改革开放以来中国共产党社会管理思想的变化与启示——基于过程论的分析框架

□黎明泽

(中共广州市委党校 党史党建教研部，广东 广州 510070)

党的十八大报告指出：“要围绕构建中国特色社会主义管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。”[1]这一目标的提出，和改革开放以来党领导下的社会管理实践探索密不可分。随着中国经济社会发展的深刻转型和“以经济建设为中心”工作重心的确立，社会建设和管理也逐步成为中国特色社会主义事业的重要内容。在这一过程中，以邓小平、江泽民、胡锦涛为代表的三代中央领导集体，持续推进社会管理的创新探索，逐步形成了中国特色社会主义社会管理思想体系。特别是党的十八大报告提出的“五位一体”社会管理体制，标志着中国共产党社会管理思想体系的成型和成熟。从过程论的视角回顾研究这一思想体系的产生发展，对于构建中国特色社会主义管理体系大有裨益。

一、过程论及其理论解释框架

恩格斯曾指出，一个伟大的基本思想，即认为世界不是一成不变的事物的集合体，而是过程的集合体，其中各个似乎稳定的事物以及他们在我们头脑中的映像及概念，都处于生成和灭亡的不断变化中。[2]P239过程论是辩证唯物主义哲学的重要理论范式。过程就是事物由于内在矛盾所推动和外部条件所制约而在时间、空间上的延续存在状态，是包含于事物运动、变化、发展于一身的集合体，标志着事物发展的路径及方向。从过程论的视角来看，过程是事物的重要属性之一。从自然界到人类社会，从微观到宏观，从思维到行动，过程无处不在，无时不有，无所不包。事物的过程具有强烈的同一性特征，虽然过程的形态千差万别，但始终无法突破事物的性质。过程论的解释要旨，是通过发现、认识和研究事物运动过程的内容和形式，达致认识事物本身的目的。过程论视角下研究事物运动的基本范式，主要包括以下方面：

一是基于内在关联的动态性分析。运动是事物的本质属性，宇宙中发生的一切过程都是运动。从这一意义上看，过程必然包括事物产生、运动、变化、发展和灭亡等不同层次的基本标值。而在不同层次的基础标值中，互相之间存在内在的关联，并蕴含着量变与质变的反复，体现螺旋式发展的基本形态。二是基于连续性基础的阶段性分析。阶段是指物质发展过程中具有一定质差的区域，是事物运动总过程的子过程。由于事物是一种全局性、整体性、综合性的集合体，只有以阶段划分，才能更具体、更微观、更深入地提升对事物的整体认识。阶段和阶段之间不是简单的割裂，而是前后互相交错、密切相连的统一体。前后阶段之间存在转化的机制，使事物在上一阶段量变及质变达到一定程度，又过渡转化到下一阶段。这意味着事物新阶段的产生，不是彻底的推翻或重建，而是继承、扬弃和发展。三是基于时间序列的历史性分析。事物存在于一定的时间和历史空间当中。就时间性而言，事物的过程都具有时间的特性，但不同的事物，其过程时间各有差异。有的过程瞬间即可完成，有的则需经历数亿万年的漫漫征途才能结束。就历史性而言，事物的过程必须依托一定的历史实际，而不可能超越历史阶段。一切脱离历史实际的“宏伟目标”都只能是“空中楼阁”，任何超越历史阶段的主张或行动，都只能带来深刻教训。

改革开放以来中国共产党社会管理思想的形成、发展和成熟，不是一蹴而就的，而是经历了一个较长的历史过程。从过程论的角度思考这一思想的嬗变过程，不仅有助于明晰不同历史阶段党的中央领导集体作出的卓越贡献，而且能发掘并深化理解他们之间不断传承发展的紧密联系。

二、中国共产党社会管理思想的过程演进

思想是思维活动的结果，是人类不断认识社会存在的思维产物，是人类不断发现社会客观规律的过程。无论是真理还是谬误，都是认识或发现的过程。真理就包含在认识的过程当中，包含在科学的长期的历史发展中，而科学从认识的较低阶段上升到较高阶段，愈升愈高。[2]P212中国共产党在探索建设中国特色社会主义现代化过程中，不断加深对社会管理的认识，逐渐形成了以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观等重大战略思想为代表的中国特色社会主义理论体系。以这些重大战略思想为标志，改革开放以来中国共产党的社会管理思想发展大致经历了以下三个阶段：

(一)第一阶段(1978—1992)：“稳定压倒一切”的社会管理思路

尽管邓小平没有提出“社会管理”一词，也没有对“社会管理”进行深入的阐释，但其社会管理思想贯穿于领导中国特色社会主义现代化建设的始终。“文化大革命”的结束，结束了“十年”文批武斗盛行、社会秩序混乱的局面。对社会秩序混乱有着切肤之痛的以邓小平为核心的新时期中央领导集体，深刻总结了新中国成立以来的经验教训，强调了稳定对于社会主义现代化建设事业的重要性。党的十一届三中全会结束不久，他就在《坚持四项基本原则》中提出：安定团结的政治局面，“是我们社会主义现代化建设事业必不可少的条件和保证”[3]P159，“没有安定团结、生动活泼的政治局面，搞四个现代化就不行”[3]P189。1989年2月，邓小平在会见美国总统布什时提出了“稳定压倒一切”的精辟论断，认为“中国的问题，压倒一切的是需要稳定”[3]P286，至今仍振聋发聩。可以说，社会稳定思想贯穿于邓小平社会管理思想的始终。归纳来看，主要包括以下方面：

一是社会稳定必须有坚实的物质基础。社会稳定是社会管理的基本目标，但社会稳定必须具备一定的基础条件，其中包括物质基础。只有在人们日益增长的物质文化需要得到满足情况下，才有可能实现社会稳定。因此邓小平强调必须先把经济搞上去，“离开经济建设这个中心，就有丧失物质基础这个危险。其他一切任务都要服从这个中心，决不能干扰它，冲击它”[3]P250。中国解决一切问题的关键是要靠自己的发展，“发展才是硬道理”[4]P377。邓小平的精辟论断，深刻揭示了社会管理和经济发展的辩证逻辑和天然联系。二是社会管理必须坚持“两手抓”。社会管理是一项涉及面很广、统筹性很强的综合系统性工程，需要多管齐下、协同管理。邓小平在不同的场合多次强调“两手抓，两手都要硬”观点，包括：“一手抓建设，一手抓法制”[4]P154；“一手抓改革开放，一手抓打击各种犯罪活动”[4] P378；一手抓物质文明，一手抓精神文明；一手抓繁荣，一手抓管理；等等。“两手抓”的社会管理思路，反映了邓小平对社会管理规律的深刻认识和力促社会全面、协调发展的基本思路。三是社会管理必须以完善民主法制为保障。社会的有效管理，离不开完善民主法制的保障。早在1978年的中央工作会议上，邓小平就提出要建立社会主义民主制度和社会主义法律制度，“做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”[3]P147。后来他多次要求加强社会主义民主法制建设，“做到既能调动人民的积极性，又能保证我们有领导有秩序地进行社会主义建设”[4] P210。邓小平将民主和法制作为社会管理重要抓手的思想，为第二阶段强调依法治国社会管理思想的出现奠定了基础。

(二)第二阶段(1992—2002)：法治和德治相结合的社会管理探索

进入20世纪90年代以后，国际形势发生了剧烈的变化。随着东欧剧变和苏联解体，我国成为西方敌对势力分化、渗透的重点对象，社会管理面临巨大的挑战。以江泽民为核心的党的第三代领导集体，加快创新社会管理方式，妥善处理人民内部矛盾，较好地处理了公平和效率的关系，为社会主义现代化事业健康发展提供了有力的保障。

一是必须坚持依法治国和以德治国相结合。江泽民在继承和发扬邓小平民主法制思想和总结新中国成立以来特别是改革开放以来民主法制建设经验的基础上，提出了依法治国的方略。1996年2月，江泽民在中央第三次法制讲座会上指出：“依法治国是社会进步、社会文明的一个重要标志，是我们建设社会主义现代化国家的必然要求。”[5]从而进一步明确了法治在社会管理中的重要地位。但是“法律规范人们的行为，可以强制性地惩罚违法行为，但不能代替解决人们思想、道德的问题”[6] P643。因此，“要坚持不懈地加强社会主义道德建设，以德治国。”江泽民还进一步阐述了法治与德治对于社会管理的约束机理和独特功用，认为“法治以其权威性和强制手段规范社会成员的行为。德治以其说服力和劝导力提高社会成员的思想认识和道德觉悟。道德规范与法律规范应该相互结合，统一发挥作用”[7] P91。依法治国和以德治国相结合治国方略的提出，是中国共产党社会管理思想的重大创新。二是着力点在于妥善处理社会矛盾。随着社会主义市场经济的发展，体制机制不完善导致的一些人民内部矛盾逐渐凸显，如贫富差距拉大、贪污腐败严重、群体性事件增多等。这些矛盾的处理是社会管理的着力点，是衡量社会管理效果的风向标。江泽民指出，人民内部矛盾“处理得不好，使矛盾激化，小事会变成大事，甚至酿成乱子，就会给我们的社会稳定和事业发展带来不应有的损害”[8] P218。并主张从深层次上把社会矛盾化解在萌芽状态，探索出维护社会稳定的长效机制，确保社会政治稳定和国家长治久安。三是必须处理好效率和公平的关系。效率与公平是社会运行的两大系统。其中，效率是动力系统，公平是平衡系统。社会的正常运行，既需要有动力的驱动，也需要社会机体各方面的平衡。但在生产力比较落后的情况下，很难将效率与公平置于同等重要的位置，而只能根据轻重缓急有所侧重。因此党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“个人收入分配要坚持以按劳分配为主体、多种分配方式并存的制度，体现效率优先、兼顾公平的原则。”第一次在党的文献中提出效率优先、兼顾公平的原则。这一原则在一定的历史条件下对于促进经济社会健康发展发挥了重要作用。

对照组(50例):性别(例):男30,女16,年龄(岁)22-70,平均值(41.01±0.16)岁,平均烧伤面积为18.35%。

(三)第三阶段(2002—2012)和谐社会建设中的社会管理创新

党的十六大以后，以胡锦涛为总书记的党中央深刻分析了全面建设小康社会面临的国内外各种新形势和新困难，提出了构建社会主义和谐社会的重大命题。党的十六届六中全会进一步指出，“加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求”，为社会管理创新提供了新的思路。

一是突出了社会建设的重要地位。2005年2月19日，胡锦涛在“省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班”上的讲话中指出：“中国特色社会主义事业的总体布局，更加明确地由社会主义经济建设、政治建设、文化建设三位一体发展为社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体。”[9]社会建设首次从广义社会建设(涵盖经济建设、政治建设、文化建设等方面)中独立出来，开启了社会建设发展的新局面。社会建设是一个宏大的系统工程，既包括社会民生事业的发展，也包括社会体制的改革和社会管理的创新。十七大报告进一步强调“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，更为社会建设和社会管理的推进指明了方向。二是建构了新的社会管理模式。在多年社会管理实践探索的基础上，党的十六届四中全会提出“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，改变了以往过于依赖党委、政府力量实施社会管理的主体单一、效果不佳等状况，实现了由传统的社会管理向新的社会善治的转变。此后党的十六届六中全会、十七大及其他重要会议，反复探讨、强调了健全社会管理格局的重要性、迫切性和实施路径。这一管理格局的构建和完善，成为未来一段时期中国社会管理实践的重要目标。三是深化了社会管理创新的施政理念。随着中国改革进入“深水区”，长期积累的各种社会矛盾日益凸显，加快社会管理创新成为迫在眉睫的问题。2011年2月19日，胡锦涛在中共中央党校“省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班”开班式上要求深刻认识和准确把握社会管理的规律，强调了加强和创新社会管理的根本目的和基本任务，认为“加强和创新社会管理，根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境。社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面”[10]。党的十八大报告提出围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，将社会管理提升到一个新的层次，成为中国特色社会主义不可或缺的重要组成部分。至此，社会管理创新在中国特色社会主义现代化建设中的地位进一步凸显。

三、中国共产党社会管理思想的过程逻辑

改革开放以来中国的社会管理思想经历了一个辩证、发展、完善的过程。在这一过程中，中国特色社会主义社会管理思想体系日趋全面、科学、成熟。其中蕴含着以邓小平、江泽民、胡锦涛为代表的三代中央领导集体的智慧和贡献。从过程逻辑来看，三个阶段的社会管理思想是一脉相承的关系，同属于中国特色社会主义社会管理体系的范畴，既有共性，又有差异；既有继承，又有创新。但由于时代特点和历史任务的不同，社会管理的地位有所差异，社会管理的具体实施方式也各有所长。

(一)社会管理理念一脉相承

受历史条件的制约和认识能力的限制，人的思想发展总是前后延续、螺旋式上升的。改革开放以来中国三代领导集体的社会管理思想发展亦是如此，体现着一脉相承、与时俱进的辩证联系。

(二)社会管理地位逐步提升

从发展的历程来看，改革开放以来中国社会管理的战略地位总体上保持不断提升的状态。在社会管理思想发展的三个阶段中，分别经历了从社会管理和经济管理一体，到社会管理从属经济、政治、文化管理，再到社会管理地位充分凸显的过程。从三代领导集体的社会管理思想发展历程可以反映出社会管理地位的逐步提升。

第一阶段：社会管理经济管理一体发展。即使社会管理的概念尚未提出，但并不能否定社会管理思想和实践的客观存在。改革开放初期，尽快恢复稳定的社会秩序和良好的发展环境，成为当时各项工作的重点。后来邓小平提出“以经济建设为中心”的发展主线，经济建设成为当时的中心任务。但邓小平同时强调：“现代化建设的任务是多方面的……但说到最后，还是要把经济建设当作中心。”[3] P250在这多方面的现代化建设任务中，自然也包括社会管理的任务。总体而言，这一阶段社会管理和经济管理处于一体化发展的状态，社会管理的地位在某种程度上被经济发展所“掩盖”。第二阶段：社会管理从属于经济、政治、文化管理。当时有中国特色社会主义的总体格局仍只包括经济建设、政治建设和文化建设三方面，社会建设尚未被单列出来，社会管理自然从属于经济管理、政治管理和文化管理的范畴并以其他的表现形式来体现。但从江泽民“社会文明既包括物质文明也包括精神文明”[6] P575观点的阐述，以及“依法治国”、“以德治国”治国理念的提出，在一定程度上反映了社会管理地位的提升。第三阶段：社会管理的地位充分凸显。全面建设小康社会目标的提出以及科学发展观的确立，为社会管理思想的发展提供了理论前提。特别是党的十六届四中全会提出建构经济建设、政治建设、文化建设和社会建设“四位一体”的总体布局之后，社会建设首次从经济建设、政治建设、文化建设中单列出来，成为中国特色社会主义事业的重要一极，社会管理的地位也由此得到质的提升。2011年胡锦涛要求加强和创新社会管理，提高社会管理科学化水平，社会管理得到前所未有的重视，标志着中国社会管理思想的基本成熟。

(三)社会管理方式各有所长

社会管理方式是实现社会管理目标的手段和途径。在不同演进的历史进程，由于面临的形势、任务不同，社会管理的重心也有所差异，即便是原先行之有效的管理方式也难以适应和满足新历史阶段的要求。这就必须不断调整社会管理方式，以从容应对新情况、新问题及其带来的新挑战。和经济社会发展进程以及社会管理地位逐步提升的过程相适应，三代领导集体在社会管理方式的选取上各有侧重。

在第一阶段，由于改革开放以后确立了“以经济建设为中心”的发展逻辑，“社会”并没有作为独立的一极，社会管理更多地融于经济建设过程中，因此第一阶段社会管理方式的最大特征，就是寓社会管理于经济发展之中，在经济发展中实现社会管理。但这种社会管理不是依靠行政强制手段的外压性社会稳定，而是通过改革发展的成果为人民共享而实现的内发性社会稳定。在第二阶段，社会管理方式最突出的特征是“依法治国”和“以德治国”相统一。江泽民指出：“对一个国家的治理来说，法治与德治，从来都是相辅相成、相互促进的。二者缺一不可，也不可偏废。”[7]P200在社会管理方面，既需要有权威性和强制性的法律规范惩防各种违法犯罪行为，也需要有说服力和劝导力的道德约束在全社会形成扶正祛邪、扬善惩恶的社会风气。特别是在法律尚未完备的情况下，道德可以在某些领域发挥自身作用实施社会管理。在第三阶段，社会管理的方式实现了由行政手段管理为主向公共服务提供为主的转变，更彰显出以人为本的价值取向。党的十七大报告提出“加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设”，并在党的十六届六中全会首次提出“公共服务均等化”概念的基础上，进一步突出了民生公共服务在社会管理中的重要地位。“十二五”规划纲要提出建立健全基本公共服务体系，推进基本公共服务均等化，昭示着未来一段时期内中国社会管理创新发展的方向。

四、中国共产党社会管理思想演变过程的时代启示

过程论的本质，是要求历史地、发展地看事物，坚持用变革的发展观指导实践，根据时代和实践的发展而不断创新思维，增添内容，改变形式，正确认识和把握事物发展的历史必然性和全过程。回顾改革开放以来中国社会管理思想的演进过程，特别是在不同的历史条件下社会管理思想及其方式创新的探索，对于今后加强和创新社会管理实践具有重要的启示。

(一)根据社会形势发展坚持与时俱进的创新思路

在第一阶段，由于改革开放之初中国的经济发展水平较低，所以当时的主要精力主要放在发展经济方面，以尽快摆脱贫穷落后的局面。但发展经济需要有稳定的社会环境，因此，在改革开放之后较长的时期内，社会稳定成为社会管理的首要目标。到第二阶段，经过改革开放十余年的发展，经济发展和法制建设都取得了一定的成就。但不可否认的是，法制建设和人们的法律意识培育尚有不尽满意的地方。江泽民曾指出，如果“法律不健全，制度上有严重漏洞，坏人就会乘机横行，好人也无法充分做好事”[6] P512，“如果人民的法律意识和法制观念淡薄……再好的法律和制度也会因为得不到遵守而不起作用”[6] P512。在这种情况下，他提出要“坚持依法治国”，后来进一步明确提出“把依法治国与以德治国紧密结合起来”[7]P200的治国方略，并以此为社会管理的重要方式。到第三阶段，社会管理有了新的重要内涵。在改革开放不断深入发展的过程中，由于历史、区位等原因，城乡之间、区域之间不仅在经济发展和居民收入方面存在较大差距，在享受社会基本公共服务如教育、医疗、社会保障等方面也存在严重的不均衡现象。如何调整“效率优先，兼顾公平”的发展思路，如何在经济发展的基础上更好地实现社会公平，使基本公共服务能够惠及全体公民，如何更好地改善和服务民生，成为社会管理中的核心任务。因此，这一阶段中国社会管理思想侧重于坚持以人为本的核心理念，更加注重社会公平，推动基本公共服务均等化。在新的形势下，必须坚持与时俱进的创新思路，根据社会形势发展的需要来调整、加强和创新社会管理。

(二)把维护群众利益作为社会管理的缘起和归宿

胡锦涛强调：“社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益。”[10]社会管理的直接目的，是维护社会秩序，发挥各社会主体在促进社会发展中的独特作用，确保社会的有序运行。但从根本上说，社会管理是通过社会良好秩序的保持和社会的公平正义促进，来更好、更有效地维护广大人民群众的切身利益。改革开放以来社会管理思想的每一次创新和发展，都充分说明了这一点。经济发展，群众才能实现温饱、迈向小康；社会稳定，经济才能顺利发展，群众才能安居乐业。坚持依法治国和以德治国的统一，努力化解人民内部矛盾，处理好效率和公平的关系，核心是在法治的框架下，调整群众的利益关系，维护群众的合法利益。完善公共服务体系，推进基本公共服务均等化，目的是使广大群众共享改革开放的成果。在新的形势下，必须始终坚持以人为本、执政为民，切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨，把不断实现好、维护好、发展好人民群众切身利益作为加强和创新社会管理的逻辑起点和归宿。

(三)以体制创新为重点推进社会管理创新

改革开放以来中国社会管理思想的演进过程，社会管理思想每取得一次重大的突破，都必然伴随着社会管理体制的一次变革。特别是党的十六大以后，社会管理思想日渐成熟，体制改革成为社会管理创新中十分重要的一环。党的十八大报告提出的党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障“五位一体”社会管理体制，由于“法治保障”的加入，极大完善了原有的“四位一体”社会管理体制，将成为社会管理发展的战略方向。该格局力图建构多元参与的社会管理体系，特别是发展壮大社会层面的力量，发挥社会力量在社会管理中的作用，从本质上而言就是体制创新，体现了社会管理体制改革的“社会化方向”。在未来一段时期内，应当进一步推进体制创新，建构多元治理的社会管理模式。这一模式蕴含着协商、合作等基本元素，强调的是“政府——社会”之间的良性互动和合作关系。体制创新的核心思路，主要包括两方面：一是党委、政府社会管理角色的调整。一方面，为避免治理主体多元化情况下因边界模糊或权力冲突而造成“治理失灵” ，党委、政府应当发挥其他主体所不具备的资源协调整合能力，应分别重点担当好社会管理领导者和主导者的角色；另一方面，经过一段时间的探索，政府在社会管理中的角色已迈开了由行政管制者向公共服务提供者转变的步伐。在新的形势下，政府公共服务提供者的角色已经难以适应社会管理实践发展的需要，迫切要求政府角色由“公共服务提供者”向“公共服务平台提供者”转变。二是加快优化有利于社会组织发展的体制环境。一方面尽快建构完善社会组织培育、管理和评价机制，并通过政府购买服务，让社会组织承担起原由政府承担的公共服务提供责任；另一方面通过教育、媒体宣传等手段，增强社会组织参与社会管理的公共精神和社会责任感。三是进一步完善社会管理的法治体制。不仅需要继续完善社会管理相关的法律法规，使得社会管理工作真正做到有法可依；还要加强严格执法，推进依法行政，提高领导干部运用法治思维和法治方式实施社会管理的能力，保证有法必依、执法必严、违法必究；更要进一步弘扬社会主义法治精神，增强全社会学法遵法守法用法意识，形成人人懂法，人人守法的良好的社会氛围。

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