聚焦三中全会全面深化改革启航

廖宗魁

万众瞩目的十八届三中全会11月12日落下帷幕，发布了《中国共产党十八届三中全会公报》（下称“公报”），全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，勾画出了未来5-10年中国改革的蓝图。

经过了改革开放后30多年的发展，中国经济取得了辉煌的成就，但也逐渐暴露出各种不平衡的问题和矛盾，最近几年中国经济增长也在不断放缓。面对新形势新任务，全面建成小康社会，进而建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须在新的历史起点上全面深化改革。

公报提到的改革领域比以往更加全面，不仅仅是经济改革，而是“全面深化”的改革，改革的领域涵盖经济、行政、司法等领域，是一个涉及“市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明”的全方位改革。

全会要求，到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。

全面深化的改革

三中全会一向以经济议题为主，而且往往会聚焦某个重要领域的经济问题。十一届三中全会确立了改革开放的基调，拉开了中国经济改革的序幕；十二届三中全会聚焦经济体制改革，通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》；十三届三中全会强调价格和工资改革，通过了《关于价格、工资改革的初步方案》；十四届三中全会围绕建立社会主义市场经济体制，通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》；十五届三中全会则侧重农业问题，通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》；十六届三中全会以完善社会主义市场经济体制为核心，通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》；十七届三中全会则再次聚焦农村改革，通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。

十八届三中全会则强调“全面深化改革”，不仅仅只侧重经济改革方面，而是涵盖经济、政治、文化、社会和生态文明的全面改革，“注重改革的系统性、整体性、协同性”。

当改革进入“深水区”后，都是牵一发而动全身，经济领域的改革无疑也会牵扯到政治、文化、社会等多个领域。如果没有系统而整体的配套，没有各个领域和部门的协同，单个领域的改革将很难取得实质性的突破。比如，中国的雾霾天气已经引起了大家对环境治理的重视，这既是一个生态环境问题，同时也是一个经济结构问题，因为高耗能行业无疑是造成雾霾和环境恶化的主要原因。

公报进一步强调，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”也就是说，在各方面改革中，既要注重它们的系统性、整体性和协同性，也有一定的重点，那就是经济体制改革，而经济体制改革的核心问题则是处理好政府和市场的关系。

全会决定成立“中央全面深化改革领导小组”，负责改革的总体设计、统筹协调和推进落实。这实质上也是为了保障改革的系统性、整体性和协同性。瑞银证券中国首席经济学家汪涛预计，这一小组可能由习近平总书记亲自领导，有助于突破一些可能来自地方政府和部委的改革阻力。

全会提出，“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民。”实际上强调了经济发展的质量，发展成果更多惠及全体人民无疑将提高居民的消费能力。这将有利于改善中国经济的消费和投资结构，提升消费对经济增长的拉动力。

而且改革还会提高全要素生产率，进而促进经济增长。中信证券首席经济学家诸建芳认为，从历史上来看，三中全会之后，全要素生产率的增长都出现了明显的增长回升，从过去改革的历史来看，三中全会后5年比之前5年全要素生产率的增速提高2-3个百分点，本次三中全会后，全要素生产率增速有可能提高1-2个百分点。

市场的决定性作用

与十六届三中全会中提出的“更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用”不同，此次公报提出“市场在资源配置中起决定性作用”，对市场在资源配置中的作用更加的强调，这或许意味着，未来在资源配置和要素价格方面有一系列的改革。

汪涛认为，这一定位提升了市场机制的重要性，表明未来可能会有更多的要素价格改革得以推进，包括利率市场化。

虽然公报并未明确提及哪些资源由市场支配，高盛认为，金融、能源、水资源等领域可能需要进一步的市场化改革。

与此同时，公报依然强调公有制的主体地位，“必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。”相比于十六届三中全会提出的“进一步增强公有制经济的活力”，此次公报还额外提出了“控制力和影响力”的要求。

一些专家认为，对公有制经济的强调与市场的决定作用提法存在不一致之处。据华尔街日报报道，布鲁金斯学会（Brookings Institution）约翰·桑顿中国中心（John L. Thornton）高级研究员杜大伟（David Dollar）认为，市场在资源配置中起决定性作用的提法明显意在传达价格和市场的作用将增强的信号，但又强调了公有制的主体地位，而这会降低市场的效率。而汪涛认为，对公有制主体地位的强调，意味着之前市场热盼的国企改革，看上去并没有被三中全会视为一个首要的任务。

不过，这种理解可能有失偏颇。公报明确指出，“公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是中国特色社会主义制度的重要支柱，也是社会主义市场经济体制的根基。”中国实行的是社会主义市场经济体制，这就决定了必须以公有制为主体，否则市场经济的社会主义性质如何体现呢？所以，把关于市场和公有制的这两种提法认为是矛盾的，把对公有制的强调理解为国企改革的弱化，可能都存在一定的偏颇。

而且，公有制经济在中国经济中确实也发挥着重要的作用。当然，在很多领域存在一些低效率的问题，所以公报依然强调，要增强国有经济的“活力”。

建设现代财政制度

在经济改革方面，此次公报对财政改革有所强调。相对于十六届三中全会仅简单提及“分步实施税收制度改革，推进财政管理体制改革”不同，此次公报提出“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”

经济体制改革的核心问题是“处理好政府和市场的关系”，而政府在经济中发挥作用，很大程度上要靠财政来实现，财政政策也是宏观调控政策的一个重要方面。如果财政方面的问题处理不当，很容易引发各种经济风险和问题。

金融危机以来，发达经济体普遍面临较为糟糕的财政状况，欧元区甚至由于政府债务问题而爆发了欧洲主权债务危机，不仅使欧元区陷入衰退，而且也给政治和社会上带来了一系列的负面影响。中国虽然整体政府债务情况依然良好，但也累积了大量的地方债务，也蕴含着不小的风险。

公报提出了财政改革的一些明确方向，“必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。要改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度。”

对此，诸建芳认为，未来财税改革的四个方面尤其值得关注：

一是强调“预算制度的透明性”。目前中国全口径财政收入中包含预算内财税收入、政府性基金和部分预算外收入，其中预算内收入占比约70%，也就是还有很大一部分资金的收支管理不够透明清晰。未来将逐步建立全口径预算的收支管理制度，推动财税预算的透明化。

汪涛也预计，现行的《预算法》将会较快修订，届时将要求各级政府规范预算、披露长期支出需求和融资缺口，允许地方政府直接发债。

二是强调“稳定税负”。与可比国家相比，目前中国的宏观税负整体偏高，但相比欧美发达国家，整体税负并不是太重。因此，未来财税改革中，结构性减税将继续推进，但不是单一的减税。一方面营改增、中小企业所得税优惠将推动企业的减税；同时另一方面房产税、资源税、环境税、消费税的改革将呈现适当增税的效果。整体上，宏观税负占GDP的比重将维持稳定。

三是要“发挥中央和地方的两个积极性”。从目前中央和地方财事权的分配上看，中央地方本级财权基本是各占50%，但地方承担了80%的事权。未来推动中央和地方财事权的统一，特别是在未来卖地收入难以大幅增长的背景下，适度增强地方财权是财政改革的关键。预计地方发债制度改革，增加一般性转移支付以及房产、消费税改革将逐步推进。

四是“建立事权和支出责任相适应的制度”。2013年中国财政支出预计达到14万亿元，过去财政支出存在随意性强、年底集中花钱等问题，结构上三公消费偏高，教育医疗相关民生支出亟待进一步增强。因此，“事权责任相适应制度”的建立将有助于完善财政支出结构，使得有限的财政资金投入到经济和民生更需要的部门。

形成新型工农城乡关系

公报提出，“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制机制。”

光大证券首席宏观分析师徐高认为，“在经济议题中，最大的亮点、也是最超预期的地方莫过于土地制度。”

十七届三中全会曾提出，“逐步建立城乡统一的建设用地市场”，而十八届三中全会则删掉了“逐渐”二字。诸建芳推断，删去“逐步”二字意味着，建设用地市场方面的改革或将有所加快。

徐高分析指出，在中国现行的城乡二元土地制度之下，城市用地归国家，农村土地归农村集体。农村土地要变成城市用地，必须经过国家“征地”这一过程。而国家向农民支付的征地补偿款都大大低于土地真实价值，这在一定程度上侵害了农民的利益。要改变这一点，就要更多地把土地的权利赋予给农民，在征地过程中给土地这种要素支付更加平等的对价。这一改革多半会从农民宅基地等农村建设用地开始，进而形成城乡统一的建设用地市场。在这个过程中，土地增减挂钩的市场化机制可能逐步浮现。这对放松经济发展所面临的土地约束有明显好处。

以开放促改革

全会提出，“适应经济全球化新形势，必须推动对内对外开放相互促进、引进来和走出去更好结合，促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合，加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势，以开放促改革。要放宽投资准入，加快自由贸易区建设，扩大内陆沿边开放。”

过去十多年，加入WTO带来的贸易繁荣、外商投资和技术的引进是促进中国经济的高速发展的一个重要因素。随着美国金融危机的爆发，全球贸易规模萎缩，以WTO为基础的多哈回合谈判停滞不前，各种贸易保护主义也伺机抬头，国际贸易格局和规则面临新的变化和挑战。过去我们都是较为被动地去适应国际经济合作和竞争的变化，相比十六届三中全会提出的“深化涉外经济体制改革，完善对外开放的制度保障，更好地发挥外资的作用，增强参与国际合作和竞争的能力”，此次公报中则指出，要“培育参与和引领国际经济合作竞争的新优势”。或许意味着，未来将更为积极地参与国际经济合作竞争，在WTO红利消失后，培养出新的对外经济新优势。

当年加入WTO时，各界的担心要大于喜悦，都害怕中国各个行业会受到国际先进企业的冲击，认为开放无异于“引狼入室”。但事实正好相反，加入WTO不仅使中国充分享受了世界贸易繁荣的红利，也培育了很多具有国际竞争力的优秀企业，同时极大提高了中国企业的竞争力，并促使国内一些领域主动进行改革创新。

全会明确提出，“以开放促改革”，意味着未来对外开放的一些领域可能会加快，比如人民币国际化、资本项目开放等。汪涛预计，金融领域改革会包括利率市场化和资本账户开放等。