风险信息供应中的公众参与——以我国PM2.5自测活动为例

黄泽萱

(中山大学 法学院，广东 广州510275)

一、导 论

公众参与是现代行政权运行中的必然要求，也是风险规制体系获取合法性的基本途径。但公众如何参与行政规制活动，其应当参与的领域、环节、方式是什么，这些问题从来没有形成一致观念。风险信息生产环节便面临着是否应当纳入公众参与的争论。风险规制首先是围绕信息展开的。规制者需要准确的信息去理解风险的属性，设计方案，以及预测方案的实施后果。而公众需要信息来接受规制系统的可靠性和合法性，同时做出自己的理性选择。为了满足公众的信息需求，规制者自行收集信息(如资助科研和监控环境)，并通过法律、行政手段强制信息所有者披露信息;而公众则主要在民主框架内依赖于规制者提供信息来满足知情权需求。以往，当规制者怠于生产、发布信息而导致信息不对称时，民众一般处于被动无助的地位，只能通过政治手段(申请呼吁)或法律手段(诉讼)来主张权利。但民权运动发展迅猛，民众早已不满足于通过规制者自觉披露或向规制者施压来获得风险信息，而试图通过利用科学自行监测、搜集、发布信息，从而开拓了公众参与的一个可能的新领域——风险信息供应。

这种新型公众参与的一个鲜活的例子便是我国正在开展的自测PM2.5活动。由于目前关于空气质量的信息存在严重的供需矛盾，各地政府的监测数据不足以满足公民对空气质量信息的需求，一些环保组织开始发起自测项目，并带动了许多公民采用各种仪器和方法进行自测并公布。但兴致高涨的公民们所进行的活动并没有获得官方认同，一方面一些地方环保部门通过媒体宣传公民监测的不科学性，另一方面环保部于2009年公布了《环境监测管理条例》(征求意见稿)，其中第八十一条规定，“未经批准，任何单位和个人不得以任何形式公开涉及环境质量的环境监测信息。”对于官方的态度，公民也有自己的理由，有些认为公民自测并发布是科研自由和言论自由的体现，《环境监测管理条例》(征求意见稿)的限制有违宪之嫌，有些认为公民自测可以补充官方发布的信息，同时起到环保宣传和教育作用，因此具有正当性。

公民的这种环境质量自测活动在近20年来逐渐兴起，跨越不同国家和不同领域。在一些环境领域，参与的规模和影响力已经形成了一种公民运动。由于这些公民运动的参与方式和参与深度不同于以往的民主活动，因此引起许多值得探讨的新问题，如:风险信息供应是否是一个需要公众参与的领域?公民是否有能力跨越到本属于科学和专家的禁地?这种跨越是否隐含着某种风险，其正当性又应当如何论证?面对这种公民挑战，风险规制中的行政合法性议题应当如何进行重新解读?最为重要的，规制者，特别是我国面对PM2.5自测活动的规制者，应该如何应对——等待这场民主盛宴在闹腾之后自行谢幕，还是需要做出防范、配合或根本性的规制范式的变革?本文将对这些问题提供一些初步的思考和回应。

二、现象:风险信息自测运动

(一)运动兴起的缘由

风险信息对民众的生活至关重要。缺少风险信息，民众无法了解风险发生规律以作生活参考，也无法根据异常信息做出科学防范和应对。更重要的是，风险信息是民众参与权利运动的基础，如果没有足够的、准确的信息，民众无法寻找风险源以监督安全标准是否被遵守，也无法对规制机构的治理行为进行督促和评价，参与公共政策的谈判能力被严重削弱。民众的这种信息需求在传统上是由政府负责满足的。政府是最正当的风险信息供应主体，这种主体的正当性来源于政府的职责、能力和权威。

职责:由于风险规制的重担落在政府的肩上，而信息收集和公布是规制活动得以开展的正当性基础。因此政府具有生产信息的必要。此外，由于信息生产需要成本，信息披露后将被其他人“搭便车”，成本无法回收，因此私主体没有生产公共信息的动力，公共信息的供应任务必须由公共职能的规制机构担负。

能力:规制机构享有权力，可以要求私主体披露信息，如强迫企业披露排污信息;也具有生产信息的资源，如足够的资金购买检测仪器、资助大学进行科学研究等;

权威:科学知识和政策技能贯穿于风险规制的所有环节，风险的界定、应对措施的选择与“成本-效益”衡量等，无不需要运用到科学知识和政治利益衡量。政府通过与专家的结盟，无论在科学专业性还是在政治专业性上都享有权威。由政府所供应的信息具有真实性和中立性的保证。

但是在现实中，政府往往难以胜任这种供应职责，正当性的理想状态并没有成为现实，风险信息的供求矛盾一直存在，并随着民众对信息需求的增加而更加严重。现代风险规制机构面临繁杂的任务，有限的财政和人力资源限制了对信息需求无限度的填充。尽管为了做出规制行动，信息收集是必须的，但需要多少信息才是足够的却无法判断，且科学不确定性的问题导致了信息越多可能不确定性越多，因此规制机构不可能无休止地投入信息黑洞之中。此外，在私主体所掌握的信息方面，由于规制者面对的规制对象太多，因此只能采用私主体自动汇报的方式，如美国的有毒物质排放清单(TRI)，欧洲的污染物排放和转移登记(PRTR)。这种收集方式成本较低但容易被无视，真实性也无法保证。同时，规制机关还存在一种信息公开的惰性。除非信息本身被作为规制者手中一种有意使用的工具，否则规制者并不愿公开，因为公开所带来是质疑、社会恐慌或公民更严格的监督。

除此之外，公民社会中还弥漫着一种对权威的不信任。这种不信任可能引起信息缺失和滞后的恶性循环。官方信息并没有获得绝对的信任，甚至只要是官方发布的都会引发怀疑。种种因素导致了在风险规制领域，信息的供应无法满足民众需求，并最终影响了建立在其上的规制行为的正当性与接受度。我国这两年开始流行的公民检测PM2.5，正是在这种信息供需失衡的情况下催生的。自美国大使馆定时报告PM值之后，民众了解了这一空气测量术语，产生对空气PM信息的新需求。但这种需求被呼吁良久却没有得到完全的满足，各地对空气质量的检测和信息发布进展缓慢，所设置的检测点也得不到民众认同，最终引发公益团体和民众自己通过购买仪器和掌握方法来自测。

(二)公民参与的新领域——风险信息供应

信息供不应求的困局正在两个方面被打破，一方面是民权运动的持续发展带来了民主压力，且信息公开被证明是一种有效的治理手段，因此规制者开始逐渐放开对信息的垄断，并通过法律工具的设计来迫使私主体公开风险信息。另一方面，便是本文所要论述的公民自产信息。对于尚需要去收集、生产的信息，公民发现并不需要依赖于有特权的规制机关，因为它不需要以强制力为后盾才能实现，而只要满足仪器与知识这两种要素便可生产。而这两种要素随着民间智慧的发展、公益组织的强大而有了实现的可能。鉴于规制机关无法提供民众所需要的一切信息，在公益组织的倡导和推动下，普通公民开始作为风险供应的新主体参与到风险规制活动中来。

公民自测项目开始于20世纪70年代的水资源保护领域，目前已被运用到水体保护、空气检测、生物多样性、植被保护等等领域。它往往是环保运动、社区监测(community-based monitoring)、社区研究(community-based research)等活动的一种类型，由环保组织、科学研究机构组织或当地群众组织主导。较大型和成功的项目包括美国佛蒙特的“河流观察网络”、旧金山的“海滩保护计划”、罗克斯伯里的颗粒物监测计划、加拿大在安大略湖进行的“公民环境观察”、英国的“开放式实验室”等等。与我国PM2.5自测最类似的空气质量监测活动，是是开始于美国的水桶传递队项目(Bucket brigades)。

美国规制机构对空气质量的监测一般是根据《清洁空气法》(Clean Air Act)进行定点检测，根据全国空气毒性评估(National Air Toxics Assessment)选择监测点。这种检测方法极其有限，特别是无法覆盖到某些严重的工业排放区域，因此难以满足这些社区民众的知情权。此外，有毒物质信息的另一个来源是TRI和《清洁空气法》规定的许可证信息公开。两者都依靠企业的自觉报告，尽管有虚假汇报的法律后果，但真实性无法保证，且汇报周期长。在这种空气质量信息无法满足民众需求的背景下，水桶传送队项目出现了。

水桶传递队是生活在工业区的社区居民采用低成本的采样器自行检测空气质量的项目，一般在环保组织或当地公益组织的发起和组织下进行。该项目源于1995年加州联合石油公司(UNOCAL)在Rodeo和Crockett社区的一个冶炼厂泄露事件。该冶炼厂连续16日排放一种用于从冶炼汽油中分离硫磺的催化剂卡塔卡勃(Catacarb)，使得这两个临近的社区弥漫着粘性液体。事件发生后冶炼厂员工透露他们的空气监测器并没有开启，而当地规制机构对空气质量监测也严重不足，社区居民没有任何途径获得空气监测数据。因此，代表社区起诉冶炼厂的律师Ed Masry为了为诉讼提供更充分的污染数据，同时确保日后的居民健康，萌生了自己监测空气质量的想法。他的律所资助雇佣了工程师设计一个低成本的空气监测装置(类似于滤毒罐)，也就是这个项目中的水桶(Bucket)，协助这两个社区居民自检空气。此后，加州更好环境联盟(Communities for A Better Environment)的Denny Larson与Masry合作，促使了第一支正式的水桶传递队在加州Contra Costa郡成立，并将该项目推广到美国其他州以及其他国家。Denny Larson还在2001年成立了全球社区监测(Global Community Monitor)提供专业训练和推广该运动。目前已有27个国家实施该项目，其成果被证实改变了社区成员、环保组织、政府规制机关和排污企业之间的角力关系。空气质量数据的收集向排放者和规制者施加了压力，并最终促进空气质量的提高和中毒风险的降低。

(三)中外自测运动的成效

不能否认，尽管发生于不同的领域、具有不同的目的，这种公民检测运动被证明是有效的。它首先发挥了科普教育和环保教育的作用。其次，它补充了规制机构忽略或无法兼顾的领域的信息生产，并收集了针对企业排放的证据，强化了规制的合法性。最明显的是，由于掌握了信息，参与者的主张更具体和明确，对权利的声张更具力量。以南非的环保组织“基层工作”(groundwork)在莫桑比克、祖鲁兰、斯威士兰、开普敦等地开展的空气监测项目为例，其成员Ardiel Soeker说这个项目“最重要的方面是它给社区的力量。”公民可以从宽泛的抱怨“空气闻起来有味道”变成非常具体的指责“你违反了本州的苯排放标准”。最后，它促使了企业和规制者必须不断完善自己的规制系统或检测系统，提供更多的信息。“作为对公民监测数据的反驳，企业和规制者的唯一方法是自己监测提供数据。”

但正如其他环保运动一样，公民权利的主张在这个日益民主化和多元化的规制体系中很容易获得一席之地，通过对分散力量的联合、对媒体的运用、诉诸法律手段等等，环保运动或多或少总是可以获得规制机关的注意和妥协。因此，公民自测运动的成功，并不能直接代表这种新型公众参与的成功，也不能证明公民作为风险信息供应主体的这种新角色获得制度认同。恰恰相反，从现有的进展来看，公民自测信息的质量一直受到规制机关和行业专家的怀疑，公民的信息生产主体地位从未获得过承认。水桶传递队中的检测数据一般被认为是一种对空气质量的粗略的定性指标，不会被作为规制行动的基础。例如1998年加州Contra Costa郡的水桶传递队项目所开展的质量保证计划。该计划是在官方参与下对数据收集进行质量控制，但计划中依然明确指出这个空气检测项目所生产的信息只用于公众传播，而不会进行任何规制、医疗或法律方面的使用。美国路易斯安那的一个官员在评价当地的水桶传递队时，也认为这只是“公民所运用的其中一种工具，这些检测桶的作用是有限的。”

同样地，反观我国的这场PM值自测活动，如果和水桶传递队的规模相比，它尚不足以称为一场运动，而是公益组织和民众自发的零散行为。但如果说通过自测空气质量的目的是引发民众的关注，揭露我国环境治理机制的不足，并促使规制机构尽快做出回应，那么这些活动至少在目前看来是小有成绩的。空气质量标准首次将PM2.5纳入，《关于实施〈环境空气质量标准〉(GB3095-2012)的通知》制定了实施时间表。许多城市也加快了PM2.5监测点的设置和数据公布。对比公众环境研究中心2010年和2012年的调查，可看到几个最受关注的大城市在空气信息披露上进步迅速。但是，环保组织和公民所检测的数据本身却没有获得认同，这种公众参与方式也没有得到鼓励，甚至可能被往“违法”的方向塑造。可见，公民监测活动的成功，与传统的权利运动一样，是通过彰显民主力量的强大而形成“公私对话”，而并没有改变规制机关传统上对风险信息供应的垄断地位，也尚未证明风险信息供应是能够由公众参与的一个新领域。

三、争议:风险信息供应能否实现公众参与?

(一)公众参与信息供应的反对声音

当公民对信息的需求无法获得满足，其自行耗费人力物力帮助规制者来进行信息公开，这种贡献很少获得来自规制者的支持，所产生的信息也很少被认可或使用，甚至这种活动普遍受到来自官方或专家的质疑，质疑理由主要包括公众的能力性缺失和公益性缺失。

首先，普通公众可能存在能力不足的问题。信息生成需要合格、精确的仪器，没有科学仪器，信息质量无法保证，而公众一般无法购买或使用最专业的仪器。例如水桶传递队所使用的检测桶，是一个修改过的低成本装置。同样地，我国的PM2.5争议中，测量器也是数据不可信的首要理由。专业的仪器非常昂贵，即使是有财力的公益组织，也无法与规制者所使用的高级仪器一致，遑论无组织的普通公民所使用的各式各样的误差不明的检测器。此外，科学检测的进行需要使用一定的科学标准，如测量时间、测量频率、误差的计算方式、仪器的存放和维护方法等等。依照科学标准操作，是专业性的标志，也是数据科学性的保证。而公民不一定掌握专业的标准，或者在操作过程中严格按照标准操作，也可能不清楚不同仪器、标准、手段对最终数据会产生什么影响。我国公民进行PM2.5自测时，所采用的时均值便与一般标准所用的年均值或日均值不一样，因此受到质疑。

其次，参与的公众来自不同的行业，怀着不同的目的，不一定能够真正代表公益。公民非专家，专家是专业从事科学研究的，因此保证真实性和客观性是基本的职业要求。然而作为一般公民并不受这种职业道德的指引和束缚。作为环保参与者或政治诉求者，公民缺少客观中立的风险认识，他们不是在寻求真理，而可能利用这种客观的科学方法去达成主观的目的。其中，环保主义倾向是大部分参与者具有的共同属性。美国国会就曾要求全国生物调查(National biological Survey)排除掉志愿者收集的数据，理由就是志愿者很可能有环保主义的政治目的，搜集有偏见的数据。就像公民对专家的不信任，认为专家可能被商业组织或利益团体收买、捕获一样，民众也可能带着私心或偏见，环保主义倾向会使得他们偏向于夸大环境问题的严重性，通过数据排除或数据修改来论证自己的政治主张。

(二)公民参与信息供应的正当性论证

本文认为，上述的反对意见是值得商榷的。仪器的问题并不是无法解决的，科学的发展可能导致仪器成本的降低，公益组织的壮大可以保证资金的充裕。而仪器不一致不直接等于测量结果的不科学。正如参与PM值测量的公益组织的一个工作人员所说，我们的仪器都是正规厂商的合格产品。为何合格产品无法生产出合格的信息?何种仪器才是可接受的?官方缺少对这些问题进行回答，却“一杆子打死”地否定公民自行检测的空气信息。此外，公民的公益性可以通过标准的统一、培训、协助、监督、复检等等方式来实现。而且，科学标准有时恰是公民参与科学所要反对的东西。例如，美国路易斯安娜州诺科地区的一个水桶传递队，通过进行排放高峰的测量来显示空气质量不合格，试图证明规制机关所采用的长时间内有毒物质排放的平均值的测量方式是不合理的。如果从正面论证，公民参与到风险信息供应领域，具有以下正当性理由:

首先，公民具有参与的能力。他们作为外行人的角色已经随着公众科学(citizen science)的发展逐渐融入“专家”的领域，形成“专家/公众”界限的模糊。这是科学发展的一种必然趋势。知识可以说是中立的，没有价值的归属，只有智慧的歧视。在人类知识的发展进程中，随着分工越来越细化，“隔行如隔山”，最终造就了“专家”这一种身份。专家代表着某一领域的专业知识，代表着这一领域的权威，而公民成为被“科普”和被“辟谣”的无知对象，只有被动地接受知识，而无法主动创造知识。但此后随着公众开始热衷于科学，这种区分开始模糊。公众参与科学信息的收集，早在19世纪初期便开始。生态学特别是鸟类学是最先尝试的领域，最早可以追溯到自1900年就开始的美国奥杜邦学会每年举行的圣诞鸟类统计(至2012年已是第113届)。英 国 鸟 类 学 基 金 会(British Trust for Ornithology)于1932年成立，其明确的目的就是使鸟类观察爱好者享受科学和自然保护的美好。而美国康奈尔大学的鸟学实验室从1960年代就开始利用志愿者收集鸟类信息。在这些非政治领域，公众科学一直蓬勃地发展着，运用志愿者或爱好者进行科研资料的收集越来越普遍，民众收集的数据以获认可的方式发布，专业人员和公民参与者各取所需，专业与非专业之间的边界已越来越模糊。这种蓬勃的发展趋势已证明了公众是有能力参与科学信息收集的。

其次，公众参与具有坚实的权利基础——知情权。参与PM2.5自测的民众认为该活动的权利基础是科研自由和言论自由，但笔者认为，这两种权利是表面的，空气自测活动的权利基石是对风险信息的知情权。任何风险规制决策的做出都以信息收集为基础，信息的真实、完整才能保证决策的合理、科学。但由于风险信息是一种较新的权利客体，而知情权以往仅指向商品信息或政府信息，而不是关于自然界存在的风险信息，因此在风险规制过程中，作为规制基础的信息披露往往被忽视。此外，知情权一般指向已存在的信息，而与风险有关的信息可能尚未生产，本文所讨论的空气质量信息便是典型的未存在的风险信息。以往民众仅能察觉到空气质量不好，但大部分城市并没有进行PM2.5的监测，并无相关信息，因此也无公开的可能。但由于风险信息涉及到民众的生活和健康，民众需要信息来做出生活生产决策，也需要信息来评判行政规制行为，因此风险信息知情权应当作为一种基本权利得到重视，国家应当积极满足这种信息需求，不仅要公开已有信息，还要收集信息。欧洲人权法院已有相关的个案。在盖拉案中，住在化工厂附近的申请人要求意大利当局提供信息告知污染的危险和防范措施。法院认为严重的环境问题会影响个人福利，因此国家应当通过积极作为来提供信息，因为这是《欧洲人权公约》第8条所涵盖的国家义务。这个案子表明了国家的义务并不仅在于提供已有的信息，还在于积极主动地去搜集信息。而公民参与空气检测，正是国家没有完成这种收集、发布信息的义务，没有满足公民的风险信息知情权时，公民对该权利的主张形式。

最后，也是最重要的，公众参与是风险规制系统的合法性基础。公众参与是现代行政国家获取合法性的程序要求，由于行政机关天然缺少民主因素，其制定的政策与立法机关制定的政策面临不一样的合法性评价，因此需要通过各种形式的公众参与来弥补，如我国的听证制度，美国行政立法的通知与评论制度等，从而保证行政机关这一非民选机构可以符合宪政框架的要求。而由于风险规制领域一直是争议频繁的一个领域，其中每一个议题，从风险确定、风险评估到风险管理等等都会引发巨大的争论，因此关于如何获取合法性的问题更受瞩目，公众参与在风险规制中也就必不可少。

规制系统需要公众参与，这并无争议，但现有的公众参与实践却具有极大的局限性。这种局限性本质上是由于传统风险规制理论都以科学和价值的二分为基本框架引起的。在确定规制方案之前，有两个重要的基础步骤，一个是收集、评估信息，一个是确认价值偏好。传统理论把第一个步骤归于科学的领域，由专家垄断。第二个步骤才是通过民主程序确认相关价值偏好，此时公众才有发言权。而信息收集环节的合法性是通过保证其客观性来实现的。“客观性本身就可以制约行政裁量权”。为了保障客观性，必须将信息收集、评估任务垄断在机关和专家手中，从而确保合法性。也就是说，风险规制从不缺乏公众参与，但这种参与仅局限于价值确认环节。

但风险规制是如此地依赖于基础信息的搜集，甚至会使得信息搜集评估之后的价值纳入环节没有实质意义，因此如果在信息搜集环节没有公众参与，规制行动的合法性便无法获得。首先，科学并不是绝对客观的。不同研究水平、研究程度和信息的不同取舍都将得出不一样的结论。规制机构对科学客观性的依赖，更像是“为其规制决策辩护的一种有效且方便的政治策略”而已。其次，由于科学并非绝对客观，缺少监督机制就可能使得信息搜集、评估环节成为滋养非法徇私的中空地带。专家的价值偏向或机关的政治目标可能会影响信息的取舍和解读，这也是“同行评审”制度开始兴起的原因。同行评审制度表明了在科学环节也需要监督机制。最后，实践证明公众参与可以成为监督方式之一，帮助规制系统获得合法性。公民科学的发展，使得民众拿起科学的武器对抗一直以来正统的“专家”，民众不再仅能在“统计学意义上的死亡率是多少才是可以接受的”、“环境保护和经济发展如何平衡”这类具有价值判断的问题上才能表达观点，“他们挑战的不仅是对科学和专业技能的政治运用和控制，还有“天然可靠”的专家所生产的技术知识的内容和处理过程。”民众参与不仅发挥监督作用，甚至可以产出足以与专家对抗的科学数据。

综上所述，公民进行空气检测，或者更宽泛地参与风险信息供应，有其内在的正当性。作为规制机构，与其无视这种正当性，不如思考如何利用这种民间力量，借鉴新行政法的理念寻求公私合作，既满足公民的风险知情权需求，又使自己的规制行动符合合法性要求。

四、重构:新行政法理念下的信息供应

新行政法理念是对公共行政变迁的一种理论回应，是对公私角色交融所引发的传统行政法边界模糊的再思考。随着行政任务的多样化与市场、社会的成长壮大，许多传统的公共职能被外包或转移给私主体承担，出现了私人监狱或行业自治等现象，公法被私法化。传统行政法理论由于建立在公私泾渭分明的基础上而受到冲击。作为对这种新现象的回应和思考，许多学者提出了一种新行政法的理念，强调权力分享和公私合作，并重新确立私人承担公共行政的有责任。本文认为这种新行政法理念对公众参与风险信息供应的难题具有借鉴作用。采取新行政法理念，从责任担负的角度来说，意味着更加依赖规制对象的自我规制来实现有责性;从政府机构职责的角度来说，意味着规制规范向多行动者的离心分权化，规制权力被下放或分散;从规制手段的角度来说，政府更加依赖和利用社会资源，通过过程控制、信息公开等来实现目标的达成。强调公私合作，不代表规制者和被规制者的角色更加泾渭分明，而是相反地更加融合和交叉，通过合作来实现信息搜集和风险管理。

具体来讲，借鉴新行政法的理念来看待公众参与信息供应这个问题，那么规制者应当改变“科学/价值”二分的观念，建立信息开放论坛，通过合作将公众纳入到信息搜集环节中来，最终达到双赢的结构。

(一)政府角色：信息开放论坛

尽管政府随着风险规制时代的到来愈发显得万能，但现实并非如此。有限的人力财力需要面对不断膨胀的规制任务，信息收集不足引发对规制行动的质疑，信息供应又难以满足公民的需求。面对这种困境，规制者应当做的，并不是极力将公民排除在信息搜集环节之外，仅依赖科学客观性来获取合法性，而是应当思考如何有效地利用社会资源，缓解风险信息的供需矛盾。

因此，在风险信息供应领域，新行政法理念意味着离开以政府作为绝对的信息供应中心的模式，而将整个社会看成一个信息流通系统，政府所扮演的角色应该是一个开放的信息论坛。例如为治理环境，规制机构的角色并不仅仅在于设定和实施标准，而是“为公民、利益团体和公司建立一个信息充裕的语境去解决环境问题。”这个开放的信息论坛意味着所有人都可以分享任何信息，专家和民众并不需要做科学与价值的分工，政府的职责是促进信息被创造性的生产和充分流动分享，引导信息通过竞争而优胜劣汰。

这种职责意味着政府不应该垄断风险信息的生产，相比如何更好地调配自己手中的资源，政府应更加注重如何利用民间社会的资源，其理念“不仅是用基于同行压力和社会监管的柔性规制方法替代传统权力，更准确地说，这个理念是创造性地把这些资源作为补充性资源加以利用。”社会其他资源各自有不同的有限性，因此如何科学合理的利用，并与规制者的职能形成互补，是规制改革需要精细设计的。公众参与虽具有自身的缺陷，但公民的关注、热情以及可开发的专业性意味着政府可以通过利用来减轻自己的信息供应负担，增加规制行动的正当性和可接受度。

(二)风险信息供应模式：公私合作

要利用所有补充性资源来达成风险信息供应任务，应当打破专家科学和公民科学之间的界限，把公民关注和参与作为一种社会资源加以利用，通过提高公众的专业性和自测信息的质量来达成互利的局面。

首先，进行质量保障项目。规制者往往担心公民自测的信息无质量保障而造成误导。相比禁止公众测量和传播信息，规制者应当尝试提高信息质量来避免误导。可以制定仪器使用、测量标准方面的统一指引(不同方法的误差有多大，多大是可接受的等等)，向民众普及科学知识，使其具有辨别各种信息的能力(如PM2.5的时均值和日均值有何差别)，通过培训志愿者来规范其操作，给予公益组织资金上和器械上的支持，对如何理解和传播信息进行指导等等。类似的官方努力已被尝试过，如美国环保署在第九区与水桶传递队合作的质量保障项目，加州的康特拉科斯塔郡的健康服务部为水桶传递队提供了技术支持、培训和资金资助。

其次，鼓励公民与专家合作。确保信息质量的最好方式是支持具有政治性的公益组织与中立性的科研机构的合作。科研机构可以训练参与者，监督采集数据的过程，在实验室里分析、解释样本，说明科研结果可以在多大程度上具有指引规制行为的价值。有了专业人员所贴上的“专业”标签，规制者应当鼓励测量结果的公开和传播，并给予不同程度的政治认可。实践表明与科研机构合作的信息产出更加有效，更容易获得官方认同。加拿大多伦多大学的公民环境观察(Citizens’Environment Watch)是一个很好的例子。自加拿大政府1996年开始削减了安大略环保局的财政和人员，使得其不能有效的界定和回应环保问题，日常监控、调查和起诉都相应减少。这种背景下促使了安大略社区调查的发展。这种社区调查项目主要由社区成员(一般由普通群众或社区组织为代表)和专家(大学研究着和专业科学家为代表)合作进行环境监测，多伦多大学联合当地的居民，从1996年开始对安大略湖进行了水监控。由于专业人员的介入，很好地解决了一开始出现的数据不准确问题。此外，即使由于成本问题多伦多大学变换了检测方法，数据还是获得了官方的认同。

最后，通过认同分享权威。这是最困难却最有实质性意义的一步。实践中公私合作的例子是存在的，但很少有规制者真正承认公民所收集的信息并作为规制行动的基础，目前官方最开明的态度是承认公民生产的信息可以“补充”官方信息，但却没有一个更开放的途径可以将这些信息与规制者自己收集的信息同等对待。如果公民生产的信息是有质量保证的，规制者应当建立这样的信息论坛，使公民的信息可以在论坛中分享，与专家信息进行竞争。如果信息是可靠的，规制者应当采纳并作为规制行动的基础。这既可以促进信息的优胜劣汰，又可以避免由于信息不足导致无法制定合理的规制方案，还将增加此后规制方案的公众认同度。

(三)我国PM2.5自测：何去何从

最后，我国的这场PM2.5可以走多远?它只是披着科学外衣的新型集体抱怨，还是真正打破“专家/公民”对峙的实质性跨越?问题的答案取决于民众能施加多大的压力以及政府最终选择如何应对。尽管《环境监测管理条例》(征求意见稿)的存在使得这种公民活动的前景岌岌可危，但我们依然可以在实践中看到新行政法理念存在于地方政府的一些做法之中。比如福州市在选择PM检测点时，便通过媒体向公民征求意见。广州蓝天行动邀请到了官员参与空气检测，同时志愿者提出的“像香港那样设立PM 2.5路边监测站，拉近监测与市民的距离”获得了政府认同，“广州后来很快成为中国大陆第一个设立路边监测站的城市”。尽管是特例，也是较为简单的官方对民众意见的重视，但它表明在风险信息生产领域公私合作的可能性。

我国目前落后的风险信息公开系统源于政府一方面垄断信息供应，另一方面又怠于履行信息供应职责，这最终导致公民的信息需求无法获得满足，引发民众不满，而建立在不充分信息之上的规制方案又得不到公众认同。要打破这种自相矛盾的状态，更可取的方法不是去批判公益组织和公民自测信息的可靠性，试图通过立法来限制公民参与风险信息的供应，而应该思考如何提高这些信息的质量，如何利用社会资源来满足社会对空气质量信息的需求。因此，应该采取上文所说的方法，如与当地的公益组织合作，统一测量和发布标准，提供专业技能和资金等方面的支持，协助公益组织培训志愿者，多交流测量信息，引导民众理解发布的信息等等。公私合作供应信息可以使民众在参与中获取知识，使得生产的风险信息获得有质量保证，还可使得民众的信息需求获得满足，而政府减轻了信息供应任务，规制行动更容易获得民众认同，从而达到“多赢”的局面。

［1］Douglas A.Kysar and James Salzman.Making Sense of Information for environmental protection［J］.Texas Law Review，2008，86(7).

［2］Cathy C.Conrad，Krista G.Hilchey.A review of citizen science and community-based environmental monitoring:issues and opportunities［J］.Environ Monit Assess，2011，176.

［3］Michelle Nijhuis.How the five-gallon plastic bucket came to the aid of grassroots environmentalists，GRIST［EB/OL］.［23-7-2003］.http:∥grist.org/article/the19/.

［4］GCM:History of the Bucket Brigade［EB/OL］.http:∥www.bucketbrigade.net/section.php?id=136.

［5］Eliza Strickland.To Clean the Air，Communities Grab a Bucket，CHRISTIAN SC.MONITOR［N/OL］.4［4-1-2004］.http:∥www.csmonitor.com/2004/0401/pl4sOl-lihc.html.

［6］Jeff Hobson.Contra Costa Health Servs.＆Schuyler Fishman，Cmtys.for a Better Env＇t，Quality Assurance Program Plan for The“Bucket Brigade”Community Air Sampling Pilot Project 3-4(1998)［EB/OL］.http:∥www.gcmonitor.org/downloads/QAQCPLAN.PDF.

［7］Dara O＇Rourke，Gregg P.Macey.Community Environmental Policing:Assessing New Strategy of Public Participation in Environmental Regulation［J］.Journal of Policy Analysis and Management，2003，22(3).

［8］Root，T.＆Alpert，P.(1994)Volunteers and the NBS［J］.Science，263.

［9］Gwen Ottinger.Buskets of resistance:standards and the effectiveness of citizen science［J］.Science，Technology，＆Human Values，2010，35(2).

［10］Jonathan Silvertown.A new dawn for citizen science［J］.Trends in Ecology and Evolution，2009，24(9).

［11］Jeffrey P.Cohn.Citizen Science:Can Volunteers Do Real Research?［J］.BioScience，2008，58(3).

［12］托比·曼德尔.信息自由 多国法律比较(第二版修订本)［M］.龚文庠，等译.北京:社会科学文献出版社，2011.

［13］伊丽莎白·费雪.风险规制与行政宪政主义［M］.沈岿，译.北京:法律出版社，2012.

［14］Cary Coglianese，Gary E.Marchant.流沙:科学在风险标准制定中的局限［C］∥金自宁，编译.风险规制与行政法.北京:法律出版社，2012.

［15］Jason Corburn.Community knowledge in environmental health science:co-producing policy expertise［J］.Environmental Science＆Policy，2007，10(2).

［16］Christine Parker.Meta-Regulation:Legal Accountability for Corporate Social Responsibility［C］∥THE NEW CORPORATE ACCOUNTABILITY:CORPORATE SOCIAL RESPONSIBILITY AND THE LAW，Doreen McBarnet，Aurora Voiculescu and Tom Campbell，eds.Cambridge University Press，2006.

［17］PETER N.GRABOSKY.Using Non-Governmental Resources to Foster Regulatory Compliance［J］.Governance:An International Journal of Policy and Administration，1995，8(4).

［18］Sharon Gilad.It runs in the family:Meta-regulation and its siblings［J］.Regulation＆Governance，2010，4(4).

［19］Archon Fung＆Dara O＇Rourke.Reinventing Environmental Regulation from the Grassroots Up:Explaining and Expanding the Success of the Toxics Release Inventory［J］.Environmental Management，2000，25(2).

［20］Christine Overdevest＆Brian Mayer.Harnessing the Power of Information through Community Monitoring:Insights from Social Science［J］.Texas Law Review，2008，86(7).

［21］Christopher Heredia.Lessening the Scares in the Air:Contra Costans Begin Noting Chemical Discharges［N］.S.F.CHRON.，1997，(4).

［22］Beth Savan，Alexis J.Morgan＆Christopher Gore.Volunteer Environmental Monitoring and the Role of Universities:The Case of Citizens＇Environmental Watch［J］.Environmental Management，2003，31(5).

［23］李建伟.PM2.5空气监测流程比高考还严 市民自测不科学［N/OL］.东南快报，［2012-11-06］.http:∥www.fjsen.com/d/2012-11/06/content_9764200_2.htm.

［24］吴珊.自测PM2.5:民间“透明”行动［N/OL］.南方都市报.［2013-01-16］，AA36版.