金融监管国际合作制度双边模式研究

封 筠

(暨南大学 国际关系学院，广东 广州510632)

一、全球化时代金融监管国际合作制度的必要性

金融作为经济资源的调配器，在国民经济发展中发挥着重要作用，特别是进入全球化时代以来，资本要素能够在全球更为广阔的范围内快速流动，一方面使得企业与国家可利用的资本大大增加;另一方面，也使得金融领域内系统性风险的传导力与破坏力大大增强。减少金融市场自身缺陷造成的市场失灵问题需要金融监管的介入，而降低因金融市场全球化所带来的系统性风险扩散造成的损害，则需要金融监管国际合作制度正常持续的运行。对全球国家而言，金融稳定已然成为了全球性的公共物品。公共物品消费的非排他性(impossibility of exclusion)和供给的相连性(jointness of supply)使其供应成本高昂，特别是对于金融稳定这一全球公共物品而言，高昂的供应成本，使得没有一个国家能够承担单独供应的职责，而必须通过国家间的金融监管合作以保证金融稳定的持续供给。与此同时，金融监管国际合作也只有通过制度化的形式，才能保证合作关系的持续性与稳定性。这是因为，制度的规范性保证了对参与合作主体施予一定约束力，由此约束力产生了合作参与者对彼此行动的预期。这种预期为合作参与者遵守合作制度规则提供了较好的保证。因为参与者明确了解在违反合作制度规则情况下所付出的代价。可预期到的代价越大，参与者遵守合作规范的激励就越强，合作就越稳定。同时，制度化的合作能够为参与者提供更多的沟通机会与更好的沟通渠道，有利于信息在参与者间更好的传递，加深参与者间的互信，以便更好的分享金融监管领域内的监管信息。因此，全球化时代的金融监管国际合作制度已然成为了提供金融稳定这一全球公共物品的最佳方式。

各国通过金融监管国际合作制度为金融市场提供的金融稳定这一全球公共物品，制度模式表现出多元化的特点。监管合作既有双边模式、区域模式也有多边模式。这三种模式在合作基础、运作方式等方面均有所不同。本文主要对金融监管国际合作制度的双边模式展开研究分析。

二、双边合作模式的合作基础

(一)金融监管双边合作的两种博弈类型

双边合作作为国家间交往的一种重要模式，应用领域非常广泛，从投资、贸易、科技、文化到军事防务、争端解决，几乎涵盖国家交往中的所有领域。双边合作所表现出的广泛性，主要是由于在这一交往模式中，参与方数量少且固定，合作程度的可选择空间非常大，从对双方具有完全约束性的正式双边条约(bilateral treaty)，到不具有约束效力的谅解备忘录(memoranda of understanding)、联合公告(joint press releases)，参与方可以根据议题的领域、谈判的时间、国内的政治情况自主决定最终进行合作的方式。双边关系的本质是典型的双人博弈过程，在这一博弈过程中，会因为议题的不同而呈现出不同的博弈类型。在金融监管的双边合作关系中，国家其实面临着两类博弈情境。

首先，国家与他国，特别是在全球金融市场中与本国金融市场相比，具有较弱竞争力的国家，在金融监管合作领域中呈现出典型的囚徒困境的博弈模式。尽管二者都明白在金融监管领域进行合作，对两国而言将获得更高的绝对收益。但同时，对于具有较强金融市场竞争力的国家而言，如果在金融监管领域展开合作，特别是就集中性较强的证券市场准入问题展开合作，会加大本国企业在证券市场上的融资压力。因此，对于处在这种金融关系中的两国，所具有的合作意愿是不同的，对于占有金融市场竞争优势的国家而言，并不具有强烈的合作激励。

其次，金融交易技术手段的创新与便捷，使得巨额资本可以在很短的时间内完成跨境转移，从而给一国的资本市场与外汇市场带来巨大波动;与此同时，现代金融交易技术与金融交易工具的创新，也给金融犯罪带来了更多的机会空间。就维护两国金融市场稳定，保护消费者利益与打击金融跨境犯罪而言，两国的合作关系又体现出了“性别之争”型的博弈模式。即两国对于在维护金融市场稳定与打击金融跨境犯罪领域应当进行合作是具有共识的。但是，鉴于相关的金融利益集团在每个国家中的政治地位与影响力有所不同，两国会在合作的范围与方式等具体执行问题中存有分歧。

(二)合作的基础

前文阐述了金融监管双边合作中的博弈类型，说明了两个国家面对金融监管的不同问题，具有不同的合作激励。除了合作激励以外，双边金融监管合作制度的建立，还需要具备以下四个方面的条件。

第一，两国具有较高的交易频率。威廉姆森将交易频率分为一次、数次和经常三种类型。交易频率的高低在一定程度上决定着两国间关系的联系程度。较高的交易频率意味着两国之间的联系度较高，有着较强的相互依赖关系。特别的两国在金融领域具有较高交易频率，就意味着由此产生的较强相互依赖关系，将给两国带来较高的监管合作激励，进而提升两国进行金融监管双边合作的意愿。

第二，两国具有较高的同质性。国家的同质性主要表现在两个方面，国家的经济类型与政治制度。两国如果同属市场经济型国家，且具有较为相近的政治制度，那么，两国就具有较高的同质性。金融是社会经济领域的一个重要组成部分，两个具有不同经济类型的国家，在经济发展与管理理念中会表现出一定的差异性，而这种差异性也会反映在金融监管领域，包括金融监管的目标、金融监管的水平和监管部门的实际执行能力。这种差异性越高，意味着金融监管双边合作制度中的交易费用就越大，而过高的交易费用很可能使得双方对监管合作望而却步。如果两国政府能够克服经济类型的差异性，而决定开展金融监管合作，但如果两国的政治制度存在较大的差异性，则会使得政府间达成的合作方案，在不同政治制度下最终获得通过的概率有所不同，而这将直接影响金融监管合作制度的顺利执行。

第三，两国之间的了解程度。两国之间的了解程度主要是指各自对对方金融监管领域中的法律制度与监管模式的了解程度。两国之间的了解程度与交易频率有关，两国在金融领域的交往频率越高，势必对彼此的监管法律制度与监管模式了解的就越多。基欧汉与奈在关于世界政治的复合相互依赖理论中，对复合相互依赖的三个特征做出了详细的描述。其中，第一个特征就是强调社会之间的多渠道联系。这种多渠道联系包括国家间联系、跨政府联系和跨国联系三个层面。跨国银行与跨国公司构成了跨国联系的主力。两国在金融领域中较高的交易频率，表明了两国跨国金融企业往来密切。跨国金融企业通过具体实践可以更多的、更为具体的了解对方的金融监管法律制度与监管模式，进而帮助本国政府在实践层面而非原则层面了解对方的监管法律制度与模式。

第四，两国之间的政治关系。两国之间的政治关系是决定两国能否在金融监管领域开展双边合作关系的一个前提性因素。如果两国存在根本政治分歧，甚至处于严重政治对立状态，即使已经具备了前三项双边合作条件，两国也绝对不可能在对国家具有重要战略意义的金融领域展开双边合作，甚至会单方面终止已经存在的双边合作关系。由此可知，两国间的政治关系直接决定了金融监管双边合作的存续。

三、金融监管国际合作制度双边模式的两个模型

(一)美国—欧盟间的双边合作模型

美国与欧盟，作为世界上最大的两个金融市场，代表了现代金融的发展方向。两个金融市场之间联系紧密，欧洲企业15%的股权融资来源于美国市场，美国在银行业与其他金融部门的对外直接投资的50%是在欧盟，而在银行与保险领域的欧洲投资者将75%的对外直接投资投向了美国。鉴于美欧金融市场如此紧密的联系，美国与欧盟在2002年设立了美国—欧盟金融市场监管对话机制(US-EU Financial Markets Regulatory Dialogue，简称FMRD)。美国与欧盟委员会派出本国的高层决策者与监管者，通过一系列正式与非正式会议实现双方的经常性对话机制。双方的会议议程，主要包括对各自管辖区域内有关监管政策变化的信息分享，解决双方的监管冲突以及协调双方金融监管方面的政策法规。由FMRD负责解决的问题包括同意逐步完成美国通用会计准则与国际金融报告标准的趋同;由美国证监会(US Securities and Exchange Commission，简称SEC)负责组建一个监管大型非银行性金融联合企业的部门，以符合欧盟对金融联合企业的监管要求;以及制定新的外国私人发行者撤销登记的监管要求。美欧金融监管双边合作机制取得了良好的效果。欧盟委员会在2005年的一份有关美欧金融市场发展关系的报告中指出，美欧良好紧密的金融市场关系，为两个市场间节省了60%的贸易交易成本，增加了50%的双边贸易量以及降低了9%的股权融资成本。

美国与欧盟之间的金融监管双边合作关系之所以能够取得如此良好的成果，主要是因为双方具有良好的政治关系，在金融市场上具有较高的交易频率和紧密的市场联系，在经济类型与政治制度方面较为相似，对彼此的金融监管法律制度与监管模式有着较为深刻的了解，且金融企业间的联系紧密，符合上述金融监管双边合作的所有条件。

(二)美国—澳大利亚双边合作模型

美国与澳大利亚在2008年签订的备忘录(MOU)中，就两国在证券市场中对证券经纪业务以及交易业务的相关监管问题达成了合作共识。与美国—欧盟的双边对话机制所关注的监管合作范围不同，美国—澳大利亚在谅解备忘录中达成监管合作共识的，仅限于证券市场中对跨境服务者，证券服务业务的监管权限分配问题。在这份备忘录中，美澳双方允许一方的证券经纪商在对方的司法管辖区域内，为对方国民提供包括证券经纪与证券交易两项业务的金融服务，前提是为对方消费者提供服务的证券经纪商已得到了母国的严格监管。与此同时，两国的证券监管机构须对本国与对方国家的证券经纪商以同样的标准实施同样的监管行为。美国与澳大利亚在证券市场对彼此的证券经纪商做出开放性的经营活动规定，源于两国的证券监管机构在对于经纪商以母国监管为主的监管原则达成共识的同时，要求母国证券监管机构需与东道国证券监管机构时时共享对证券经纪商的监管信息，并保证两国的监管标准与所实施的监管行为具有可比性。美国—澳大利亚的谅解备忘录不仅要求双方的证券监管机构在监管标准的制定上进行合作，也要求它们在实施具体的监管行为时进行合作，以协调两国在证券监管方面的冲突，即真正做到了管制(regulation)与监督(supervision)两个方面的双边合作。这与美国—加拿大间在对证券发行者监管问题上的合作模式有所不同。美国—加拿大“多重管辖披露系统(Multijurisdictional Disclosure System)”中仅要求，加拿大证券发行者只要依照加拿大国内有关证券发行信息披露的规定做出了发行信息披露，就可以在美国证券市场上发行证券。美国—加拿大间在证券发行信息披露方面的监管合作，仅体现在了监管标准的承认上，并不涉及在具体监管行为实施阶段的合作，与美国—澳大利亚监管双边合作模式相比，在合作范围与程度上都表现出了一定的局限性。

然而，有学者(Pierre-Hugues Verdier)也指出美国—澳大利亚金融监管双边合作模式存在着一些问题。首先，在美国—澳大利亚金融监管双边合作模式中，缺乏一个与双方都不存在利益关系的独立执行机构;其次，美澳间的监管标准是建立在双方各自的监管标准具有可比性的基础上的，而没有独立的、包含具体细节的，适用于双方的监管标准存在;最后，美澳间的合作关系并不牢靠。这种合作关系是建立在任何一方有权单方终止合作关系的潜在威胁基础上的。首先，对于Pierre-Hugues Verdier教授指出的第一个问题，本文认为，金融监管双边合作关系中，很难在两国国内设立一个与两国没有任何利益关系的独立监管合作机构;两国也更不可能将合作监管下的执行任务交由除两国以外的第三方执行。这种高度的对外授权化行为，在关涉国家重要金融安全与利益的领域是不可能发生的。其次，关于两国应当制定独立的、具体的适用于两国金融监管合作关系的标准方面，在考虑时间成本与技术成本的情况下，这一做法似乎并不可行。这类标准的制定因为涉及双方在金融领域的根本利益，必然需要经过较长时间的谈判协商，对于一些根本性利益双方甚至很难做出妥协。与此同时，尽管双方在证券监管方面具有一定的同质性，但这并不意味着没有差异，双方在监管技术与监管机构的职能分配上都存有不同，完全的统一是不可能实现的;最后，对于合作关系建立在一方有权单方终止合作的基础上是否牢靠的问题，本文认为，任何一类松散的双边合作关系都存在单方终止的潜在威胁。显然，国家不会因为这种潜在威胁的存在而决定是否展开双边合作关系。金融监管双边合作的开展是建立在双方因频繁的交易活动、紧密的市场联系需要通过监管机构间的监管合作，以降低两国金融机构在双边金融交往中因监管政策法规冲突而引发的交易成本，减少市场风险传递的需求之上的。与此同时，两国的政治关系与市场发展状况也会成为决定监管关系存续与否的重要因素，而单方终止合作关系的潜在威胁并不会对监管基础牢靠与否产生实质性影响。

美国—欧盟间的双边合作模型，代表了一种金融监管国际合作参与方在金融市场发展水平高度一致，金融交往异常活跃，金融监管技术水平比较接近的情况下，双方较为全面的金融监管合作关系。尽管这种金融监管双边合作模式仍表现出一定的松散性，但其合作范围广泛，有利于金融市场内不同部门在双边监管合作框架下更为均衡的发展。与之相反，美国—澳大利亚间的金融监管双边合作模型，反映了大部分金融监管双边合作模式的典型特征，即监管合作领域较窄，一般仅限于金融市场内的一个或几个部门，且每一个部门的监管合作均单独进行，并不存在一个全面系统的金融监管合作协议。尽管以美国—澳大利亚为代表的金融监管双边合作模型在合作议题方面表现出较大的灵活性，但对于全球化时代，金融市场混业经营中可能产生的风险，往往会因缺乏系统的监管合作协议而形成监管合作真空。

金融监管国际合作制度的双边模式，对于国家而言，在合作对象、合作议题、合作方式以及合作程度的确定方面拥有较大的选择权;由于合作的参与方数量仅限于两方，因此，合作谈判过程与金融监管国际合作制度的区域及多边模式相比较，耗费的时间会更少，双方也较容易控制各自的交易成本，具有较强的灵活自主性。但在双边合作模式中，合作关系的存续容易受到外界政治环境变动带来的干扰，且在该模式下，国家间就金融监管合作达成的合意，多采用备忘录、谅解录、对话机制等不具有强制约束力的“软法”表现形式，因而其在合作的持续性与稳定性方面会有所欠缺。

［1］(美)丹尼尔·布罗姆利.经济利益与经济制度:公共政策的理论基础［M］.上海:上海人民出版社，1996.

［2］陈郁.企业制度与市场组织——交易费用经济学文选［M］.上海:上海人民出版社，2009.

［3］Pieere-Hugues Verdier.Mutual Recognition in International Financial［J］.Harvard International Law Journal，2011，(52).