我国法院调解结案率变化分析

许佩宁

（兰州城市学院 社会管理学院，甘肃 兰州 730070）

一、问题的提出

法院调解是我国民事诉讼中的一项重要制度，它是在人民法院审判人员的主持下，双方当事人就民事权益争议自愿、平等地进行协商、达成协议、解决纠纷的诉讼活动和结案方式。法院调解曾经是我国民事审判权运作的主导性方式，法院调解也一直被立法明文宣告为基本原则，尽管对法院调解的重视程度在立法条文中有变化，如从“着重调解”演变为“自愿合法调解”，但法院调解作为基本原则的地位从未出现过动摇。在相当长的历史时期内，法院调解适应了社会的需要，在民事诉讼的结案方式中，其适用远远高于判决的适用。然而从20世纪80年代始，这项制度备受质疑，在民事审判方式改革中，法院调解成为改革对象，调解结案率也随之一度下滑，至20世纪末，民事诉讼中法院调解结案率首次低于判决结案率。进入21世纪，法院调解的适用在民事司法领域再次到重视，调解结案率也出现稳步回升。

本文以1991～2008年的法院调解结案率为考察对象，探查在相对确定的一时段内，我国民事诉讼中调解结案率如何变动以及变动原因，以期对我国近期内法院调解适用状况做一揭示。文中运用的数据之所以以1991至2008年的调解结案率为据，是因为在这一时间段内，法院调解结案率出现了一个较大的变化，而且其中的原因又令人深思。

二、法院调解结案率下滑及其原因分析

从上述资料可见（表1），从1991年《民事诉讼法》颁行到2000年，在人民法院审结的全部民事案件中，调解结案的比重总体上呈下降趋势。虽然调解结案的仍然占绝大多数，但也有一个不容忽视的变化，如1991年调解结案率是59.1%，判决结案率是23.9%；而到了2000年，调解结案率是39.08%，判决结案率是38.86%.这一变化能够说明学者眼中的“调解主导型”的民事审判模式[2]正在悄然发生着某种变化。从这些数据看，1991至2000年，调解结案率下降近20个百分点，而且是逐年连续下滑，此现象的产生原因值得探究。

表1 1991至2000年全国法院第一审民事案件审结情况统计表[1]

第一，民事审判方式的改革对法院调解的适用产生了深刻影响。从民事诉讼法的立法历程考察，1982年《民事诉讼法（试行）》规定要“着重调解”，这表明立法仍然重视调解，而1991年《民事诉讼法》将“着重调解”改为“根据自愿和合法原则进行调解”，这一变化显然具有提升民事诉讼中审判地位的意图。

自20世纪80年代末开始的民事审判方式改革，虽然肇始于强化当事人举证责任，而随后展开的作为民事诉讼结构理论概括的民事诉讼模式研究，着重以程序主体法院和当事人在诉讼中的相互关系为中心进行探索，学者们通过比较、分析认为，我国传统的民事诉讼模式是强职权主义的，[3]法官在诉讼过程中，始终起主导作用，法官在诉讼的开始、发展和终结，以及证据的收集和审查上行使主导性权力。民事诉讼立法和理论都在不同场合宣示着法院的主导作用。20世纪90年代初期的诸多教材在许多内容中都有此类表述：第一，对民事诉讼法律关系特征的概括上，其首要特征就是“民事诉讼法律关系是以人民法院为主导的法律关系”；[4]第二，就第一审程序的开始而言，认为法院的受理行为“决定诉讼程序的开始”；[5]第三，“当事人申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定”，这一规定，被作为人民法院代表国家对当事人的诉讼行为实行国家干预的一个典型例证。[5]诸如此类的例证可谓不胜枚举。在这种诉讼模式中，法官的调解偏好会对律师、当事人的行为选择具有重大影响力。[1]而1991年颁布的我国民事诉讼法，在一定程度上弱化了法院职权，当事人的诉讼权利受到了更多的重视。“这一变化的影响不容忽视，它将在一定程度上导致民事诉讼机制的转换”。[3]20世纪90年代中期以来的民事审判方式改革已经在很大程度上重塑了我国的民事诉讼模式。在这种新模式中，当事人的程序主体地位受到重视，赋予当事人程序选择权被认为是其程序主体地位得以彰显的重要表现，当事人的处分权普遍得到尊重，当事人的诉讼权利对法院的审判权形成相对有效的制约，法官的调解偏好在当事人诉讼行为正当化的前提下被最大限度的抑制。

第二，当事人的诉讼观念变化对法院调解的适用也产生了相应的影响。在改革开放前的中国，因为纠纷自身的特点，法官可多适用调解解决纠纷。尽量对当事人进行说服教育，纠纷的解决通常意味着原有关系的恢复、维持或至少是当事者和平地继续共处。[2]改革开放初期，调解的适用仍然具有较广阔的空间。此后，随着人与人之间交往的增多，纠纷的产生不再限于熟人之间，快节奏运作的各项社会变革使人们应接不暇，突然陷入纠纷的人们对纠纷的解决既缺乏基本的知识，又缺乏承受纠纷煎熬的耐受力，加之传统习惯期待恢复人与人之间原有关系的惯性嗜好的潜在影响，当事人在偏好调解的法官的影响下更倾向于选择调解解决纠纷，从而使得20世纪90年代中期以前法院调解结案率比判决结案率高出很多。如1996年的调解结案率是54.24%，判决结案率是26.45%，后者不及前者的一半，而1991年至1995年间调解结案率与判决结案率的差距更远大于此。[1]随着市场经济体制的进一步建立，进行交易的民事主体也更加的理性，纠纷发生后，寻求纠纷的正当化解决成为他们更现实的追求。诉讼观念的变革促使当事人更愿意通过在诉讼过程中的博弈而获得更有利于自己的判决，此时人们要求确认权利的方式发生了转变，他们希望通过诉讼，甚至更为准确地说是通过判决来建立一种“秩序”。尽管改革开放以来，我国的立法活动相当频繁，但囿于“宜粗不宜细”的立法指导思想，我国在私法领域中的诸多法律仍不完善，过多的立法空白或弹性规定在建立秩序上显然让人们无所适从，其中的原因即在于社会转型时期出现的各种新类型的纠纷在当时是前所未闻的，加之人们权利观念的张扬。因此，调解尽管可以解决纠纷，但已不再能满足纠纷当事人的要求，因为当事人不仅要求纠纷得以解决，还希望“要个说法”，希望分清是非责任。在民事诉讼中，法官通过判决适用法律，使得法律规定变得鲜活。事实上，也只有在法律的适用阶段法才更好地发挥了其对社会行为的引导作用。而调解显然缺乏这方面的功能。

第三，法院面临的案件压力也是影响法院调解结案率下滑的一个因素。从上文表1显示的数据来看，除2000年外，1991～1999年每年全国法院民事案件的收案数都在上升，①2000年除外，当年收案数比上年下降就纠纷的解决来说，调解比判决需要花费法官更多的时间和精力去做当事人的思想工作，在法院现有资源相对不变的情况下，每个法官审理案件数量上升，审结个案的时间缩短，也会导致调解率下降，如广州基层法院的法官把案件数量压力大作为调解率低的首要原因。[6]另外，如果调解所需要的技巧和策略不被法官所掌握和熟练运用，调解效果不好，又没有外部的激励机制的刺激，法官很难有动力去通过调解解决纠纷。调解费时费力是人们的一般感受，有相关统计数据，对此可予以印证。①数据来源于2003年第4期和2004年第3期《最高人民法院公报》的司法统计。

从表2我们可以清晰地看到2003年上半年全国法院审理一审民事案件的调解率显然高于下半年的调解结案率，上半年的撤诉率也略高于下半年的撤诉率。对此有学者解释说：上半年时间宽松，法官可以从容调解之后再进行判决。而在下半年为了保证并赶超结案率，法官用在调解上的时间会有所减少。因此，每至年末，法官的调解数量亦呈下降态势。所以下半年判决的案件相较上半年通常有所增加。[7]

此外，在法院调解结案率下滑的原因分析中，法官是否具备专业化水平、及专业化程度的高低成为存在分歧的一项重要因素有，观点认为，专业型法官基于所受正规法学教育的训练，较少有调解偏好，他们容易接受法学界关于调解的批评意见，这些因素会影响他们对纠纷解决方式的选择，[1]这类法官更加注重审判的法律效果，自然对调解的重视减少，而调解的目的或动力更注重纠纷解决的社会效果。[6]而反对者认为，“学院派”法官不仅常常使用调解方式处理案件，甚至较一些“经验派”法官更善于调解。[7]由于目前缺乏此方面的实证调研，便无法使用数据表明法官的法学教育背景和法院调解之间的必然关联。这里可以做一点外围的分析，有人认为，在现代化程度高的地区，法院调解率低。如广州法院的调解率比全国法院的调解率低40%，法官对调解的热情逐步下降的重要原因就在于法官职业群体自觉意识的形成，他们更注重审判的法律效果。与广州相比，深圳市在现代化程度上应该说与其相当甚至更甚一筹，从统计数据显示，深圳全市法院一审民商事案件调解率，1999年为17%，2000年为15%，2001年为12.47%，远低于全国法院同期数值平均水平。而在深圳市的法官进行调研中，就法官对调解积极性不高的原因问卷中，只有13.4%的法官认为调解不符合现代司法要求，而有20.1%的法官认为调解费时费力，29.4%的法官认为调解工作难做，37.1%的法官认为强调当庭宣判率而没时间调解。③见王勇、闻长智、王德军《转变调解观念、深化调解改革、充分发挥调解作用——对深圳市两级法院民商事调解工作的调查分析》第2页。这说明，在相同地区的法院，法官的司法理念并不是影响法院调解率高低的决定性因素。

表2 2003年上半年与2003年全年全国法院审理一审民事案件调解结案率和判决结案率统计表②数据来源于2003年第4期和2004年第3期《最高人民法院公报》的司法统计。之所以将撤诉率也做一比较是因为各个地方法院在数据统计中大多数将调解结案率与撤诉率的统计作为一项数据指标，通常称其为调撤率，因为相当多的当事人撤诉是因为法官进行调解后当事人中的被告履行义务而原告申请撤诉的。

三、法院调解结案率反弹回升及原因探讨

根据全国法院司法统计公报所公布的数据显示，自2003～2008年，不论是法院审结的第一审民事案件，还是第二审民事案件，尽管与判决相比，调解在结案方式中不再占据优势，但实际上，法院的结案率仍呈逐年回升之势。

前文中已对民事调解结案率不断下滑的原因进行了分析。通常情况下，前文所列举的导致民事案件调解结案率下滑的各项原因因素在2013年之后并未发生逆向转化，不论是民事诉讼立法和理论发展，还是当事人的诉讼观念和进入法院的民事纠纷的数量，以及法官的专业化教育背景，都会沿着既定的轨迹朝向可能促使调解结案率下降的趋势发展。那么，民事调解结案率不断下滑的趋势缘何在2003年之后发生了逆转，亦即在2003年全国法院一审民事案件调解结案率到达29.94%这个谷底之后，调解结案率又呈稳步上升趋势，是什么原因造成了民事案件调解结案率在2003年之后的稳步上升？

首先，最高人民法院近几年的工作报告中关于法院调解的各种信息，揭示出法院调解结案率变化的主要原因在于民事司法政策的转变。在2003年的最高人民法院工作报告中，就法院调解并没有任何专门说明，只是提到最高人民法院制定了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，支持和规范人民调解工作，而这一年法院调解结案率仍呈下滑趋势，并且这一年全国法院民事一审案件调解结案率是处于U型曲线的谷底。2004年最高人民法院工作报告，在其第七部分“切实做好2004年法院工作”里，提到“加强对人民调解工作的支持和指导，积极参与社会治安综合治理，维护和谐稳定的社会秩序”，“完善诉讼调解制度，防止矛盾激化”。这无疑说明自此最高人民法院又重新重视调解，而且将法院调解与人民调解一并作为参与社会综合治理，防止矛盾激化，维护社会秩序稳定和谐的有力措施。而恰好2004年后法院调解结案率就一路攀升。2005年最高人民法院工作报告对2004年的工作总结为：“我院制定《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》，指导各级人民法院按照‘能调则调、当判则判、调判结合、案结事了’的要求，不断提高诉讼调解水平。”2007年最高人民法院的工作报告中又明确提出，最高人民法院根据构建社会主义和谐社会的需要，进一步贯彻落实“能调则调、当判则判、调判结合、案结事了”的民事司法原则，以定纷止争为目标，最大限度地化解社会矛盾。最高人民法院并于2007年3月1日印发了《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》。由此可见，工作报告中反映出的信息明确地告诉我们，最高人民法院对调解的重视程度在逐年提升，因为法院调解在构建社会主义和谐社会中能够发挥积极作用，而与之相关的结果即是法院调解结案率亦稳步逐年攀升。应该说是司法政策的转变直接导致了民事调解结案率的上升。

表3 2002至2008年全国法院第一审民事案件审结情况统计表①数据来源于2002～2009年《最高人民法院公报》。

其次，这一时期司法政策的转变与构建社会主义和谐社会政治目标的提出之间有着内在关联。早在2002年，中共十六大报告第一次将“社会更加和谐”作为重要目标提出。此后的2003年全国法院民事一审案件的调解结案率降至最低点，而至2004年才开始逐步回升，这里存在一个政策执行的滞后性问题，也同时说明了在民事司法领域，为实现对和谐社会的构建，必须有相应的举措，而诉讼调解在此恰好承担了这一工具性角色。按照我国民事诉讼理论的主导观念，纠纷意味着对秩序的违反或扰乱，而且对于扰乱秩序的行为人，人们不免会对其进行道义谴责。与之相适应，处理纠纷的政策目的主要在于防止矛盾激化，维护社会治安。[2]作为中国司法实务的普遍认识，就司法解决纠纷而言，与法院判决相比，法院调解能够更好地实现这一目的。2002年11月，党的“十六大”政治报告已提出社会和谐的思想。历经十六届三中全会、四中全会的发展，至2004年9月，党的十六届四中全会明确提出“和谐社会”的概念，其决议指出：“坚持最广泛最充分地调动一切积极因素，不断提高构建社会主义和谐社会的能力。”而恰好2004年最高人民法院将“完善诉讼调解制度，防止矛盾激化”作为“积极推进法院改革”的措施之一。基于以上原因，以2004年为新起点全国法院一审民事案件调解结案率的回升就能得到较合理的解释，相应地2005年最高人民法院工作报告，对2004年的工作总结就写到“加强对诉讼调解工作的指导，提高诉讼调解水平”。

此外，这一时期司法政策的转变，也同样基于对民事审判方式改革的反思。“和谐社会”的政治战略目标的确定，对我国的政治、经济等各个方面产生了巨大影响，如何构建和谐社会成为各部门、各领域的重大课题，在司法领域，特别是在与普通百姓的民事权益有密切联系的民事审判领域，调解作为解决纠纷的一种方式被视为和谐社会实现的具体制度。[8]2007年1月，最高人民法院首次提出“和谐司法”理念，①时任最高人民法院院长的肖扬在济南召开的第七次全国民事审判工作会议上，首次提出“司法和谐”理念。见2007年01月06日新华网记者田雨采写的《最高法首次提出“司法和谐”理念倡导和谐诉讼》一文。虽然“和谐司法”的内涵尚不明确，但最高人民法院提出该项政策，除了满足其政治职能要求外，还是应对近年来民众的司法信任危机的一条相对有效的途径。就在2002年12月22日，在第18次全国法院工作会议上，题为《大力推进人民法院各项工作为全面建设小康社会提供有力司法保障》的报告中，中共中央十六大报告第一次将“社会更加和谐”作为重要目标提出。人民法院进行的审判方式改革是全面推行以公开举证、质证、辩论、认证、裁判为重要内容的新的庭审方式；推行庭前证据交换制度；扩大适用简易程序审理案件的范围；落实合议庭和独任法官职权；强化法官主持和居中裁判职责，提高驾驭法庭能力；改革和规范裁判文书，注重对证据的分析和适用法律的阐述，增强裁判文书的逻辑性和说理性等等。报告显然反映出2002年年底之前民事审判方式改革的活跃领域，确实存在偏重判决，忽视调解的倾向。虽然在该报告中，最高人民法院肯定了法院改革是成功的，认为《人民法院五年改革纲要》确定的39个改革项目全部启动，其中绝大部分基本完成。以1997年十五大报告为契机的当今中国司法改革，始于20世纪80年代末的人民法院民事审判庭审方式改革，以最高人民法院为推动力量的这场司法改革受到了诸多批判。审判方式改革带来了诉讼制度的程序主义，也带来了现代司法公正观念与中国社会正义观念的冲突，[7]法治理念所包含的现代司法理念，就当前国情背景下，实际上其接受者只是受过正规法学教育的法官，而作为诉讼制度利用者的当事人对程序正义的要求远不及对实体公正的感受，此时，社会民众以实体正义作为第一要务便不难理解。包括审判方式改革在内的司法改革忽视民众的诉求，改革的深入又面临复杂的外部因素，改革受阻使得人们反思这场改革。

这一以公开审判为切入点，以现代法治理念为背景，以程序正义为标尺的审判方式改革，出发点是良好的，从案件的审结方式看，判决结案率大大上升，调解结案率逐年下降，但它的法律效果和社会效果发生了背离，上诉、申诉、请求再审的案件逐年增加，许多案件在审理中和判决后，当事人的矛盾不但未平息反而加剧，社会效果并不理想。而法院调解在解决纠纷的过程中，以法官的说理和说服工作，向当事人宣讲了法律和政策，结果更易于被当事人接受，加之调解协议的低执行率，在人们的认识中，似乎离和谐社会建构要求“最近”的制度就是诉讼调解制度。[8]与此同时，我国法院还身处“执行难”的困境，引起社会和当事人的极其不满，法院系统因此倍受指责，如何根治“执行难”也成为法院面临的紧迫问题，人们在对“执行难”的原因探寻时意外发现，调解结案的案件，进入强制执行的较少，那么如果有较多的案件经调解结案，法院的执行压力同样减轻。既然调解结案有诸种优势，法院作为一个系统其策略变化是当然的。所以，各个法院的考核指标开始发生变化，一改曾经强调的当庭宣判率，将调解结案率作为一项硬性指标，与法官的奖惩、考核、任命和职务升迁联系在一起。有了这样现实的激励机制，即使有法官对调解结案无太多热情，也无法避免调解结案的压力。

在上述诸多因素的作用下，法院系统从上至下对法院调解制度的追捧就成为一种不可避免的选择，尤其是高层决策层在政治任务的压力下，以法院调解作为一种解决社会矛盾的现实司法技术，以强化诉讼调解制度为导向，引领各级各个法院把调解结案率作为一项硬指标。在这种司法政策的影响下，调解结案率的逐年攀升也就不难理解。

[1]章武生.民事司法现代化的探索[M].北京:中国人民公安大学出版社,2005:48,49,50,51,52.

[2]王亚新.社会变革中的民事诉讼[M].北京:中国法制出版社,2001:10,21,58,59,60.

[3]陈桂明.民事审判方式改革与发展[M].北京:中国法制出版社,1998:191,195.

[4]柴发邦.民事诉讼法学[M].修订本.北京:北京大学出版社,1992:39.

[5]柴发邦.民事诉讼法学新编[M].北京:法律出版社,1992:296,97.

[6]吴树坚，杜传杰.现代化背景下的法院调解[EB/OL].广州法院网，http:www.gzcourt.org.cn/fxtt-detail.jsp?lsh=62.

[7]吴英姿.法院调解的“复兴”与未来[J].法制与社会发展,2007,(3).

[8]张卫平.诉讼调解：时下势态的分析与思考载[J].法学,2007,(5).