我国可交易耕地发展权制度创新的经济学分析

李敏飞，王 荧，周江梅

（1.福建师范大学经济学院，福建 福州 350108；2.福建江夏学院经济贸易系，福建 福州 350108；3.福建省农业科学院，福建 福州 350013）

耕地发展权是耕地变更为非农建设用地之权，其设置是为了保护耕地的存在而对耕地使用权的一种限制——将耕地使用权的权能相对地限定在耕地的农业使用范围内［1－3］。当前，众多学者认为，通过创设耕地发展权并引入相应的交易市场，推动可交易耕地发展权制度创新，是解决我国城镇化进程中耕地保护制度刚性有余而弹性不足问题的重要举措［1，3－5］，而且探索耕地保护经济补偿的市场机制能够为构建我国流域生态补偿的市场机制提供借鉴作用。为此，本文从制度层次分析了我国耕地发展权制度的现状，以及在这样的制度安排下耕地资源配置的经济效率；同时总结了我国可交易耕地发展权制度创新的现状，并通过构建经济学模型分析了我国可交易耕地发展权制度创新后的耕地资源配置的经济效率。

1 我国耕地发展权制度现状

虽然，当前我国的各种法律尚未明确界定耕地发展权，但在现实的土地规划与管理中仍存在耕地发展权的执行职能，它体现在土地总体利用规划、土地用途管理和耕地保护中。而对于我国耕地发展权存在的职能形式，不同学者有不同的观点，目前主要有3种：（1）认为建设占用耕地规划指标实质上执行着耕地发展权的权能［4］；（2）认为补充耕地量指标实质上执行着耕地发展权的权能［6］；（3）认为建设占用耕地规划指标、补充耕地量指标、基本农田保有量指标三者共同构成了我国耕地发展权权利束［3，7］。笔者倾向于第3种。

一方面，我国实行“土地利用总体规划制度”。在各级政府制定和实施的土地利用总体规划中明确规定了下级地区未来规划时段内可以新增的建设用地总量，并在空间上落实到具体地块，此即所谓的“规划指标”。在新增的建设占用耕地“规划指标”具体实施上，政府则是通过制定和实施年度土地利用计划将“规划指标”分配到各个年度。另一方面，除了“土地利用总体规划”和“年度土地计划”之外，在我国耕地转为非农建设用地还受到“基本农田保护制度”的约束。首先，《土地管理法》第4条第2款明文规定“严格限制农用地转为建设用地”，《基本农田保护条例》第15条明文规定只有“国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区的，方可占用基本农田，且须经国务院批准”；其次，《基本农田保护条例》第15条明文规定“基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。”可见，上文中的建设占用耕地的规划指标只能落实在基本农田保护区域范围之外。因此，耕地一旦被划入基本农田，就不能进行非农转用。根据最新的《全国土地利用总体规划纲要2006—2020》，到2020年全国基本农田保护率为86.43%，在基本农田保护任务分配上，规划要求各省、市、自治区的基本农田保护率大致都在87%左右。而各省、市、自治区的土地利用总体规划可知，各省区内对于基本农田保护任务的分配上，均要求各下级地市基本农田保护率也大致在87%左右。此外，我国还实行严格的“耕地占补平衡制度”，规定建设占用耕地必须要“先补后占”，并且做到“占多少补多少”。为了严格落实耕地总量动态平衡的要求，有效公平地实现耕地的“占补平衡”，上级政府大都将规划期内各下级政府的建设占用耕地规划指标量与补充耕地量相挂钩，要求各下级政府必须做到本地区耕地总量只增不减。

综上，在我国只有同时拥有建设占用耕地规划指标、基本农田保有量指标、补充耕地量指标等3个指标，一个地区的耕地才允许转为非农化建设用地［3，7］，从产权经济学角度看，事实上，这3个指标共同执行了耕地发展权制度的功能。而这3个指标的决策权均属于上级政府，即这3个指标的配置均由上级政府的计划分配来实现。

2 现有耕地发展权制度下的耕地资源配置效率的经济学分析

为了分析现有耕地发展权制度下的耕地资源配置效率，通过构建经济学数理模型，比较分析耕地资源最优配置的实现条件与现有制度下耕地资源配置的均衡条件，进而论证创新现有耕地发展权制度的必要性。

2.1 耕地资源最优配置效率分析

假设，某地区共有N个下级区域，为了实现全区域经济、社会、生态等各方面的协调发展，推动整个地区的城镇化进程，上级政府计划在未来规划期内控制可用于非农化的耕地发展权总量为S，用xi表示第i个下级地区获得的耕地发展权数量，Bi（xi，Di）表示第i个下级地区非农化xi数量的耕地所带来的社会净收益（即耕地非农化中获得总收益减去耕地非农化中的总成本），其中Di表示第i个下级地区的区位优势——由于各下级地区的生态环境、地理位置、科技水平、经济基础、社会状况等各方面因素的差异，耕地非农化带来的社会净收益存在明显差异，Di越大意味着区位优势越大。根据经典经济学假设，在其他条件不变下，各下级地区耕地非农化社会边际净收益最终都会递减，即：

同时，整个地区的社会净收益等于各下级地区的净收益平均加权之和，即：

我们可以用下面的线性规划方程组来描述上述的地区耕地最优配置问题：

其中，（1）式为目标函数，即在实现整个地区耕地配置的社会净收益最大化；（2）式为约束式，即在耕地发展权总量控制在S之内。

上述的线性规划方程组的拉格朗日式子为：

其中，μ为耕地的影子价格。求解上述线性规划方程组的一阶最大化必要条件：

由此可以得知，实现耕地资源最优配置的条件是：任何一个下级地区耕地非农化的边际净收益都等于耕地的影子价格。

2.2 现有配置机制下的耕地资源配置效率分析

当前，在我国各上级政府将耕地发展权通过层层分解计划分配给下级地方政府。用Li表示第i个下级地区获得的上级分配的耕地发展权数量，则：

根据上文分析，只有当各下级地区的耕地非农化的边际净收益相等时，才实现耕地的最优配置。但是，当前在中国耕地发展权指令性分配管理体制下，上级政府在各地区间进行土地管理规划时，由于以下的原因，很难实现农地最优非农化配置效率：（1）上级政府无法准确获知各下级地区耕地非农化的净收益函数。耕地非农化的净收益等于耕地转为非农建设用地的收益与机会成本之差，其中耕地非农化的机会成本是耕地保留农用的收益，它应该等于耕地使用价值（人类通过直接或间接使用耕地的生产、承载等功能而获得的收益和效用）加上耕地存在价值（耕地系统是一个典型的生态环境系统，能够为人类提供许多重要的生态环境服务：生态环境调节与净化功能、营养循环功能、维持生物多样性功能、粮食安全保障功能、休闲娱乐和文化教育功能等人类就是不使用耕地也能从耕地存在而提供的这些服务功能中获得的收益与效用），其中，耕地的存在价值是一种非竞争性和非排他性的公共外部性，其确切数值无法得知［1－3］。（2）上级政府为了各下级地区发展平衡，将可能主要依据公平原则而非效率原则分配发展权［1－3］。

根据经济学原理，不管耕地发展权是如何初始分配的，但只要存在完全竞争的市场，耕地资源的市场均衡结果都将实现最优配置效率。然而，当前我国还未完全形成这样的耕地发展权交易市场，导致有些地区耕地非农化的收益巨大，但是受限于无耕地发展权的制约，无法非农化；有些地区耕地非农化收益不大，更有利于保护农地，并通过出售耕地发展权获得相应的农地保护收益，但却缺乏相应的交易市场进行合理选择，最终导致耕地被随意非农化。

为了进一步分析我国现有配置机制下的耕地资源低效配置导致的福利损失，本文以只有两个下级地区的情况为例，其他情况则可同理得知。设两个下级地区分别为第i地区和第j地区。两个下级地区获得上级政府分配的耕地发展权数量分别为Li和Lj，则Li+Lj＝S，则两下级地区的耕地非农化的净收益分别为Bi（Li，Di）和Bj（Lj，Dj），其边际净收益分别为和MR＝j假设i地区的区位优势高于j地区，即Di＞Dj，因此相同的耕地非农化数量下，i地区耕地非农化的净收益大于j地区。

在图1中，横轴OiOj表示耕地发展权总数S，OiOj中任何一点都表示了一种耕地发展权的分配方案，其中，从端点Oi往右表示i地区的耕地发展权数量，从端点Oj往左表示j地区的耕地发展权数量。以F点为例，OiF表示i地区的耕地发展权数量，OjF表示j地区的耕地发展权数量。左右两条纵轴表示收益。曲线AC为i地区耕地非农化的边际净收益曲线，曲线BD为j地区耕地非农化的边际净收益曲线，AC位置高于BD。根据上文分析，MRi＝MRj＝P＊时（即图中E点），能实现耕地的最优配置，此时，耕地的影子价格为P＊，j地区获得耕地发展权数量为L＊，其获得的净收益为四边形GEBOj，i地区获得耕地发展权为S－L＊，其获得的净收益为四边形AEFOi，社会的净收益为AEFOi+GEBOj。很明显，由于i地区具有较高的区位优势，其耕地非农化的净收益大于j地区，因此，i地区应该获得更多的耕地发展权以实现城镇化的规模效应，而j地区应该保护更多的农地，这样才能实现农地的最优非农化配置。

图1 耕地的配置效率

现行计划配置机制下，上级政府无法按照边际净收益相等的原则分配耕地发展权，假定上级选择了图1中的F点作为分配方案，即将Li数量的耕地发展权核配给i地区，将Lj＝S－Li数量的耕地发展权核配给j地区。F点具有法定性，各下级地区只能接受Li和Lj的配置格局，只能根据自身的成本与收益状况进行决策，形成本地区的耕地价格：最终，i地区将Li数量的耕地进行了非农化，每单位的耕地价格为Pi，从中获得的净收益为四边形AKFOi；j地区将Lj＝S－Li数量的耕地进行了非农化，每单位的耕地价格为Pj，远低于i地区，从中获得的净收益为四边形BHFOj。此时，整个社会的总净收益为i、j地区净收益的加总：AKFOi+BHFOj，很明显，与最优配置时的社会总净收益相比少了三角形KHD。同时，我们还可以发现，上级政府分配耕地发展权的方案点（如F点）偏离最优分配方案点（G点）越远，则带来的社会总净收益损失就越大［1－3］。

3 中国可交易耕地发展权制度的创新实践

前文分析可知，一方面，当前我国共同执行着耕地发展权制度职能的3个指标的配置均由中央政府的计划分配来实现，没有相应的市场交易机制，因此导致区域间无法实现耕地非农化的最优配置；另一方面，没能实现这3个指标的合理归属分配，导致农民和受限发展地区的利益损失，造成社会不公。

为了突破现行政策的制约，在沿海发达地区已经开始探索如何在现行体制下引入市场机制以解决建设用地指标和耕地补充严重不足的问题。主要有以下几种方式：一是“浙江模式”，主要特点是通过土地整理或农村建设用地复垦来增加耕地，并折抵为建设用地指标跨区域交易。另外，地方政府之间达成协议，一方政府为另一方政府代保基本农田和代为开垦耕地从而获得收益。二是重庆的地票交易，通过成立农村土地交易所，将农村宅基地等建设用地经复垦验收后产生指标用于跨区交易。

同时，中央政府也看到了各级地方政府在耕地发展权的创新，为了进一步总结和探索适合中国国情的耕地发展权制度，2008年6月27日国务院国土资源部颁布了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，开始在全国开展城乡建设用地增减挂钩试点工作。此后，全国各省（市、区）均制定了各自“城乡建设用地增减挂钩操作办法”开展试点工作。以福建省为例，福建省政府通过颁布《福建省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于实施农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩意见的通知》（2010年2月22日颁布）和《福建省土资源厅关于印发农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩操作办法指导意见的通知》（2010年7月23日颁布）两个文件来规范省区城乡建设用地增减挂钩工作，并在宁德、南平、漳州、莆田、龙岩等5个设区市设置了6个试点县和21个综合改革试点镇来实施农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩工作：整治旧村低效利用的建设用地，将其一部分复垦为耕地，一部分改建为新村。新复垦出的耕地由设区市国土资源部门和农业部门审核拟新增耕地的数量，报省国土资源厅先行核定挂钩指标。新增的耕地仍归原农村集体经济组织所有，或由该农村集体经济组织统一经营，或按农村土地承包法的规定发包给组织内村民。农村新增耕地形成的挂钩指标用于设区市范围内城市建设（确需跨设区市的，由省国土资源厅协调个案处理），但需要支付按城市等别确定的挂钩指标使用费（最低等别的城市不低于每亩10万元，最高等别的城市不低于每亩20万元），支付挂钩指标使用费后，征地时建设项目免缴耕地开垦费和新增建设用地土地有偿使用费［8］。增减挂钩指标使用费主要用于拆旧、复垦和依法补偿，剩余资金可用于新村和小城镇基础设施、公共设施建设［8］。

现有的政策创新实际上是在原有耕地发展权机制的基础上引入了耕地发展权交易市场机制——可交易的城乡建设用地增减挂钩指标实质上执行部分可交易耕地发展权的职能。政府和农民集体共同分享了挂钩指标的全部权能。其中，政府部门掌控了挂钩指标的整体规划和总量控制权能，农民集体则拥有创造、自由交易挂钩指标并取得挂钩指标出让收益等权能。

4 制度创新下耕地资源配置效率分析

根据科斯定理，只要产权界定清晰明确，并且市场交易成本为零或者很小，则无论产权如何初始核配，市场均衡的最终结果都具有最优经济效率［6］。虽然上级政府在分配耕地发展权的时候，更多地遵循公平原则，而未能实现耕地非农化的最优配置效率，但是如果在公平的初始核配下引入市场交易机制则可以同时实现耕地资源配置的公平与效率。

前文中，假定上级政府根据公平原则，将耕地发展权的初始核配方案定在F点，并同时建立耕地发展权的交易市场，允许各下级地区将各自获得的发展权入市交易，在这种情况下，第i个下级地区初始获得上级政府计划分配到Li数量的耕地发展权，经过决策后i地区最终将xi数量的耕地转化为实际的新增建设用地，如果Li＜xi，则表示i地区初始获得的耕地发展权不够用，还要从市场上购买了xi－Li数量的耕地发展权；反之，则在市场上c出售了Li－xi数量的耕地发展权。则各下级地区实现各自的社会净收益最大化的问题可以用以下的线性规划方程组来描述：

求解得各地区的均衡条件为：

由上式可以看出，市场交易的均衡结果是，各下级地区耕地非农化的边际净收益都等于耕地发展权的市场价格P＊，即实现了整个社会耕地资源的最优配置效率。

此外，也可通过图形（图1）进一步说明市场交易均衡下各下级地区及整个社会的福利状况，引入交易机制后城镇化进程中耕地非农化最优配置效率的实现模式。在引入交易机制后，通过市场交易，市场将在E点达到市场均衡，农地的价格为：

i地区从j地区购买了FG数量的耕地发展权，最终非农化了S－L＊数量的农地，获得AKFOi+KEM的净收益。j地区出售了FG数量的耕地发展权，最终非农化了L＊数量的农地，获得BHFOj+MEH的净收益。此时，社会的总净收益为AEFOi+GEBOj，很明显，各地区净收益均有提高，社会实现了净收益最大化的目标

［1］王荧，林卿，李敏飞 .耕地价格构成与耕地产权设置的经济学分析 ［J］.兰州商学院学报，2012（4）：58－62.

［2］王荧 .运用可交易耕地发展权优化耕地非农化配置分析 ［J］.福建农林大学学报：哲学社会科学版，2012，15（2）：25－31.

［3］王荧 .我国耕地非农化中的耕地发展权交易机制研究 ［J］.石家庄经济学院学报，2012（1）：95－100.

［4］蔡银莺，张安录 .规划管制下基本农田保护的经济补偿研究综述 ［J］.中国人口资源与环境，2010，20（7）：102－106.

［5］靳相木 .新增建设用地指令性配额管理的市场取向改进 ［J］.中国土地科学，2009，23（3）：19－23.

［6］任艳胜 .基于主体功能分区的耕地发展权补偿研究 ［D］.武汉：华中农业大学，2009：27.

［7］汪晖，陶然 .论土地发展权转移与交易的“浙江模式”——制度起源、操作模式及其重要含义 ［J］.管理世界，2009（8）：39－52.

［8］福建省国土资源厅 .农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩政策 解 读 ［EB／OL］.（2010 － 04 － 12） .http：／／www.fjgtzy.gov.cn／html／4／389／19900 ＿ 2010412358 ＿1.html.

［9］WILLIAM J.BAMOL，WALLCE E.OATES，The theory of environmental Policy ［M］.London：Cambridge University Press，1988：177－189.