财产被执行普通债权的法院在先查封，如抵押财产的价值低于或相当于抵押债权额的，在先查封法院应将抵押财产的处置权移交给执行抵押债权的法院。

3、建立法院间协调机制。

如在先查封法院不同意移交的，执行抵押债权的法院可以报请其与在先查封法院的共同上级法院协调处理，共同上级法院应及时予以协调，协调不成的，按照前项原则下发协调决定，有关法院必须执行。

4、限制续查封的次数。

通过对续查封次数的限制来限定查封的最长时限，从时效上压缩先查封法院怠于处置查封财产的空间。根据动产及不动产的特点和处置的合理时间，建议将《查封规定》第二十九条修改为：

案件进入执行程序后，人民法院冻结被执行人的银行存款及其他资金的期限不得超过六个月，查封、扣押动产的期限不得超过一年，查封不动产、冻结其他财产权的期限不得超过二年。法律、司法解释另有规定的除外。

申请执行人申请延长期限的，人民法院应当在查封、扣押、冻结期限届满前办理续行查封、扣押、冻结手续，续行期限不得超过前款规定期限的二分之一。其中，对被执行人的银行存款及其他资金续冻结限于三次，对动产的续查封、扣押限于二次，对不动产、其他财产权的续查封、冻结限于一次。

5、法院间的告知义务制度化。

根据轮候查封的有关规定，查封法院因被执行人全部履行了法律文书确定的义务等原因解除查封措施后，在先的轮候查封自动转为查封；查封法院对查封财产部分处理的，对剩余部分排列在后的轮候查封自动转为查封。为了避免因执行信息不畅通而影响执行的效率，应当明确规定：轮候查封法院应当将轮候查封的有关材料和手续交查封法院备案，查封法院收到材料后，应当将对查封财产的处理情况及时函告轮候查封法院。

参考文献：

[1] 刘虎；轮候查封制度研究[D]；苏州大学；2008年.

[2] 王肖. 民事执行财产查明之立法现状与制度完善[J]. 东南大学学报（哲学社会科学版）. 2010（S2）.