论提升我国粮食综合生产能力保护机制——以江西为例

□周 励 王 凯

(国家统计局江西调查总队，江西 南昌 330002)

江西是全国13个产粮大省之一，近年来，每年调出粮食100亿斤以上，成为新中国成立以来从未间断向国家提供商品粮仅有的两个省份之一，是现有7个粮源净调出的省份，为平衡国内粮食供应做出了重要贡献。[1]在受人口刚性增长、国内消费升级、城市与工业用地拓宽以及灾难性气候等因素的硬约束下,在农民种粮积极性、农业技术推广应用、抗灾减灾能力、服务网络体系等多种能动性因素的制约下，江西在提高粮食综合生产能力方面面临的挑战，在全国有代表意义。

一、江西粮食综合生产能力的现状及评价

(一)江西粮食综合生产能力的演进

改革开放前30年，江西省大力推行生产“四改”(旱粮改水稻、单季稻改双季稻、高秆改矮秆、稀植改密植)，粮食生产不断发展。播种面积由1949年的3931万亩扩大到1978年的5731万亩，主要粮食作物水稻由3381万亩扩大到5071万亩；粮食单产由98公斤提高到196.5公斤；粮食总产由77.5亿斤增加到225.9亿斤。人均占有粮食由1952年的258.73公斤提高到1978年的339公斤。[2]改革开放以后，江西粮食综合生产能力明显提高。总产量由1978年的225.9亿斤，先后跨越了300亿斤、400亿斤两个百亿大关。综观改革开放以来江西粮食生产发展的轨迹，明显呈阶段性波动发展特征：

1.快速发展阶段(1979—1984年)。改革初期，普遍推行家庭联产承包责任制，国家又较大幅度提高了粮食收购价格，粮食生产潜能得到充分释放。期间粮食单产从1978年的每亩196.5公斤提高到1984年的278公斤，总产由225.2亿斤增加到309.8亿斤，增长38%，年均递增6.3%，跨越了300亿斤大台阶。[3]

图1 江西改革开放以来粮食总产趋势(单位：亿斤)

2.稳步发展阶段(1985—1991年)。粮食生产进入稳步发展时期。期间，粮食总产由1985年的306.8亿斤，提高到1991年的325.5亿斤，增长6.1%。粮食单产由1984年的每亩 278公斤提高到1991年的每亩302公斤，增长8.6%。粮食总产除1986年290.8亿斤外，基本上稳定在300亿斤以上。[3]

图2 江西改革开放以来粮食单位面积产量总趋势(单位：公斤/亩)

3.灾害与恢复阶段(1992—1999年)。1993年、1998年江西遭遇较大的自然灾害，给粮食生产造成一定影响，而1994年、1996年粮食单产两超历史，分别达到每亩311.4公斤、329.7公斤，1996年、1997年粮食总产两超历史，分别达到353.2亿斤和353.6亿斤。这一时期灾害与丰产交织，发展基本保持平衡，但粮食总产仍稳定在300亿斤至350亿斤。[3]

4.内部调整结构阶段(2000—2003年)。进入新世纪，在全国范围内，以粮食为代表的主要农产品出现结构性相对过剩，卖粮难和种粮减收成为困扰粮食主产区农业和农村经济发展的主要因素，粮食生产进入结构调整阶段。期间，全省粮食播种面积大幅调减至5000万亩以下，其中，2000年为4983万亩、2001年为4898万亩、2002年4782万亩、2003年调减为4577万亩。受面积调减影响，粮食总产呈现减少趋势，再次回到300亿斤以下。[3]

图3 江西改革开放以来粮食播种面积趋势图(单位：万亩)

5.加速与突破阶段(2004—2012年)。2004年以来，党中央、国务院为积极应对粮食供需形势变化，强化农业和粮食生产，连续八年下发涉农一号文件，持续出台了一系列更直接、更有力促进粮食增产和农民增收的政策措施。极大地调动了地方政府重农抓粮和农民发展粮食生产的积极性。期间，江西各级党委、政府坚决贯彻落实各项强农惠农政策，不断加大财政支农力度，加快粮食生产基础设施建设，改善生产条件，提高生产技术水平，为促进粮食生产发展提供了有力的支撑，粮食播种面积创下改革开放以来最大增幅，粮食总产实现了历史罕见的“九连丰”。单产水平屡创新高，从2003年的316.9公斤迅速提高到378公斤；粮食总产近417亿斤，[3]九年时间，江西粮食总产增加126.9亿斤，标志着江西粮食综合生产能力稳定跃上新台阶。

图4 1978年与2012年江西粮食生产情况对比

(二)对江西粮食综合生产能力的评价

1.作为全国水稻主产区的地位日益凸显。主要表现在：一是江西具有得天独厚的粮食生产条件和最好的生态。自然地理条件优越，土地肥沃，雨量丰沛，优越的光温水条件最适宜水稻生长。特别是“十一五”以来，在国家财力的支持下，江西持续加快农田水利基本建设，对4000多座大中小型病险水库进行了除险加固，灌区配套改造、泵站更新改造、小农水重点县建设等一系列涉及民生的水利工程加快发展，农田灌溉设施得到明显改善。全省新增旱涝保收面积263万亩，新增和恢复灌溉面积324万亩，改善灌溉面积2083万亩，新增除涝面积107万亩，改造中低产田509万亩，新增节水灌溉面积599万亩，有效强固了粮食生产基础。[4]同时，江西山清水秀，良好的生态条件在保证食品营养、安全、卫生方面具有巨大优势，稻米有着广阔的销售市场。二是水稻在粮食生产中的地位重要而突出。长期以来，江西粮食以水稻为主，水稻种植面积占粮食种植面积的92%以上，双季稻播种面积占粮食播种面积的88%，为全国之最，稻谷生产总量居全国第2，人均占有稻谷量居全国第1，人均占有粮食超过470公斤，粮食商品率高，早籼稻全国总量最大。由于早籼稻耐储存，储存3-5年仍可保持质量相对稳定，比一般粳稻储存时间长1-2年，成为国家粮食储备和酿造、食品工业原料的首选粮源，为保障国家粮食储备提供了有力支持。

2.粮食生产潜力大。主要表现在：其一，目前的国家政策和粮食市场状况为江西发展粮食生产创造了良好的外部环境。中央一直把“三农问题”作为全党工作的重中之重，把发展现代农业和保障国家粮食安全作为解决“三农问题”的核心。“十二五”规划纲要中也特别强调：“坚持走中国特色农业现代化道路，把保障国家粮食安全作为首要目标”。新的形势下，江西粮食生产面临着难得的发展机遇。一方面，国家强农惠农政策不断强化，实行最严格的耕地保护制度，中央财政采取多项有效措施，根据粮食播种面积、产量和商品量等因素，对粮食主产区通过转移支付和其他经济手段，支持粮食主产区加强生产能力建设。强农惠农政策更直接、更有力地调动了地方政府和农民种粮积极性，粮食稳定发展的长效机制逐步完善，为江西粮食生产的发展后劲奠定了坚实基础。另一方面，居民生活水平不断提高，消费结构升级加快，人们更加注重安全、优质、营养、健康的粮油食品，从而为江西粮食流通产业发展创造了良好的需求空间。其二，江西中、低产田改造增产潜力大。从水稻产量、土壤质地、排灌条件、土壤肥力等指标划分，江西现有中低产田超过65%，[5]蕴藏着较大的粮食生产潜力，据经验测算，通过农田基本改造及完善配套水利设施等措施，可使单产提高20-30%。这样每改造100万亩中低产田可新增2-3亿斤的粮食生产能力。其三，“三荒”资源开发利用潜力大。江西可开发利用种植粮食等作物的“三荒”面积达700多万亩，据测算，每开发100万亩宜农“三荒”耕地，可新增4-5亿斤的粮食生产能力。加之，鄱阳湖地区大片的滩涂地，不仅水源条件好，而且土质肥沃，只要不发生重大汛情，全省可增加粮食面积200万亩以上。其四，单产仍有潜力可挖。江西水稻单产水平低于全国平均水平，即使在早稻单产最高的2011年(378.4公斤/亩)，仍低于全国平均水平，与周边的湖南、湖北、浙江等省相比，还有较大的差距。但也从另一方面说明单产具有一定潜力。根据省农业厅土肥站对江西耕地地力等级划分，测算出2011年江西现有粮食生产能力仅发挥了地力的72%，稻谷生产能力仅发挥了地力的75%，现有粮食生产能力还有较大空间。另据省气象局测算，全省水稻气候生产潜力为1500—1700公斤/亩，而江西现实生产力为740—800公斤/亩，现实生产力仅为气候生产潜力的47%—49%。综合上述因素，只要政策好、天帮忙、人努力，江西粮食综合生产能力实现年产500亿斤以上完全可能。从全国看，提升综合生产能力潜力巨大。

二、制约粮食综合生产能力的主要因素分析

粮食生产是社会再生产和自然再生产的有机结合，受到社会、经济和气候等多种因素的影响。随着粮食连续多年丰产丰收，推动粮食稳定发展的各种要素已绷得很紧。目前及今后一个阶段，江西和全国粮食生产面临的制约因素，突出表现在四个方面：

一是耕地资源硬约束加大。人多地少是基本国情，从长远看，人增地减的矛盾突出，由于受农业结构调整、生态退耕、自然灾害损毁和非农建设占用等影响，耕地资源供给日趋减少。水资源很丰富，但时空分配不均，水涝灾害重，随着全球气候变化，极端天气增多，农业气象灾害和病虫害呈多发、频发、重发态势。水土流失、用肥不当、掠夺式开发和占优补劣等因素影响，耕地质量不断下降。

二是农业生产基础条件依然薄弱。总体来说农田水利设施抗灾标准低，尤其是乡村农田水利主干工程大多建于20世纪五六十年代，因受当时条件所限，工程设计标准低，建筑材料质量差，配套率低，许多工程“先天不足”，田间工程的支渠及部分主渠道已严重破损。由于农田水利基础设施脆弱，抗御自然灾害的能力差，未从根本上摆脱靠天吃饭的局面。科技水平、机械化程度不高，现有高产品种没有得到普遍应用，常规作物自留种的比例较高，主栽品种多乱杂，高产栽培技术推广还不到位，农业机械化普及受制因素多，应用难度大，工作效率低，作业成本高。

三是种粮比较效益长期偏低。农资是农民获得种粮收益的基本保障。2004年以来，农资价格一直持续上涨，到2011年，种子、化肥、农药、农用柴油等价格和机械作业费用又攀升到了一个新的水平。调查表明，种粮农民亩均种子费38.2元，同比上升21.3%；亩均化肥费130元，同比上升21.8%；亩均农药费56.2元，同比上升9.1%；农用柴油同比上涨了20%左右；亩均机械作业费117.15元，同比上升11.89%。农资价格上涨过快，导致农户得到实惠缩水。尽管近几年粮食价格稳步上升，但农民种粮收入仍然不高，特别是与从事其他产业相比，种粮比较效益明显偏低。从发展趋势看，随着农资价格上涨、人工费用继续增加，种粮成本仍将逐步上升，不但不利于保护和调动农民种粮积极性，还可能导致种粮“副业化”的趋势，影响未来粮食的综合生产能力。

四是政策激励效应正在消减。“四补贴”政策实施多年，但补贴低、补贴分散，无法从根本上解决农业发展后劲不足问题，激励效应已渐趋平淡。而且，粮食风险基金的筹措办法容易挫伤主粮区抓粮食生产的积极性，地方政府产粮越多、财政包袱越重，使农民和地方政府发展粮食生产的积极性不能完全释放，已经成为阻碍我国粮食生产稳产增产的严重问题，直接影响到国家的粮食安全。

三、提升粮食综合生产能力保护机制

(一)严格执行耕地保护制度

耕地是极为宝贵、难以替代的稀缺资源，是粮食生产和确保国家粮食安全的基础。首先，必须落实好最严格的耕地保护制度(土地用途管制制度、基本农田保护制度、耕地总量动态平衡制度、耕地占补平衡制度)，切实加强对土地开发利用的管理，按照保护农民权益、控制征地规模的原则，严把征地关，严格征地程序，完善非农占地的占补平衡、利益补偿和审批制度，遏制多占耕地的利益驱动，坚决查处违法违纪行为。二是要坚决守住基本农田这条红线。必须建立健全国家、省、县三级耕地保护区，把基本农田保护区落实到地块，建立档案，绘制成图，并予以永久固定，不得占用，让每一块土地的信息公开透明，接受农民和社会监督。三是要抓好“沃土工程”建设，加大对改善耕地质量的投入。在政府扶持下，引导、鼓励集体和农民投工投劳进行农田治理改造，支持农民通过种植绿肥、增施有机肥和秸秆还田等办法培肥地力，引导农民运用综合农艺、生物和工程措施提高耕地质量。要充分利用农产品优势区域布局规划的成果，优化种植结构，增加复种指数，提高耕地利用效率。四是要合理开发利用荒地、实施土地整理工程，提高土地资源利用率，提高耕地的转换能力。

(二)多途径增加粮食生产基础设施的投入

增加农田基础设施建设投入，是保护和提高粮食综合生产能力的重要基础与前提。江西是自然灾害和生物灾害的多发区，由于农业基础设施建设滞后、抗御各种自然灾害的能力薄弱，仅此测算，年均造成的直接粮食损失超过40亿斤。当前，关键是要加大对连接田间地头的小型农田水利等基本项目的投入，这已成为提升粮食综合生产能力最迫切、也最直接的现实要求。为此，一是建立以中央和各级地方政府为主体，积极引导社会力量投资建设粮食主产区的基础设施。要整合粮食产能建设资金，将发改、财政、农业、国土、水利、农业综合开发等相关部门农田水利基础设施建设资金，集中支持粮食主产区的高标准农田建设，通过支持改善农田基本条件、提高农业科技和服务水平、增强农业抗灾能力等措施，不断提升粮食生产核心区的粮食生产能力。同时，要大力扶持龙头企业、农村社区、农民合作组织和种粮大户投资粮食生产基础设施建设，鼓励和引导包括外资在内的各类资本参与粮食生产基础设施建设。二是强化粮食生产基础设施建设的全程管理和监督。按照国家优质粮食产业工程建设规划，国家将在粮食主产省区加大实施优质专用良种育繁、病虫害防控、标准粮田建设、现代农机装备和粮食加工转化等一批重大工程建设项目，各地粮食主产区应抓住机遇，争取更多项目列入实施。同时，加强对项目建设和工程进度的动态跟踪与检查监督，千方百计保障建设进度、工程质量，发挥资金效益，对已建成的工程项目，应制定严格的管理和维护制度，明确管理和维护的责任，力求做到建一个成一个，持久发挥最大功能。

(三)充分发挥科技增粮的作用

依靠科技提高粮食单产水平，是实现粮食稳定发展之路，是保护和提高粮食综合生产能力的核心。长期以来，农业科技为粮食增产作出了重要贡献。但由于种种原因，各地农业科技的重大突破性成果较少、科研投入和推广经费不足、农技推广保障体系不健全、科技管理体制与机制不完善等问题突出，难以满足农业特别是粮食生产发展的需求。因此，应把科技因素作为增产粮食的重中之重，努力转变农业生产增长方式，加大粮食生产科研投入，促进提高科技创新与转化应用能力。要以良种推广工程为先导，以高产创建示范工程为主要途径，以防灾减灾工程为基本保障，以农机化工程为根本出路，全面提升粮食生产整体技术水平、组织水平、效益水平。要大力实施科技入户工程，全面开展粮食高产创建活动。加快基层农技推广体系改革与建设，突出农技推广的公益性地位。加强农业生产、科研、推广的协作，形成农业科技成果转化的强大合力，多渠道、多层次、多形式地开展农民科技培训，提高农民学科学用科技的水平，及时将科技增产潜力转化为农户增产能力。

(四)充分调动主产区政府抓粮与农民种粮两个积极性

主产区对全国粮食生产大局有着举足轻重的作用。据统计，全国13个粮食主产省区耕地面积占全国的65%，粮食产量占全国的70%以上，提供的商品粮占全国的80%以上。农民是粮食生产的主体，农民种粮积极性的高低是粮食生产发展的决定性因素。因此，调动主产区政府抓粮和农民种粮的积极性，才是国家粮食安全稳定的根本。保护和调动主产区政府和种粮农民积极性，重要的是建立政策倾斜和利益补偿的长效机制。

一要使主产区政府抓粮不吃亏。调动主产区政府抓粮关键是要调整国民收入分配格局，改变产粮大县、财政穷县的局面，确保财政薄弱的产粮大县财政实力达到中等水平，让主产区政府政治上有地位、经济上得实惠、投入上有保障。一方面要进一步扩大财政转移支付规模，减轻产粮大县财政压力，保证主产区有更多实力投入粮食生产；加大中央财政对粮食主产区和产粮大县的奖励力度，完善奖励资金与粮食产量、调出量直接挂钩的联动办法，促进地方粮食生产与财力同步增长。同时，整合粮食产能建设资金，将固定资产投资、农业综合开发资金、土地开发整理、水利工程资金等投资项目，向粮食主产区和产粮大县集中，取消地方财政配套资金，加大金融对粮食生产的支持，构建粮食信贷风险规避机制，形成投资合力，帮助主产区加快粮食生产基础设施建设，卸掉历史欠帐包袱。另一方面，国家农业投资和项目还应帮助主产区加快发展养殖业和农产品加工业，促进粮食转化增值，把粮食生产优势转变为经济优势，带动主产区的经济发展。

二要使农民种粮划得来。进一步落实和完善粮食补贴政策，坚持稳步提高粮食补贴标准和粮食收购价格，建立对种粮农民的收入补贴长效机制，稳定种粮农民收益预期，让农民种粮不吃亏、有钱赚。加快推进基层农技推广体系改革与建设，加强粮食生产栽培技术的示范推广，不断提高技术入户率和到位率，及时将科技增产潜力转化为农户种粮增产能力。加强对农民集中育秧、水稻防早衰、商品有机肥补贴、双季稻机插秧等防灾减灾稳产增产关键技术补助。普及农业灾害保险，不断提高粮食生产抗风险能力，让农民种粮有保障。

(五)合理利用气候资源提升粮食综合生产能力

首先，要加强农业气候论证和区划工作。粮食作物品种的改良、熟性的搭配、农田管理措施的实施，均与气象条件密切相关。只有以气象条件为基础，根据粮食作物品种对气象条件的要求，因地因时制宜，趋利避害，才能获得高产。为此，在对粮食作物的布局、优良品种的引进、新技术实施过程中，必须开展气候论证及区划工作；其次，要不断健全气象灾害的防灾减灾体系。我国南方是水稻生产优势区，但也是洪涝、干旱、低温、高温等天气灾害频繁之地，气象危害是造成粮食生产波动和实现生产能力的重要障碍。为此，必须强化气象服务，特别是异常天气的及时预警、预报，有效地提供躲、避、抗等防御对策,把水稻气象灾害造成的损失减少到最低；第三，要适应气候的变化。我国近几十年来气候变化与全球气候变化相似，其中直接影响南方农业生产的气温、降水、日照等因素，近10年与前30年相比，已产生明显差异。其中水稻生产期间，总有效积温呈减少趋势，春秋季气温偏高0.2—0.6摄氏度,夏季气温偏低0.4—0.5摄氏度,日照时数减少146小时。粮食作物的选种和种管必须适应气候的变化，未推行集中育秧的地方，春季育秧时要防倒春寒，双季晚稻栽种要抢先抓早防寒露风，因地制宜减少早、迟熟品种的比例。农业科研部门应培育光能利用率高的新品种，从作物株形、叶面积大小等方面提高光合作用能力，提高产量。

[参考文献]

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[3]江西省统计局.江西统计年鉴[Z].2011.

[4]姚木根.大力加强农田水利 切实保障粮食安全[N].江西日报，2012-03-22.

[5]邓鹏飞.江西省粮食生产能力影响因素分析及对策研究[J].农业经济与管理，2010(3).