浅谈借鉴谏官制度加强人大对环保工作的监督

陈鼎华

摘 要：谏官制度是我国古代一项重要的自下而上监督最高统治者的权力监督体制，古时著名的盛世时期往往伴随着政坛言谏活动蔚然成风。通过探讨唐、宋、明三个朝代的谏官言官制度对政坛权力制约的可行之处，联系当今环保法治中出现的现象，提出自己的思考。

关键词：谏官制度；环保阻碍；人大监督

中图分类号：D691 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）26-0014-02

中国古代不乏“卑微”之臣向“高上”之君直言上谏的例子，如唐时的魏征、宋之韩愈、明之海瑞等。一国之君身系天下万民之利害，社稷之兴衰，如若无人对其施政进行谏言，当出现施政不当之时必然会危及天下万民，危及社稷存亡。因此古时的明君都非常重视谏官言官的进谏之言，以便正自身之过失。当今中国的环保法面临着诸多问题，其中，行政权妨碍环保工作的现象尤为突出。地方政府“一把手”在具体的行政决策和行政过程中由于其权力没有受到有效的监督和制约，往往出于追求GDP以便增加政绩而忽视或阻碍环保工作的贯彻实施。本文试图分析探讨唐、宋、明三个朝代的谏官言官制度的优点，以期对我国当今环保法的落实得到启示。

一、唐宋明各个朝代的谏官制度以及对权力的制约作用

（一）唐代的谏官制度

唐初的统治者吸收隋朝短命而亡的经验教训，十分重视广开言路、虚怀纳谏，鼓励臣子对于国家大事、君主之失直言上谏。唐高祖曾对裴寂说：“隋末无道，上下相蒙……上不闻过，下不尽忠，致使社稷倾危，身死匹夫之手。”①太宗皇帝有言：“君有违失，臣需极言。”②基于此，唐代的统治者设立了一个比较完善的谏官制度。

唐代的谏官制度可从两个方面来探讨，组织和职权。组织上，设立起居郎、散骑常侍、谏议大夫、给事中等职，负责对皇帝进谏，直属于门下省。其中，把起居舍人、散骑常侍移归门下省，使其成为主要的谏议机构，使得谏议权力更为集中和壮大，为谏官职责的发挥起到重要的作用。职权上，赋予谏官言事谏诤权和封驳权。首先在言事谏诤权上，唐太宗曾下诏：“自今中书门下及三品以上入阁议事，皆命谏官随之，有失辄谏。”③这就赋予谏官能随宰相入宫参与军国大事的权力，以便在决策的事前进行谏言。这一诏令使得谏官的监督作用得以贯穿军国大事决策的事前、事中、事后。其次，赋予谏官封驳权。封驳权是指，当门下省接收到草拟的诏书后，进行复审，如若不同意诏书所言的事项，可将诏书驳回中书省，负责行使这一重要权力的是给事中。“给事中之职，凡制■有不便于时者，得封奏之；刑狱有未合于理者，得驳正之；天下冤滞无告者，得与御史纠理之；有司选补不当者，得与侍中裁退之。”[1]给事中手中掌握着真正的否决权，权力之大，令人惊叹。

（二）宋朝的台谏制度

宋朝在御史台的基础上又设立了谏院，与御史台并称为台谏。谏院主要负责对皇帝进行监督和进谏，在谏院体系下设有谏议大夫、司谏、正言等官职。皇帝的权力如官吏任免权、司法权甚至自己的私生活都受到了台谏官的密切监督，如果台谏官认为皇帝不当行使权力，即可进谏与之争是非公理。宋人有言：“坐乎庙堂之上，与天子相可否者，宰相也；立乎殿陛之间，与天子争是非者，台谏也”。④

（三）明朝的言官制度

一般现在的史学家都把明时的谏官称之为言官。明朝是封建君主专制进一步强化的一个朝代，但是，恰恰是在这个时期，明朝的言官制度却是相当发达，为史家称赞，“谏臣之设，明世最多。”[2]之所以出现这种情况，不得不说，与明太祖的重视有关。明太祖有言：“朕代天下理物，日总万机，岂能一一周遍？苟政事有失宜，岂唯一民之害？将为天下之害；岂唯一身之忧？将为四海之忧。卿等能各悉心封驳，则庶事自无不当”[3]。

在最高统治者的重视之下，明朝言官被赋予强有力的进谏权和封驳权。在谏权上，言官对于皇帝和百官在政事的治理上出现弊端之时，有责任进行规谏，在规定给事中职权时有这样的描述：“凡政令得失，军民休戚，百官邪恶，皆得言之”[4]卷73，职官志二。在封驳权上，规定六科给事中有权驳正诏旨和六部批复的章奏，谓之“科参”。明史有记载：“诏旨必由六科，诸司始得奉行，脱有未当。许封还执奏。”[4]“六部之官，无敢抗科参而自行者。”[5]卷9，封驳值得一提的是，明朝还规定了言官任职的回避制度，明史记载：“大臣之族不得任科道”[4]，回避制度的建立使得言官得以避免官场上错综复杂的关系，使其更好地行使自己的职责。正是由于皇帝的重视和制度上的保障，使得明代的言官握有相当的威权，便于其对朝政利弊直言进谏，监督权力的健康运作，为减少朝廷行政过程中可能出现的错误提供了一个警示的平台。

总结上述三个朝代的谏官制度，虽然在封建社会的背景下，皇帝具有最高的不可抗拒的权力，但是，由于设置了合理的谏官制度，使得最高统治者的权力受到一定的约束，对于促进朝政清明、改善吏治、减少决策失误起到了重要的推进作用。谏官制度是我们先人的智慧性创造成果，对于监督和制约现今我国行政权力任意性和无制约状况具有非常积极的借鉴性作用。而在我国目前追求经济建设，忽视环境保护的大背景下，环保工作的实施中往往遭遇地方行政权的阻碍，使得环保事业事倍功半。对于如何监督和制约地方行政权对环保事业的影响，是摆在当下的一个问题。

二、当今地方政府对环保工作的影响

在我国目前的环保事业工作中，自上而下的重视程度各有不同。基本是中央领导重视，个别地方各级政府忽视甚至无视的状况。一个地方的环保事业不是取决于法律的规定，而是取决于地方政府的态度。有的地方政府因GDP至上的政绩考核因素，往往存在滥用行政权力干涉、阻碍环保工作的现象。

案例如下，在2006年的中华环保世纪行中，采访团跟随检查团在辽宁省本溪市看到，位于太子河西岸的山城水泥厂污染严重、排放粉尘等污染物根本不达标。当地环保部门也对其一直发出限期治理的通知书，但是由于当地政府掌握着限期治理的决定权，又一直不理会环保部门的决定，以致限期治理成为无限期治理[6]。在汪劲教授组织的调研组进行基础调研时，有基础环保官员向调研组反映：“那些污染严重的企业往往是政府领导的保护地，谁也动不了，谁也不敢动。”[6]250污染严重的企业本应被查处严办，限期治理，却因为地方领导的包庇而任意排污。更有甚者，法律明确规定环保部门有进入企业进行现场检查的权力，但却因为某些企业有地方政府的干涉和重点挂牌保护，以至于环保部门遭遇到进不了重点保护企业的大门的尴尬境地。调研组在辽宁省调研时了解到：当地环保部门进行现场检查时存在着严重干预问题，一些污染严重的企业，每天大门紧闭，没有政府领导的批条，保安根本不让环保执法人员进去[6]250。2010年6月17日，央视《新闻1+1》播出了“环保干部照章检查遭停职被指破坏引资环境”。安徽蚌埠的六名环保干部，因为依法执政、照章办事而被当地县委停职。而对于停职的具体原因，县委常委会却没有给出一个确切的回答[6]252。

综上所述，唯GDP至上的政绩观固然是诱导地方党政府忽视环保的根本原因，但是，由于在现阶段的政治体制下，有些地方政府的权力没有受到有效监督，俨然酷似俗称的“土皇帝”，以致滥用手中的权力不当、违法干涉环保行政。宪法和法律规定地方各级人大有监督地方各级一府两院的权力，但是在上述的案例中，并没有见到人大发挥作用的身影存在过。在一个法治的社会中，环保是地方官员的法定义务，而不是他们的态度爱好，不能任由其对环保工作横加阻碍，如何有效监督地方政府的权力行使，保障环保工作的健康运行，是摆在当前的一个重大问题。

三、借鉴谏官制度加强人大对环保工作的监督

应该说，现今《地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》对地方各级人大监督地方各级一府两院的职权已经做出了较为详细的规定。如第8条第3款规定县级以上的地方各级人民代表大会行使的职权有“讨论、决定本行政区域内的国民政治、经济……环境和资源保护……等等工作的重大事项；”第11款规定“撤销本级人民政府不适当的决定和命令。”人大代表的职权中有一项是提出建议、批评、意见的权力。但是这些规定在现实的运作中却没有真正有效地运作起来。

在我国的政治体制下，省委书记兼任省人大常委会主任、市县委书记兼任市县人大常委会主任。当监督权和行政权都集中在一个人或一个部门的掌握下时，就形成了自己监督自己的局面，这有悖于权力制约权力的基本原理。在这样的兼任模式下，每逢人大常委会在讨论中与同级党委有不同意见，就往往听到“需与同级党委保持一致”的声音[7]。地方一些民意特别是对同级党委的批评性意见往往被忽略或故意回避，人大很难代表人民的意愿去履行监督职能[7]。而当地方党委一把手兼任人大常委会主任之后，环保工作就面临着极为困难的处境。因为现今政府官员大部分都是热衷经济建设，忽视环境保护的，正如本文第二章所举出的具体案例即可表明这一点。人大是防止行政决策侵害环境保护的重要防线，必须使其发挥出应有的作用。因此，借鉴古代谏官制度，充分发挥各级人大的作用为环境保护工作护航尤为重要。

参考文献：

[1]白居易.白居易全集[M].上海：上海古籍出版社，1999：678.

[2]徐乾学.澹园集[M]台北：汉华文化事业公司，1971.

[3]张承泽.春明梦余录[M].北京：北京古籍出版社，1992.

[4]张廷玉.明史[M].北京：中华书局，1974.

[5]顾炎武.日知录集释（外七种）.黄汝成集释[M].上海：上海古籍出版社，1985.

[6]汪劲.环保法治三十年：我们成功了吗[M].北京：北京大学出版社，2011：248.

[7]冯创志.县委书记不兼任人大主任值得期待[M].中国共产党新闻网[EB/OL].http：//theory.people.com.cn/GB/16394

852.html2012-11-19.