基于平衡计分卡的铁路卫生监督所绩效评价体系研究

李峰光

(中国铁路总公司劳动和卫生部，北京 100844)

目前，铁路行业系统已经建立起了一套以综合管理、设备条件、应急处置、执法效果、廉政建设为主要内容的铁路卫生监督所绩效评价体系，并在实践中得到完善和发展。但在实际运用中，我们发现这套评价体系存在一些明显的缺点:一是没有关于铁路卫生监督所使命、核心价值观、愿景的战略导向表述，整个绩效评价体系缺乏统领和支撑。二是考核指标之间关联性差，没有形成相互驱动的逻辑关系。三是短期、内部、主观性考核指标较多，长期、外部、客观性指标较少，整个评价体系科学性、严密性不够。四是约束性指标较多，能够调动组织成员主观能动性的激励性指标较少，没有体现出现代人力资源管理以人为中心的理念。

本文运用现代人力资源管理理念，借助平衡计分卡研究工具，构建了铁路卫生监督所平衡计分卡体系，力求在铁路卫生监督所绩效评价体系中融入组织战略，展现组织愿景，达到促进机构发展，激发队伍活力，改善组织绩效，完成组织使命的目的。

1 平衡计分卡体系简介

平衡计分卡自诞生之日起就显现出了强大的生命力，经过将近20年的发展，平衡计分卡已经发展成为一种战略管理工具，广泛应用于企业、政府、非营利组织的战略规划与执行管理。《财富》杂志公布的世界1000强公司中，有70%的公司使用了平衡计分卡系统;《哈佛商业周刊》更是将平衡计分卡评为75年来最具影响力的战略管理工具［1］。

平衡计分卡主要通过图、卡、表实现战略规划，通过日常管理培育核心能力，塑造差异化优势。“平衡”是指五个平衡:财务指标与非财务指标的平衡，长期指标与短期指标的平衡，外部评价指标与内部评价指标的平衡，客观指标与主观指标的平衡，前置指标与滞后指标的平衡。“计分”是指所有的指标都是量化的，不存在模糊评分的情况。“卡”是指一张张形象具体的绩效考核表。平衡计分卡的主要构成要素包括四个层面:利益相关者层面、财务层面、内部流程层面、学习与成长层面。每个层面都有不同的衡量指标。平衡计分卡使战略目标、关键成功因素与行动方案一目了然，并使组织战略横向、纵向沟通变得非常简单，也使财务预算、资源配置更科学合理。

2 铁路卫生监督所应用平衡计分卡的可行性

铁路卫生监督所属于铁路企业依法设立的、承担行政管理职能、具有公益服务性质的机构。主要服务对象是铁路职工及旅客，主要工作职责是保证铁路食品及公共卫生安全。铁路卫生监督所公共服务组织的本质属性，决定了其具备构建平衡计分卡所需的利益相关者、内部流程、学习成长、财务等各个层面，并形成相互驱动关系，以支撑其组织正常运转;同时，铁路卫生监督所既具有公益性质、又隶属企业管理，既不是盈利的企业单位、又不是一般意义上的事业单位的自身特点，决定了对其开展平衡计分卡应用研究的特殊意义。因此，对铁路卫生监督所开展平衡计分卡的应用研究既具有可行性，又具有一定的创新性。

3 铁路卫生监督所平衡计分卡的设计构建

在构建铁路卫生监督所平衡计分卡时，应对传统的应用于企业的平衡计分卡框架进行调整，以适应铁路卫生监督所机构性质和职责任务需要。设计铁路卫生监督所平衡计分卡，应首先确定铁路卫生监督所的使命、核心价值观、愿景及战略，在此基础上构建战略地图，根据战略地图设计平衡计分卡。

3.1 构建战略地图

(1)宗旨:明确组织存在的根本理由和追求的终极目标。铁路卫生监督所作为国家卫生机构的组成部分，“保障人民健康权益”是其存在的基本理由;通过监督执法创造公平正义的社会氛围，是铁路卫生监督所追求的终极目标。因此，铁路卫生监督所的宗旨为:保障人民健康权益，促进社会公平正义，

(2)核心价值观。核心价值观是组织行动的指南，是组织文化的概括性表达，是组织全体成员共同认可和自觉遵守的行为准则。核心价值观既要体现组织性质，又要彰显队伍建设方向。建设一支政治素质优、执法水平高、业务能力强、廉洁自律、秉公执法和办事高效的卫生监督执法队伍，是维护法律尊严、保障执法公正性、树立良好社会形象的需要。据此，铁路卫生监督所的核心价值观可描述为:忠诚睿智，敬业奉献，开拓创新，廉洁自律。

(3)愿景:铁路卫生监督所的自身性质和工作特点，决定了其应形成以车站和旅客列车卫生监督、流动人群卫生保障为核心的特色学科。基于铁路卫生监督所的内外部环境、自身特点和能力条件，结合社会发展趋势和职工群众期望，铁路卫生监督所的愿景可描述为:创国内一流，成自身特色。

(4)战略:基于已经确定的宗旨、愿景，根据铁路卫生监督所的主要职责和任务，铁路卫生监督所的战略主题可确定为:维护公共安全，打击违法行为，保障健康权益。围绕这三个战略主题构建四个层面的工作目标和指标。

第一:利益相关者层面

将利益相关者层面放在铁路卫生监督所平衡计分卡体系四个层面的第一层面，是铁路卫生监督工作性质和职责任务的内在要求，体现了铁路卫生监督工作的最终目标和内在价值。铁路卫生监督所作为非生产性和非营利性的组织，其主要任务是向社会提供优质的公共服务，对上级机关负责。因此，社会公众和上级机关是铁路卫生监督所的利益相关者，人民群众满意和上级机关肯定是衡量铁路卫生监督所工作成效的标准。据此，铁路卫生监督所平衡计分卡利益相关者层面目标可概括为:安全事故少，执法力度大，监管效率高，队伍形象好。

第二:内部流程层面

利益相关者的满意来自于组织内部的决策和行动，科学、规范、顺畅、高效的内部流程是实现利益相关者价值取向的保障。因此，内部流程层面既是平衡计分卡内在逻辑关系的体现，也是铁路卫生监督工作的本质要求。根据铁路卫生监督所的机构性质和职责任务，可将其平衡计分卡内部流程分为四个方面:服务流程、沟通流程、管理流程、法规与社会流程。

一是服务流程。服务流程是最基本的流程，涵盖了铁路卫生监督所的主要工作范畴和基本工作程序。服务流程的设计质量直接关系到监管效率和工作质量。根据铁路卫生监督所的职责定位，其服务流程应包括以下几方面目标:提升对违法行为的打击力度、提升风险防控能力、提升快速反应能力、提升信息化应用水平。

二是沟通流程。对铁路卫生监督所而言，沟通流程包括监督员与社会公众和被监管对象之间的沟通、监督员与上级领导之间的沟通、监督员与监督员之间的沟通。沟通流程设计科学，将提高社会满意度、增加认同感、增进理解信任、增强组织合力、提高工作效率，实现被监管对象自觉配合监督工作、上级领导支持信任、提升组织凝聚力的目标。

三是管理流程。管理的本质是对人、财、物等各种组织资源进行有效配置，使其充分发挥作用，以有效实现组织目标的社会活动。对铁路卫生监督所而言，管理就是对日常工作、队伍建设进行规范、完善和提高的过程。主要包括两个目标:一是创新监管模式。积极探索符合形势需要、适合辖区实际、具有自身特点的监管方式，提高驾驭安全局势的能力。二是规范执法行为，完善执法程序，保证执法行为合法、规范、高效。

四是法规与社会流程。铁路卫生监督所既是一个执法机构，也是一个普法机构。监督所应加强内部规章制度建设，严格执法程序，依法行政、依法监督，在执法过程中自觉开展法制宣传教育，提高社会公众的道德法律素质。

第三:学习成长层面

学习与成长是组织持续健康发展的内在要求和根本动力。这一层面包含了实施任何战略都必须的三种无形资产:人力资本、信息资本、组织资本。铁路卫生监督所的学习成长层面也必须关注这三方面的目标。

一是人力资本。铁路卫生监督所的人力资本是监督员队伍，建设一支高素质、专业化的监督员队伍，是铁路卫生监督所的基础性工作。卫生监督员队伍建设主要包括四个目标:一是合理设置监督机构，实现监督资源的高效配置和充分利用。二是大力加强执法力量，科学制定铁路卫生监督员配备标准，确保其充分履职。三是要加强基础设施和执法装备建设，满足日常监督执法、突发公共卫生事件应急处置和重大活动卫生保障的需要。四是加强教育培训。将教育培训与日常监督工作相结合，不断提高卫生监督员法律、法规知识水平和专业技术水平。

二是信息资本。铁路卫生监督信息化建设应从实际需要出发，制定阶段性建设规划，力争在3～5年时间内，建成覆盖全路的卫生监督信息网络平台，实现铁路卫生监督信息网络互联互通和信息资源共享，实现卫生监督工作实时、动态和高效、科学管理，提高卫生监督工作效率，增强卫生监督工作的透明度。

三是组织资本。组织资本应包括三方面内容:一是组织文化。铁路卫生监督所应培育具有铁路特色和时代特征，具有科学性、思想性、先进性、广泛性的铁路卫生监督文化，为铁路卫生监督事业发展提供坚强思想保证和强大精神动力。二是干部素质。组织的战略目标确定之后，干部就是决定因素。培养和造就一支较高素质能力的干部队伍是保证铁路卫生监督事业顺利发展的前提和基础。三是维护职工群众利益。卫生监督员是铁路卫生监督所的主人，是推进铁路卫生监督事业发展的主体，关爱职工，改善民生，是铁路卫生监督所的职责所在。

第四:财务层面

企业作为营利性机构，利润最大化是其最终目的。因此，企业的平衡计分卡均将财务层面作为其第一层面，其他三个层面作为其支撑层面。铁路卫生监督所与企业不同，是非营利性公益服务组织，以铁路公共卫生安全稳定、职工群众满意为主要工作目标，而非财务指标的增长。但充足的财政资金和良好的财务状况也是做好铁路卫生监督工作的基础和保障，铁路卫生监督所平衡计分卡的核心层面虽不是财务层面，但财务层面仍是其一个不可忽视的层面，对保证平衡计分卡体系的正常运转起着重要作用。财务层面包括开源和节流两个方面。开源是指争取资金支持，保证经费来源;节流是指加强内部管理，控制成本支出，提高资金使用效率和资产利用率。

通过以上分析，我们可以绘制出铁路卫生监督所的战略地图，如图1所示。

3.2 制作平衡计分卡

战略地图的功能是描述战略，平衡计分卡的功能是衡量战略。战略地图描述了满足铁路卫生监督所利益相关者主张的目标，以及支持这些目标所需的无形资产和财务保障措施。为了实现利益相关者的价值主张，需要对战略地图中各个层面的目标进行分解，确定具体的指标及其目标值，并制定相应的行动方案。为便于表述，分别用客户、内部流程、学习成长、财务层面英文单词首个字母“C”、“I”、“L”、“F”代表四个层面，用“T”、“I”“V”、“P”分别代表目标、指标、目标值和行动方案。

3.2.1 各层面指标、目标值设置和行动方案制定的理论依据(以利益相关者层面“安全秩序稳定”目标为例)。

图1 铁路卫生监督所战略地图

3.2.1.1指标分解

安全秩序稳定(C－T1)。对职工群众而言，公共卫生安全秩序稳定主要由10个指标来衡量。

(1)安全事故起数(C－I1)。安全事故起数是指一定时期辖区内食物中毒、生活饮用水污染、公共场所危害健康事故等突发公共卫生事件的发生起数。安全事故起数多，群众自然没有安全感。

糜蛋白酶优先水解蛋白质中疏水氨基酸如芳香族氨基酸苯丙氨酸、酪氨酸、色氨酸和亮氨酸等羧基所形成的肽键，形成芳香族氨基酸和亮氨酸作为末端的肽。在化妆品中用入，对皮肤有抗炎、清疮和去屑作用，与果酸配合，将有利于换皮，可防止粉刺的生成。

(2)严重违法行为发生数(C－I2)。严重违法行为发生数是指监督检查发现或消费者投诉举报查实的严重违法行为起数。如未经许可擅自从事公共卫生经营活动，生产经营不符合食品安全标准的食品等严重违反国家法律、法规、规章的行为。这类行为社会危害程度高、易导致安全事故。

(3)许可证持有率(C－I3)。所有从事食品、公共场所、生活饮用水生产经营活动的单位和个人都应依法取得许可证后方可开展经营活动。许可证持有率体现了辖区内公共卫生安全的基本状况，是反映公共卫生秩序的主要指标。

(4)监督覆盖率(C－I4)。监督检查是促使经营者依法开展生产经营活动、提高经营者法制意识和自律意识、及时发现并消除安全隐患、保证公共卫生安全的主要措施。监督覆盖率是指监督机构对其管辖单位的监督检查覆盖程度，是反映监督执法是否有效、评价工作完成情况的重要指标。覆盖率越大，表明监督机构对管理相对人的监督检查越到位。

(5)监督合格率(C－I5)。监督合格率是指监督合格次数占监督总次数的比例。监督合格率高说明被监管单位守法意识强、违法行为少，辖区内日常公共卫生安全秩序良好;反之，说明安全秩序较差。

(6)检测合格率(C－I6)。卫生检测合格率是卫生检测合格项次数占卫生检测总项次数的比例，是反映辖区公共卫生状况的主要指标。

(7)从业人员健康证明持有率(C－I7)。从业人员健康证明持有率是指所有从业人员中按规定进行健康体检并取得健康合格证明的人员比例，该项指标高低反映了经营单位执行健康管理制度的情况，是反映公共卫生秩序的主要指标。

(8)从业人员安全知识培训合格率(CI8)。从业人员安全知识培训合格率是指从业人员中按规定接受安全知识培训并经考核合格的人员比例。该指标高低反映了经营单位执行安全知识培训制度的情况，是反映公共卫生秩序的主要指标。

(10)安全问题投诉数(C－I10)。就公共卫生问题向监督机构进行咨询、投诉、举报，是公众依法获取公共卫生安全信息、对公共卫生安全进行监督的权利。安全问题投诉数反映了群众对公共卫生安全状况的直接感受，投诉数多说明安全感较差，投诉数少说明安全感高。

3.2.1.2 确定目标值

指标C－I1:安全事故起数。这一指标是控制性指标，原则上不允许发生安全事故，目标值是0(C－V1)。

指标C－I2:严重违法行为发生数。这一指标是控制性指标，原则上不允许发生严重违法行为，目标值是0(C－V2)。

指标C－I3:许可证持有率。所有食品、公共场所和生活饮用水生产经营单位都应持有相应许可证，目标值是95%以上(C－V3)。

指标C－I4:监督覆盖率。每年至少对被监督对象监督一次，不应出现监管空白，目标值是95%以上(C－V4)。

指标C－I5:监督合格率。目标值是90%以上(C－V5)。

指标C－I6:检测合格率。目标值是90%以上(C－V6)。

指标C－I7:从业人员健康证明持有率。所有从业人员都应持有健康证明，目标值是100%(C－V7)。

指标C－I8:从业人员安全知识培训合格率。所有从业人员都应经培训合格后上岗工作，目标值是95%以上(C－V8)。

指标C－I9:预防性卫生监督覆盖率。目标值是95%以上(C－V9)。

指标C－I10:安全问题投诉数。目标值是全年10件以下(C－V10)。

3.2.1.3 制定行动方案

行动方案是完成工作目标，实现目标值的手段和措施。根据铁路卫生监督所工作目标，制定安全秩序稳定工作方案:一是树立安全风险意识;二是加强安全隐患排查;三是加大监督执法力度;四是严格安全责任追究。

据此，我们绘制的铁路卫生监督所平衡计分卡如表1所示。

表1 铁路卫生监督所平衡计分卡(以利益相关者层面为例)

3.3 设计铁路卫生监督所绩效评价量表

在应用平衡计分卡构建铁路卫生监督所的绩效指标体系之后，要以这一指标体系为基础设计铁路卫生监督所的绩效评价量表。应用平衡计分卡构建的绩效评价指标体系，解决评价内容，在此基础上设计绩效评价量表，解决评价方法，使平衡计分卡易于操作。绩效评价量表中所列指标，是对平衡计分卡构建指标的再提炼，其选取的指标是原指标中最为重要或与战略最为密切的一系列指标。 铁路卫生监督所的绩效评价量表如表2所示。

表2 铁路卫生监督所绩效评价量表

4 总结与分析

平衡计分卡作为一种比较先进的绩效管理工具，已经得到国内外公共管理研究机构和人力资源学者的普遍认可，并逐步应用于各级各类组织的绩效管理实践。目前，公众对提高政府服务质量和工作效率的呼声日渐高涨，对改进执法机构形象、提高执法透明度和公信力的期望日益增长。铁路卫生监督所作为执法机构，应顺应群众呼声，积极改进绩效，提高工作质量。平衡计分卡作为一种比较成熟的绩效管理工具，在铁路卫生监督所绩效管理实践中具有广泛的应用前景。

平衡计分卡对于铁路卫生监督机构的大多数干部职工来说，还是一个新的概念和新生事物，熟悉了解其内涵、作用还需要一个过程。在应用过程中要遵循以点带面、循序渐进、稳步实施、逐步推广的原则，切不可着急冒进、急于求成，要注意以下几点:

一是试点单位选择要慎重。要保证平衡计分卡体系得到有效检验，必须选择一个业务范围广、管理基础好、人员素质高的监督所开展试点工作，对平衡计分卡各项目标、指标、目标值、行动方案的科学性、合理性、可行性、实用性进行全面验证，对指标关联性、层面支撑性、人员积极性、绩效改进效果进行全面评价，对绩效评价量表的信度和效度进行系统分析验证。通过试点，深化认识、发现不足、积累经验。

二是指导帮助要到位。平衡计分卡作为一个铁路卫生监督所管理实践中的新生事物，在试点和应用过程中需要上级部门的关注支持，需要专家学者的指导帮助。铁路卫生主管部门应组织专题学习培训，宣讲绩效管理的重要意义，讲解平衡计分卡的理论知识，统一思想认识，提高应用能力。

三是选取指标要与时俱进。平衡计分卡是一个开放的、包容的、动态的、与时俱进的体系，体系内部的目标、指标、目标值、行动方案等也是动态变化的，只有保持动态更新、开放包容，平衡计分卡才有生命力。铁路卫生监督所平衡计分卡体系中的各项目标指标应顺应经济社会快速发展、公众安全需求日益增强和铁路卫生监督所管理水平不断提高、业务范围日益扩展的现实，做到与时俱进、调整完善，使平衡计分卡更加切合工作实际和管理需要。

四是评价结果与奖惩挂钩。绩效评价的目的是加强组织管理、改善组织绩效、促进组织发展。只有将绩效评价结果应用于管理实践，充分发挥绩效评价结果对收入分配的导向作用，建立保障公平效率的激励奖惩机制，实现通过绩效评价提高公益服务水平、促进铁路卫生事业发展的目标，才能真正体现平衡计分卡的价值。

［1］方振邦，徐东华．管理思想百年脉络:影响世界管理进程的百名大师［M］．第3版．北京:中国人民大学出版社，2011:639．