划定永久基本农田路径探讨

汪慧芳　李阳芳

【摘 要】划定永久基本农田是切实贯彻国家对农用土地的保护以及国家对土地总体规划的重要措施，是保障基本农田的数量和质量的重要方法。为了使我国的基本农田能够真正得到长久有效的保护，就必须要制定出具体的保护措施和建立起完善的基本农田保护体制。

【关键词】永久基本农田；模式；方法

1.基本农田保护存在的问题

1.1基本农田划分不够集中

纵观多年来我国基本农田保护区划定工作，存在着一个“忽略”，即忽略了基本农田的“集中连片”。在划定过程中，首先将城边、村边、路边的大片优质耕地预留出来作为建设用地，而为达到基本农田保护指标，不得不将一些边远地区劣质的零星分布的耕地都划为基本农田。这种基本农田的零散分布，既无法在耕地利用过程中推广规模农业，又增加了土地流转过程中，由于建设用地需要侵占零散基本农田地块引发纠纷的频率。因此，当前我国各地基本农田的分布格局只能说是为划定而划定的结果，并没有能站在战略高度将大面积、集中连片、优质高产的基本农田永久保护起来。

1.2农田划定与各类规划衔接性较差

通常基本农田保护规划是采用传统的具有静态性的定性研究方法，而且是结合经验分析方法进行，其成果有一定的主观随意性，可靠性较差。而国土规划、土地利用总体规划、城乡规划以及其他各类相关专项规划也存在着公众参与少前瞻性差、规划弹性小等问题，因此基本农田保护规划与其他规划之间难以较好地协调衔接，基本农田划定没有留有充足的余地。各类建设项目选址落位经常涉及基本农田，地方政府为了当前的发展利益而对基本农田频繁进行使用调整，使得基本农田保护失去其应有的严肃性和长久性。

1.3激励机制不健全

目前，我国的基本农田保护工作主要以上级下达保护指标，县、乡为具体指标落实单位的方式进行，主要是依靠行政手段和法律手段进行基本农田保护区的划定和保护。基本农田保护工作不仅需要耗费大量资金，而且基本农田保护区的划定和保护还会带来未来发展机会的不平等，地方政府尤其是基层政府只有耕地保护的责任，没有相关权益和监管手段，缺乏保护耕地的主动性和积极性。同时国家控制了基本农田的发展权，而没有给农民一定的补偿，导致基本农田的所有者、使用者承担了全部的保护成本，造成了社会的不公正，客观上影响了基本农田保护工作的开展。

2.永久基本农田划定的几种模式

对基本农田的划定需要全方位地考虑多种因素，如具体位置的划定、面积的划定、模式的划定等，在划定过程中不仅要体现出永久基本农田划定的实质，而且还要与我国的具体国情相协调。因此，主要可以从以下三种模式对永久基本农田进行划定。

2.1分解指标的模式

根据我国基本农田的现实情况，对基本农田划定的指标进行层层分解，细化每个指标，由地方各级政府具体落实。依照我国现行的基本农田规划纲要和土地利用总体规划的有关规定，划定我国的永久基本农田的总体数量，分解计划指标，再由各级政府负责将永久基本农田的表册、数据、图斑、地块落到实处。此种划定永久基本农田的模式的缺点就是以相同比例来划定，很难突出对永久基本农田保护的重点。与此同时，此种划定模式也大大分散了我国的永久性基本农田，增加了对基本农田保护的困难。

2.2政策和经济补偿模式

构建经济和政策补偿体系，对永久基本农田进行经济补偿和政策鼓励，使政府或者农民自愿进行申报，从而使其得到较大的实惠。通常可以制定出一些优惠政策，比如国家定期对永久性基本农田进行建设，对永久基本农田的投入资金要高于一般的农田，并且定期给予永久基本农田所在地的农民或者政府一定的政策优惠和一定数额的补助等等。此种模式体现了目前我国实施的以城支农，以工补农的发展战略，从而使广大人民群众体会到切实保护好永久基本农田的实惠，逐步地激发起保护永久基本农田的热情，实现保护永久基本农田的目的。

2.3重点保护的模式

对我国的基本农田实行按国家、省、市、县四级进行分级保护的措施，将省级和国家级的基本农田划定为永久的基本农田。并且这些永久基本农田必须是全国的农业产品生产基地，能够提供全国一半以上的粮食，能够对我国社会经济的建设以及粮食安全起到决定性的作用。永久基本农田的划定和保护并不局限于某一特定的行政区域，也可以跨区域，主要是由农业专家依据社会条件、自然条件、经济条件以及其他相关的条件而确定。此种对基本农田的划定和保护的模式加强了对重要的农业景区以及重要的粮棉油生产基地的保护，从而保障了人民对农业产品的需求。

3.划定永久基本农田的具体方法

3.1逐步完善我国的农田保护制度

作为我国耕地保护政策体系的核心内容，基本农田保护制度对保护我国耕地起着十分重要的作用。所以，在基本农田制度的前提下，通过对政策和法律的大力宣传，使民众对基本农田有了更进一步的认识，从而实现对基本农田的保护。与此同时，还可以运用先进的科技手段以及经济等方式逐步强化我国的基本农田保护制度，使基本农田保护制度成为永久基本农田划定的必要前提。

3.2永久基本农田的划定要与其他土地的利用相协调

永久基本农田的划定只有与其他土地利用相协调才能够凸显划定的正确性和科学性。首先，永久基本农田的划定必须要同其他各类的土地规划相协调。划定永久基本农田必须要考虑到各种土地规划，如我国土地利用的总体规划、农业的生产与发展规划、国民经济规划、社会发展规划以及城乡建设规划等，只有同这些土地规划相结合才能更有效地划定出永久基本农田的范围，并能够使永久基本农田得到长期地保护。其次，要与土地整合相协调。国家投入大量的资金、技术对水利、道路、农田、树木、村庄的全面改造，目的就是要对土地的结构进行合理的整合，从而实现耕地达到高效优质高产的标准。所以对那些经过国家整合过的土地要优先划定为基本农田，实现长期有效的保护。最后，永久基本农田的划定必须要与土地的经营流转相协调。在我国农村，集体土地的承包或者是流转很大程度上促进了农业的繁荣，活跃了农村经济，增加了农民的收入，从而使农民倍加珍惜自己的土地承包经营权，如果将农民的土地划定为永久基本农田，从而能够更好地实现农民对土地的开发和保护。

3.3逐步建立补偿机制，实现对永久基本农田的保护

在永久基本农田优惠政策的基础上，进一步地综合农业、财政、水利等各部门的农业资金，建立起永久基本农田补偿机制。国家应当逐步加强对永久基本农田的资金投入，加大对粮食生产的补贴，制定相关的鼓励生产措施，为永久基本农田的保护和补偿创造一个良好的环境。与此同时，国家可以将用地指标与耕地保护的业绩挂钩，从而充分地调动政府积极地去保护永久基本农田。

4.结语

划定永久基本农田是对目前我国基本农田制度的完善和补充，同时也是严格保护我国耕地制度的重要措施。全面加强对永久基本农田的保护，不仅能够实现农业的发展与繁荣，而且更有助于实现社会效益和经济效益的相协调，实现社会的和谐可持续发展。

【参考文献】

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