基于经济与社会综合效益的陕南道路建设问题

刘红学

(陕西理工学院经济与法学学院，陕西汉中723000)

一、陕南道路建设方面存在的问题

由于在我国存在着明显的道路建设与经济发展之间相互强化的关联性。［1，2］意识到道路在经济建设中的重要性，自2000年以来，在陕西省委和省政府的大力支持下，在全省道路建设高速发展的大好形势下，陕南道路建设也迎来了发展的历史机遇。陕南公路里程总数从2000年的16 722 公里增加到2011年的48 940 公里，是原来的2．93 倍;等级公路里程也从2000年的13 519 公里增加到2011年的43 160 公里，是原来的3．20 倍;高速公路总里程也从无到有，达到1245 公里。［3］

总体来看，陕南的道路建设这些年取得了很大的成就，实现了道路建设的高速发展，尤其是现代化高速公路的建设实现了从零的飞跃。这些道路的建设加强了陕南地区内的经济活动交往，也大大地改善了陕南地区与周边地区的联系，为陕南经济的发展起了较大的推动作用。但是在看到相关成就的同时，我们还应注意到陕南道路建设方面存在的问题。

1．公路里程和公路密度偏低

虽然这些年来陕南道路交通建设取得了巨大的成绩——公路里程从2000年到2011年实现了3 倍左右的增长，陕南地区与省会西安实现了有效连接，而十天高速也解决了陕南两个主要城市——汉中和安康之间区域交通不便问题。但是陕南道路交通建设的总体里程，由于历史欠账太多、增长速度太慢、建设成本过高①由于陕南相比于关中和陕北而言，道路建设中，尤其是高速公路建设中过多的需要建设桥、涵隧洞等辅助工程使得相同的公路建设里程需要相对较高的成本投入。以高速公路为例，一般关中和陕北的每公里成本是3000 万元，陕南则平均为4000 万元，即平均每公里要多1000 万元。等方面的原因，公路总体里程到2011年末只有48 940 公里，依然偏低，不及全省2011年151 986 公里的1/3。［3］

公路密度作为反映这一方面问题的指标，能够告诉我们其中存在的问题。衡量公路建设密度的公路密度指标一般有两个:一个是平均每百平方公里拥有公路里程，即公里/百平方公里;另一个指标是平均每万人拥有公路里程，即公里/万人。由于我国尤其是陕西省经济尚不具备大量的单人出行，所以笔者认为用第一个指标更能反映陕西省的实际状况。陕西省的公路密度从2000年的21．40 公里/百平方公里增长到2009年的70．03 公里/百平方公里，陕南地区仅安康一市超过全省的平均水平达到82．70，商洛市为60．04，汉中市仅为52．76。2011年陕西省公路密度达到73．90 公里/百平方公里，汉中市是58．63，安康市是88．65，商洛市是62．81。［3］陕南三市中，安康依然高于全省平均数，并快速增长，而汉中和商洛两市依然低于全省平均数，且增长低于全省平均速度。

2．公路等级偏低

2009年陕西省等级公路里程为139 453 公里，占全省公路总里程的89．20%，而同年陕南汉中、安康、商洛三市的等级公路里程分别为11 458 公里、15482 公里和10 852 公里，占当地公路总里程的百分比分别为80．14%、79．57%和92．29%，仅商洛一市的这一指标略好于同年全省的平均水平。［3］当然商洛市的这一指标较好与其较低的公路里程有着密切的联系，毕竟商洛市当年的公路密度只有60．04 公里/百平方公里，每百平方公里比全省均值低约10 公里。2011年陕西省等级公路里程为139 453 公里，占公路总里程的百分比提高了2．55 个百分点，达到91．75%。陕南各市的情况为:汉中市87．77%，安康市84．47%，商洛市95．15%。［3］

表1 2011年陕西省公路等级里程

同时还应该认识到除了上面提到的等级公路里程占比偏低外，陕南地区一二级道路，尤其是一级道路的绝对数量远远低于全省的平均水平。如果我们再进一步看2009年的等级公路的结构就会发现，陕南汉中、安康和商洛三市等级公路里程中四级公路占比分别为85%、91%和85%，均超过了陕西省四级公路占比80%的平均线。［3］而什么样的路是四级公路呢?四级公路是目前我国等级公路中的最低级公路，是仅有一条车道的沟通县、乡(镇)村等的支线公路，一般能适应各种车辆折合成载重汽车的年平均昼夜交通量在200 辆以下。所以陕南总体公路的等级状况与全省的平均状况相比，等外路和四级公路占比过高。

3．思想观念上的问题

在道路建设的思想观念问题上，落后地区一般存在以下的误区，而且部分误区有时也影响到一些专家学者，进而也严重地影响到了现实层面。

(1)等靠要的思想。在道路建设上，一些落后的地区，一般怀有一种等靠要的思想:一靠上级，等待上级的援助和拨款;二靠下级，通过下级“一事一议”来解决问题。在与上级的博弈中，他们居于劣势，以被动的落后影响地方的发展为要挟;在与下级的利益争夺中，以各种财政紧张为理由，让基层弱势群体自行解决。

(2)市场化的思想。由于地方财政捉襟见肘，地方政府通常最爱采取BOT 及其变种形式，以图在解决公共投资的同时摆脱财政上的资金问题。同时经过西方经济学洗礼的部分专家学者也从西方经济学的角度加以了充分的论证，使其理论意义更加坚实。

4．财力上的约束

陕南经济上作为陕西省经济最落后的地区，其相应的财政收入也在全省规模相当的地区中位列倒数。2011年陕南三个地级市汉中、安康和商洛的财政收入分别为23．55 亿元、17．34 亿元和16．49 亿元，当年的收支差额分别为－135．70 亿元、－109．81 亿元和－90．28 亿元。［3］虽然赤字总数不算高，但是相比其较低的财政收入，无疑政府的债务负担显得较为沉重，使其在后面的经济活动中不得不有所顾忌。这或许也是落后地区在一些公共产品提供上产生等靠要思想的经济根源。

表2 2011年陕西省各地市财政收支状况

二、陕南道路建设中应考虑的因素

1．从经济发展的状况来看，陕南在整个陕西经济中处于发展较低的水平。陕南三个地级市面积占全省的35．97%，而2011年的GDP 仅为陕西省的11．37%，非私营单位在岗职工年平均工资为34 555元，低于全省平均的39 043 元，私营单位就业人员年平均工资15 832 元，也低于全省平均的18 844 元的水平。［3］整体来看，陕南经济处于经济发展的低级阶段、现代经济的起始阶段。

2．从财力上看，在经济落后地区各经济主体中，只有政府有集中资源的能力和优势。政府的决策基于其权力的普遍性和强制性，使得政府可以通过课税、财政货币权力等方式来动员和集中社会的资源，从而使政府拥有庞大的财政实力，可以承担任何其他社会组织无法承担的巨额财务开支。在这一时期，由于社会资源的有限性和稀缺性，私人企业、社区或第三方部门等要么没有发展起来，要么没有相应的财力。从而使得在现实条件下各社会组织中只有政府具备投资于公共产品的能力，尤其是大型的基础设施建设，如道路、通讯、能源等。［4］

3．从道路公共物品的基本特征上来看，在经济落后地区，公共产品更接近纯公共产品，即具有消费的完全非排他性和完全非竞争性，而准公共产品则较少或几乎没有。这可以从两个方面进行解释:一方面是因为一些准公共产品的出现是随着经济发展和技术进步才出现的，在经济落后地区，一般而言，技术发展的层次是较低的，难以产生先进的技术且在某种条件下引进和应用的成本较高，甚至应用的环境难以形成;另一方面，由于公共产品的消费是建立在一定的消费水平基础之上的，是有成本的消费，在经济落后地区，相对落后的经济个体，对公共产品的消费成本较高，进行某些公共产品消费的群体较少，致使公共产品实现排他性和竞争性的成本较高，更加具有消费的非排他性和非竞争性。所以，在经济发展的不同阶段，即使相同的公共物品其非排他性和非竞争性的程度也是不一样的，也就是在不同的经济发展阶段，存在着公共产品和私人产品的不同界限。

4．从公共产品运作经营的经验和市场环境来讲，在经济落后地区，政府以外的供给模式缺少存在的条件。如果实行计划经济，以中央集权的命令方式执行经济计划，自然使个体私营经济的存在缺少最基本的生存环境，对公共产品的供给自然是无本之木、无从谈起了;如果实行的是市场经济，经济落后地区各个独立的市场主体发展时间还不长，实力较弱，不愿或无力进入公共产品的投资领域，也难以独立承担公共产品投资的市场风险，且市场和法制制度不完善，使得政府权力巨大，难以有效地进行约束。由于公共产品对于私人来讲是一个全新的、带有公共利益和责任的领域，经营面临着巨大的经济风险、缺乏公共管理运作的经验，且投资额巨大，面临着政府信用的风险。作为追逐利润最大化的理性私人企业自然是不愿涉足的。

三、陕南道路建设的政策建议

由于在宏观和微观层次上存在着道路建设与经济发展的相互强化的效应，陕南地区的发展也存在着这一特征，所以加速陕南道路的建设无疑是一项极为重要的任务。针对陕南经济和社会各方面的发展状况，结合公共产品发展演化的历史和笔者对公共产品问题的思考，我们认为在陕南道路建设中，主要应坚持做到一下几点。

1．以政府建设和维护为主导

政府，作为落后地区最为强大的社会组织有着较为强大的组织和利用社会资源的能力，同时也是社会在市场失灵的条件下有义务承担责任的组织，无疑是承担道路建设和维护的主体。各级政府应根据具体的层级承担相应不同的职能，具体来说，就是地市级政府应该承担起组织地市当地道路建设的责任，财力上以中省市的资金为主，加大中省帮贫扶贫的力度，维护上以县市级等基层政府组织为主，实行属地维护严格考核，运作上可以实行市场化的方式，防止“重建设，轻维护”的错误思想。

2．以社会效益为主，兼顾经济效益

陕南，作为陕西省最落后的片区，在道路建设和维护上应以社会效益为主，严防市场化的习惯思维。马斯格雷夫和罗斯托认为，在经济发展的初期阶段或经济落后地区，道路对于促进经济起飞发挥重要的作用［5，6］。我国区域经济发展的实践也证明了这一点。所以要打破当地经济落后的类均衡状态①类均衡状态，是指贫穷国家贫穷的原因和结果都是贫穷的一种恶性循环的状态，在这种缺少外力的条件下，落后地区形成的是低级的、稳态的均衡。要打破这种均衡，通常就需要外力或一些突发事件来改变这种均衡，实现经济的非均衡，然后迈向新的更高级的均衡。，促进经济的“起飞”，在道路建设上，要摆脱西方现代发达经济条件下的市场化思维，从长远发展和区域经济平衡发展的角度以及人本的视角出发，为经济的发展奠定好最基本的基础设施，促进区域的生产和消费。“一事一议”等向基层转换成本的公共产品供给方式达成协议的成本较高，也使本就贫弱的启动资本更加难以启动当地经济，加速区域经济差距的进一步拉大。同时鉴于陕南虽然或有中省的财力支持，但是毕竟经济财力有限，在道路建设上还要兼顾经济效益。在处理社会效益和经济效益的关系上，必须坚持社会效益优先，兼顾经济效益的原则，并做到两个效益的有机统一。应充分利用国家西部大开发道路建设所带来的机遇，实现区域道路与国家路网的连接，实现道路网的网络经济效应;加速区域内“无路区域”的道路建设，实现人人都有道路交通权，结合当地经济发展状况决定当地的道路等级和路网密度，适当超前，切不可贪高求密。随着经济的发展，可以逐步提高道路等级和路网密度。

3．结合移民搬迁规划统筹道路建设

2011年，陕西启动了新中国成立以来规模最大的扶贫避灾的移民搬迁工程。这也为陕南道路基础设施的改善带来了机遇。一方面每年数十亿的资金为改善移民搬迁地的道路等基础设施提供了支持，另一方面考虑到部分地区交通确实不便，道路建设成本过高，人口过少，可以采取移民搬迁的办法，将区域内的居民迁出。

［1］刘红学．后税费时代西部落后地区农村道路公共产品供给问题研究［D］．西安交通大学硕士学位论文，2007:26－28．

［2］刘红学．西部农村道路建设——公共产品供给问题分析［J］．陕西理工学院学报:社会科学版，2007(4):43．

［3］陕西省统计局，国家统计局陕西调查总队．陕西统计年鉴(2001－2012)［M］．北京:中国统计出版社，2001－2012．

［4］刘红学．西部农村道路公共产品供给模式选择［J］．广西财经学院学报，2009(1):47－52．

［5］Musgrave RA．“Provision for Social Goods”［C］in J．Margolis ＆ M．Guitton(eds．)．Public Economics:New York:St．Martin's Press，1969:124－145．

［6］罗斯托．经济成长的阶段［M］．北京:商务印书馆，1962．