十年一剑 霜刃小试——中国青年志愿者海外服务计划[1]评估及其比较研究

■ 黄立志 陆淼 张小庆／文

十年一剑 霜刃小试

——中国青年志愿者海外服务计划评估及其比较研究

■ 黄立志 陆淼 张小庆／文

中国青年志愿者海外服务计划由共青团中央最先发起。2005年8月，海外青年志愿者在被纳入中国对外援助体系后首次实现了对外派遣。2006年，中非合作论坛北京峰会在京召开，中国政府宣布将在三年内向非洲派遣300名志愿者，海外青年志愿者正式上升到国家意志与战略的高度，初步实现了规模派遣。2011年4月，《中国对外援助白皮书》发布，援外志愿者赫然在列，成为中国对外援助的八项具体措施之一。

从2002年5月至2013年3月，中国向亚非拉22个国家分44批，共派遣了590名海外青年志愿者，目前有71名志愿者在海外服务。这些志愿服务对象国主要分布在亚、非、拉发展中国家，是中国实行“南南合作式”对外援助的重要伙伴。其中，亚洲占比24%；非洲占比69%；拉丁美洲占比7%。目前海外青年志愿者服务的具体领域共有35个，根据服务领域出现的频率，文化教育在总服务类别中占比50%；科技服务占比31%；医疗卫生占比16%；其他占比3%。

十年一剑：海外青年志愿者派遣的发展阶段及其特征

按照志愿者派遣规模、服务区域以及志愿者由探索尝试阶段到纳入国家援助体系的时间点等，中国海外青年志愿者的派遣分为三个阶段：

第一阶段：初期探索（2002—2005年）。这一时期，团中央出台《中国青年志愿者海外服务计划简介》（2003年），对海外青年志愿者项目主管部门、招募方式、招募条件、服务领域等进行了初步界定。

第二阶段：规模派遣（2005—2009年）。这时期海外服务计划的发展主要受到以下几个事件的大力推动：2004年底，商务部颁布了《援外青年志愿者选派和管理暂行办法》；2005年团中央会同商务部将海外志愿服务计划纳入国家援外工作范围；在2006年11月中非合作论坛北京峰会上，中国政府决定三年内派遣300名志愿者赴非洲国家开展志愿者服务。这一阶段，青年志愿者海外服务计划开始得到稳定的资金支持，管理体系成型，达到阶段性高峰，2009年底，中国政府成功兑现了300名志愿者的承诺。

第三阶段：反思沉淀(2009年至今)从2010年开始，青年志愿者海外计划的派出人数开始减少。2009年《第四届中非合作论坛—沙姆沙伊赫行动计划（2010至2012年）》没有再提到关于派遣志愿者的计划。海外青年志愿者项目开始进入反思期。在反思的氛围下，2011年2月，商务部会同外交部、财政部等将对外援助部际联系机制升级为部际协调机制，2012年又将部际协调机制的单位扩充到33家，从体制上开始调整志愿者项目。2012年中非合作论坛第五次部长级会议在北京召开，中国政府承诺将继续向非洲国家派遣青年志愿者，服务领域主要侧重于社区建设与公益领域。这一时期，学术界也开始关注海外志愿者计划，在2012年《反思中国对非公共外交——以援外青年志愿者为个案》一文发表。

总的说来，海外志愿者派遣有如下几个特点：

一、志愿者派遣根据国家政策倾向有明显的起落升跌。志愿者体系与国家援外政治性举措保持一致，受到传统援外思维的影响，仍是领导人推动型的被动发展，国内成熟稳定的公民社会型志愿体系还没有真正展开。

二、志愿者派遣以与服务对象国的官方合作为主要路径，派遣持续性主要基于对象国的需求与国内现有资源，实现接力派遣的国家较为集中。在现在的人才库中，有关计算机及农业科技、医疗方面的人才较为缺乏，为了满足对方的要求，常常需要花大力气找寻合适的志愿者。

三、志愿者派遣实行“多部管理制”，商务部、团中央、外交部、财政部都参与其中，由商务部最后统筹管理。这种派遣机制需要部门间的沟通协调，而目前部门协调机制效率尚有待提高。

四、十年海外志愿者派遣初步营造了中国志愿者形象，在服务对象国积聚了一定的民众基础。志愿者成为一块展示中国形象的鲜明、直接的招牌。

霜刃小试：海外青年志愿者项目评估

为了对海外青年志愿者做一个客观的研究，笔者从商务部与团中央出台的文件整理出四个几方都想要达到的志愿者定位：第一，服务党政外交大局；第二，培养青年人才；第三，传播中华文明；第四，增进对服务对象国的了解与友谊。

一、是否服务于党政外交大局？

海外志愿者现在隶属国家援外体系，享用援外资金，是对外援助的八大举措之一。国家战略将援外体系定义为“南南合作”，海外志愿者的派遣正符合“南南合作”的规划。

在对志愿者进行电话访谈的过程中，所有志愿者都深刻认同志愿者服务对国家大局的重要性。他们都认为在海外的行为是国家形象的代表。接受电话采访与问卷回复的十名中国海外青年志愿者，都在平时的工作时谨记自己是国家的代表，严格要求自己。

从管理部门的期待上说来，如何服务党政外交大局观点不一。团中央希望志愿者在服务国家外交大局时主要是传递友好之情，承担国家对外的政治、经济任务对志愿者是过度的要求。外交部主要从所在国需要的角度，更希望志愿者承担传播有用的技术的功能。商务部认为现在的志愿者机制不够完善，需要更好的机制协调，影响更多的国家，承担起更大的政治经济职责。

笔者认为，在是否服务党政外交大局的定位上，有两层结论：首先，如果仅从志愿者传播友好，释放国家政策信号的角度，它圆满地完成了任务。如果从经济前哨或传播实用技术的角度，志愿者的现行派遣机制还不能承载此要求。其次，在志愿者认知的层面，海外青年志愿者都深知肩上所承担的中国使命，时刻以国家形象与尊严为标准来要求自己，在服务对象国留下了美好的印象，从个人的角度具体地实践着国家形象与战略的要求。

二、是否有利于青年人才培养？

受访的志愿者100%都认同志愿者经历扩展了他们的视野，对他们的价值观有积极的导向作用。

在调研的过程中，笔者发现一部分的志愿者较少地参与当地民众的互动。如，在对非洲留学生及埃塞俄比亚当地人的两份问卷查中， 七分之三的非洲留学生认为中国志愿者孤立不好相处；近四分之一的埃塞俄比亚当地人认为中国志愿者孤立不好相处。这一数据说明中国青年志愿者在当地的融合问题是客观存在的。中国海外青年志愿者留下这一印象的可能原因：一是对非洲当地过于贫穷的畏惧心理；二是中国的文化使得志愿者愿意待在小群体；三是语言能力的阻碍。

但在融入当地文化方面，还是有个别突出的事例。比如，有志愿者在课余之时，会与当地人踢球、聚会、交流，与当地人几乎打成一片。也有志愿者在辛苦的工作之后，会常常邀请工友来家里聚餐，假期一道出游，还受到当地农机局局长的接见。

在青年人才培养上，现有的志愿者派遣机制主要的作用在于志愿者个人视野的扩大，在与当地人互动等更高要求、更锻炼青年人的领域做得还不够，原因在于培训机制有待完善，其次是归国安置等细节性问题上有待提高。

三、是否增进了双方了解与友谊？

笔者采访了毛里求斯、博茨瓦纳及马拉维三国驻华大使，据这三位大使的反馈，东道国官方对志愿者的评价是积极正面的。毛里求斯驻华大使认为中国志愿者做得非常好，他们希望中国可以派遣更多在教育、农业及手工业方面的志愿者，如果中国志愿者能够持续地传播有用的技术，会产生一种连带效应：宣传中国文化。博茨瓦纳驻华大使也认为中国的青年志愿者计划是运作有效的，博茨瓦纳还需要工程、建筑及应用科学方面的志愿者，希望中国志愿者能够持续派遣。马拉维驻华大使认为中国青年志愿者加固了两国间的友谊，希望中国的青年志愿者不仅在城市领域，也能够深入乡村，提供信息科技、商业资讯等方面的服务。

针对国外民众的问卷调查中有“你最希望去哪几个国家旅游、学习或生活”（多选）的选项，排在前两位的国家是中国和美国。其中15人选择中国（其中有10人接触过中国志愿者），14人最希望去美国。回答该问题的受访者中，仅有11人接触过除中国外的其他国际志愿者，其中有6人接触过美国志愿者。认为中国志愿者最好的11人都选择了中国。从这方面看，志愿者派遣在民众看来也算是一种两国友好的体现。

在对10位中国青年志愿者的访谈中，笔者也询问了他们对当地的印象与友谊，有两位志愿者提到了工作之余会参与当地人的活动，其他人在完成志愿任务后选择待在宿舍，或参与中国大使馆等中方机构举行的活动，不主动与当地人沟通或互动。

在是否促进了双边的了解与友谊上，可以得出一个两分化的结论：在官方的角度，青年志愿者的派遣受到东道国的认可，他们希望中国能派遣更多的志愿者，服务更多的领域；在民间的角度，了解志愿者的人数不多。从目前抽取的样本看来，比率不足50%，从他们的服务中改变对中国的看法等的情况也不具典型性。这样的两分化结果说明了海外志愿者派遣机制的一个缺陷：仍然以官方对官方的角度运作，对接受国民间的影响还很微弱。

四、是否传播了中华文明？

在对埃塞俄比亚当地人的40份问卷中，“你认为志愿者在非洲最重要的角色是什么（满分5分）”问答的统计结果是：“传播有用的知识和实用技术”（4.606分），其次是“促进派遣国和接收国的双边关系”（4.412分），最后才是“促进派遣国的文化和价值观”（3.794分）。

在对中国驻外大使的访谈中，也讨论了该问题：以汉语教学为例，通过教授中文传播中国文化的可能性很低，当地人学习中文都是出于经商目的，非常反对传播中国文化。相比于文化传播，更需要的是实用技术，因为大部分服务对象国有过惨痛的殖民经历，文化敏感度很高，当地人也非常务实，只希望学到实用的技术，买到物美价廉的商品。

志愿者在访谈中也表示，向一些贫穷的国家派遣汉语等文化类的志愿者，形式大于实质，甚至还造成对象国的误解，产生不好的印象。

志愿者本身不能承担文化大使的使命，文化是相对的，是在特定时空下的精神财富，志愿者这个身份本身就承载奉献博爱的精神，它是志愿者在传播有用知识和实用技术、无私奉献的副产品，而不是刻意推广、贴上标签的主打产品。

国际经验：美国和平队的比较优势

美国和平队成立于1961年，志愿者足迹已遍及六大洲、139个国家和地区，总计21万余人参与，是一个成熟和出色的项目，至少在以下几方面值得中国学习和借鉴。

第一，美国和平队组织架构较为精简，定位简单明晰。

作为独立的行政部门，和平队隶属于国务院。在服务美国对外战略的大背景下，由总统任命的主任和副主任可以灵活有效地负责服务计划的统筹。全球事务由三个片区进行管理，驻服务地区的办事处负责前线志愿者的管理。

因为美国和平队的独立性，其定位也直接简明，主要有三个目标：第一，传播有用的技术与知识；第二，增进东道国人民对美国的了解；第三，增进美国人民对东道国的了解。

第二，美国和平队有完整的培训体系，确保志愿者在服务期间的语言与沟通水平。

和平队的培训分为服务前和服务中两部分。服务前的培训持续大约十周，分为语言、技能、跨文化沟通理解三块。他们的目标很清晰，你是否能够用当地的语言进行工作，满足当地的技术需求，与当地人良好的沟通。根据志愿者服务的时间，会有部分的志愿者接受服务中的培训，这些培训主要是在服务前培训的基础上进行深化。

在2011年美国和平队的年度志愿者调查中（共6898名志愿者接受调查），有以下的数据：接受过两个月以上培训的人数占95%；在服务中，有84%的人都能用当地语言与人沟通；在对使用当地语言进行沟通所需的时间的调查上，83%的人认为半年至一年的时间已经足够；志愿者自我感觉，90%的志愿者认为能融入当地社会。39%接受调查的志愿者每天都与当地人有沟通。美国和平队的培训体制为志愿者适应当地社会做好了语言及技巧性的准备，助力志愿者融入当地社会。

第三，和平队有精细的评估调查体系，及时的接受志愿者的反馈。

和平队每年都会对志愿者的服务进行评估与调查，调查目的是让志愿者评估工作的影响力，和平队项目和国内工作人员后勤支持的效果，他们个人的健康和安全情况以及他们对服务的满意度。这几年，和平队志愿者参与调查的人数比例越来越高，2011年达到86%。

调查问卷最后会以数据表格的形式简单明了地表现出来，每一年的评估分析都会长达至少80页。这80页的分析对和平队的情况进行了年度的梯级统计，及时地收纳一线出现的情况并改正。

困境中前行：我们的建议

清晰有力的志愿者定位、精细化的管理及雄厚的资金支持对志愿者项目的可持续发展颇为重要。笔者认为志愿者项目可以在以下几点上有所完善：

第一，将海外青年志愿者派遣的目标主要限定于：传播有用的技术与知识、培育富有国际视野的青年人才以及增进中国与服务对象国的相互了解。

只有传播有用的技术和知识，了解服务对象国的需求，青年志愿者的派遣才师出有名，会真正发挥作用。具体到派遣的服务领域，教学中文或英文的人才需要大幅减少，这一部分与国家汉办的服务领域重合。反之，在发展农业技术、计算机知识等实用性人才需加大比例。

在青年人才的培养上，为了更好地发挥志愿者的潜力，出发前，政府部门要对志愿者的沟通能力、服务技巧、心理建设进行系统的培训，将原有的两周（甚至更少）拓展到至少一个月的系统培训。志愿者到岗后，有关部门需要安排一个当地的老师对志愿者的语言进行就地培训，语言交流的能力具备了，志愿服务的质量就有保证，大大的缓解现在志愿者孤立的问题。

第二，海外青年志愿者派遣需有品牌战略意识，集中资源，打造青年志愿者标志性的服务特色。

目前志愿者总共有35个服务领域，22个服务对象国，派遣志愿者590人。派遣人数与服务领域的比重，以及派遣人数与服务国别的比重显示，志愿者派遣没有集中优势资源重点打造服务示范点。这意味着中国不能再粗放型地派遣志愿者，而需要持续性地建设标志性的领域。当然，实现质量性的志愿者派遣需要时间的积累，也需要实践的探索，在2012年中非论坛第五次部长级会议所达成的志愿者关注点——“社区与公益”究竟是不是一条可以走出中国志愿者特色的道路，还有待观察。但无论如何，打造志愿服务的中国品牌有着紧迫的现实意义。

第三，在拓展宣传渠道的基础上使宣传更规范化。

针对现在项目宣传中存在的问题，笔者的建议是统一宣传平台，实现宣传方式规范化。就如和平队一样，建立一个专门的项目官方网站，发布志愿者项目的各种信息，包括最新的招募信息，志愿者风采，相关政策文件等内容。统一的宣传平台方便外界及时地跟进了解项目的最新进展。

第四，实现培训、评核和归国安置机制的精细化。

在评核机制方面，将汇报情况为主的评核上升到实质性的绩效评估，抽取适当资源对项目各方面的可行性进行调研，同时多鼓励学界参与调研，提出相关思考建议，掌握最新动态。在志愿者审核表彰方面，标准更为明细化，在志愿者归国后的待遇上做到公平公正。

培训机制是中国志愿者派遣的短板：在培训经费制约的情况下，在培训内容上可适度调整。根据过往志愿者在服务期间所遇到的困难来提高培训的针对性。例如在调研中得知，语言障碍是志愿者在服务期间遇到的最大障碍，影响了志愿者能力的发挥。

在志愿者激励机制上，管理部门要充分重视志愿者在归国过渡阶段的政策制定。可以在今后的发展中给予更多非物质上的奖励，可以把对国内志愿者的奖励机制平移式地借鉴到海外志愿者项目上。

第五，为志愿者项目提供更多份额的经费支持。

在对未来青年志愿者的规划上，志愿者的项目经费应当包括以下几个方面：第一，大约一个月左右的培训费用；第二，志愿者到岸培训产生的相关费用；第三，实现规模派遣时的津贴费用；第四，实现项目精细化过程中所产生的人力及其他费用；第五，实现志愿者更好安置的费用。这些要求需要使青年志愿者得到国家更多的拨款，从它整体为国家服务，实现青年人才培养的目的说来，它只能是一种国家行为。

（作者单位：北京大学国际关系学院）

（责任编辑：魏银萍）

[1] 共青团中央使用“中国青年志愿者海外服务计划”一词，商务部在文件中使用的是援外青年志愿者，鉴于志愿者的合作性与服务性，以及与“南南合作”精神的匹配，本文采用“中国青年志愿者海外服务计划”一词，以下简称“海外青年志愿者”。

本调研报告在北京大学王逸舟教授的指导下完成，北京大学刘海方副教授为调研提供了许多资料与智力支持，同时，共青团中央卢雍政书记、万学军部长、董霞部长、皮钧部长及杨业功副处长拨冗接受了笔者访谈并提供了深富信息的资料，为报告写作提供了许多有益的思考，在此一并表示感谢。

[2] 对团中央志愿者工作部副部长皮钧的采访，北京：2012-01-05.

[3] 对赴老挝志愿者李弘霖的电话访谈，北京：2012-09-22.

[4] 对赴缅甸志愿者彭彬的电话访谈，北京：2012-09-17.

[5] 对毛里求斯驻华大使的访谈，采访者：刘海方老师、王筱稚，北京：2012-01-11.

[6] 对博茨瓦纳大使馆的访谈，采访者：刘海方老师、王筱稚，北京：2011-12-08.

[7] 对马拉维大使的访谈，采访者：刘海方老师、黄立志、王筱稚，北京：2012-02.

[8] 问卷调查分为对埃塞俄比亚亚的斯亚贝巴大学的学生调查、北京大学MPP项目及北京大学非洲留学生三部分，共计61份问卷。

[9] 对外交部驻厄立特里亚舒展大使的访谈，采访者：刘海方老师、黄立志、王筱稚，北京：2011-11-09.

[10] 对赴毛里求斯一名志愿者的电话采访，北京：2012-09-15.