中央财政转移支付与地方公共服务提供

宣春艳

一、中央财政转移支付与地方公共服务提供的现状分析

（一）中央财政转移支付对地方公共服务提供影响的现状

1.中央转移支付在结构上并不合理，不利于地方公共服务均等化。这主要体现在专项性转移支付比重要远远高于一般性转移支付比重。根据相关数据显示，“18年来，中央财政一般性转移支付已从1994年的136亿元增加到2011年的18299.93亿元，但尽管如此，一般性转移支付总体规模和比重仍然偏小，不能从根本上缓解欠发达地区尤其是西部贫困地区地方财力困难的状况，通过转移支付制度弥补地区之间横向财政失衡的均等化功能还很薄弱，况且目前的一般转移支付中包含的调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、退耕还林还草及天然林保护工程转移支付等项目都具有明确的指向，严格说应归为专项转移支付。如果把这些内容排除掉，真正反映均等化功能的转移支付比重更低。例如，2010年中央财政安排转移支付2.73万亿元，其中专项转移支付1.41万亿元，再加上一般转移支付中有明确用途的2622.2亿元，共计有61.7%的转移支付有明确用途，比2008年提高了8.3个百分比。”不难看出，转移支付在结构上的现状有待优化，因为其并未起到原本计划应该起到的作用，体现为在一定程度上尚未缩小不同地区之间财政的差距，并使这些地区的地方政府所提供的公共服务均等化。

2.中央的财政支出规模逐年增大，但对地方公共服务提供的贡献率没有相应提高。通过表1可以看出：中央的本级财政支出在数量上逐年增加，结构上所占的比重逐年减少；与此同时地方的本级财政支出不仅在数量上逐年增加，而且在结构上所占的比重也在逐年增加。地方公共服务供给的最大提供方依然是地方基层政府，中央的财政支出对地方公共服务提供没有取得与其支出规模相一致的效益，而对地方财政支出的需求不论在数量上，还是结构上，都有越来越大的需求。

表1 2006-2010年中央和地方财政支出及比重单位：亿元

3.转移支付的分配方式在具体的地方公共服务提供中没有体现出科学透明的原则。受我国财政不透明的影响，中央和各级财政的转移支付同样不公开，缺乏一套科学的衡量体系和参照标准。各级政府之间、不同隶属单位之间、不同部委之间往往各自拥有一套衡量测算转移支付的体系，这就造成了管理重叠、出现财政资金“盲区”、效率低下、信息不对称等一系列后果。直接影响到地方公共服务提供的规模、质量和效益等，并在一定程度上产生与预期不符的结果。

（二）地方公共服务提供的现状

1.地方公共服务均等化进程缓慢。目前，我国地方公共服务存在的最大问题依旧是公共服务的不均等，造成公共服务均等化进程缓慢的原因主要是各地的经济发展水平不一，财政能力也就存在差异，致使各个地方政府提供公共服务的能力不同。同时，还有不同地方对公共服务的质量数量需要不同、不同地方提供公共服务的成本大小不同等原因。在诸多因素的综合作用下，最终导致了地方公共服务均等化难以实现。产生这一问题的主要原因在于公共服务相对落后的地区财政能力相应地弱小，缺乏足够的资金提供相应的公共服务。

2.地方公共服务规模和结构逐级下降。中央与地方财政收入在分税制改革之后被明确地划分开来，但是，这种在分税制体系下的划分，仅仅设计了中央政府和省级政府之间的财政收入划分，而对省（自治区、直辖市）以下的各级政府（地级市、县级市等）间的财政收入没有明确规定。这就导致各地省级政府一方面加强本级政府的财力，另一方面将事权逐级下放，这样就直接造成越基层的政府财政收入越少，财政资金越拮据，在地方公共服务的财政支出上没有足够的资金。使得地方公共服务在规模和结构上产生逐级下降的现象。

（三）中央财政转移支付对地方公共服务提供的影响分析

1.地方财政财权事权不统一。我国自1994年实行分税制以来，造成地方政府财权与事权不统一，首先是因为大多数的公共服务的提供方依旧是地方政府，如医疗卫生、城市交通、地方治安、基础教育等，尽管中央政府也提供诸如国防、外交等公共服务，但是关系到公众最基本的生活的公共服务的提供方仍然并且只能是地方政府。地方政府所提供的公共服务的目的就是为了服务所在地的社会公众，相对于中央政府，地方政府能够更及时、更有效地了解基层公众的切实需求，并能够形成快速反应机制；也有节省资金和满足公众需求等有利影响。目前存在的最大问题就是地方财政不足，尤其是在地、县级市政府中，地方财政急需划分适当财权。

2.地方政府的考核机制不科学。我国现行的地方官员的考核机制是以经济增长为主要指标，GDP的增长成为地方考核地方官员的首要指标，这也是导致地方公共服务供给不足的重要原因。根据这种考核机制作用下，地方政府会将更多的财政资金用到见效快的项目上，比如招商引资、城市建设等，从而吸引更多的资本，使得GDP得以显著提升。

3.监督及管理体系缺位。在我国现行的政治体制下，除人大外，再没有设立其他任何专门部门负责对地方政府提供的公共服务进行监管，而人大在很多情况下也往往处在缺位状态。监督机制缺位的同时，管理机制不完善，也是造成公共服务质量低的重要原因。社会公众没有一个法定的、畅通的渠道向政府去表达所需要的公共服务，公众参与率低。在监督机关缺位、财政使用缺乏透明度、公众无法有效参与的情况下，一个地方的公共服务就直接取决于地方政府甚至个别官员的想法。

二、改善中央财政转移支付在地方公共服务中的弊端的相关建议

由于地区间的财政实力和公共服务水平存在差距，我国经济增长的成果仍然没有有效地服务于全体或者大多数社会公众，这在经济层面构成制约我国经济进一步发展的因素，并且成为对社会的稳定和国家长治久安的隐患。

（一）优化中央转移支付结构

转移支付主要包括一般性转移支付和专项性转移支付两大类，以及政策性拨款等小项目。一般性转移支付是指财政资金的转移或者财政平衡制度，其建立的基础是各级政府之间财政能力有所差异，其目的是实现不同地区间公共服务水平均等化；专项性转移支付是基于中央的特定政策目标而制定，中央政府规定相关资金使用用途，地方政府根据要求使用资金的财政转移支付制度。鉴于一般性转移支付在长时间以来，协调经济发展、平衡各地财政中所起到的重要作用，理所应当继续加大其在转移支付结构中所占的比重，减少一些作用重叠的专项性转移支付，减少不必要的财政支出，保障中央转移支付切实为公众提供所需要的公共服务，同时还能够增强地方政府的财政收支实力，保障地方政府这一公共服务的主要提供方拥有足够的财力，提高并保障提供有质量、有数量、符合该地区的公共服务的能力。总之，要建立起以一般性转移支付为主、专项性转移支付为辅、政策性拨款为补充的转移支付结构。

（二）建立科学透明的转移支付

基于我国政治体制，财政政策处于不透明状态。同样地，转移支付不公开，透明度低，没有一套科学的衡量体系和参照标准。这样产生了许许多多不必要的问题，造成很多不利的影响。新的转移支付体系就必须建立在一个相对公开、透明的渠道中，还要有一套标准来衡量转移支付的规模，将过去一些模糊的指标细化、量化，使其成为真正可以用一定方法测算的指标。

（三）为地方政府下放一部分财权

为地方政府下方财权的同时，必须用法律和行政法规加以约束。让地方政府在合法的条件下拥有更多的财政自主权，达到财权和事权的统一，易于提供符合该地区社会公众需求的公共服务，具有灵活性、实际性、可操作性等优点。下放财权的同时，务必加以约束，防止地方政府获得财权却未做到与该财政资金相匹配的财政活动。

（四）完善政府绩效考核机制

在原有政府绩效考核机制基础之上，适当降低地方经济生产在考核体系中的权重，并将地方教育、医疗、治安、社会保障等项目综合建立起多项指标，用以政府绩效考核标准。以新的绩效考核机制改变原有机制中存在的弊端和漏洞。

[1]杨运杰.中央财政转移支付的问题与对策[J]，《审计月刊》，2005年第10期.

[2]郭庆旺，贾俊雪，高立.中央财政转移支付与地方经济增长[J]，《世界经济》，2009年第12期.