红会修法欲去行政化

/张海林 何盼娅 何 琴

自2011年6月“郭美美事件”意外爆发后，红十字会在民众中的信任度急剧下降，且短时间内还看不到迅速回暖迹象。2013年，修改红十字会法被列入全国人大常委会的立法预备项目。在众多修法焦点中，红会与政府的关系受到外界的密切关注。“去行政化”被社会舆论认为是修法核心和难点。

专家建议红会应定位于“社会服务团体”，而不是单单的“从事人道主义工作的社会救助团体”。

2013年“4·20”芦山地震首日，民间公益组织壹基金筹得款项1000多万元，中国红十字会筹得救灾款项14万多元。尽管截至4月26日红十字总会获捐超过5亿元，但首日的情况还是被网民热议。

自2011年6月“郭美美事件”意外爆发后，这已不是中国红十字会在募捐善款上第一次面临的窘况。2011年8月3日《羊城晚报》报道“深圳红十字会一个月仅获百元捐款”；当年8月6日《京华时报》报道，“郭美美事件”后青海红会所获捐款多低于1元；当年8月10日《深圳特区报》报道“河南红十字会7月仅收到一笔捐款”。

此外，2012年12月13日，中国红十字会九届理事会四次会议后的新闻发布会上，红会秘书长王汝鹏向社会公布了年度“账本”，从2011年10月1日到2012年9月30日，全国红会系统财务总收入为38亿元人民币，而上一（报告）年度为41亿元人民币。收入下降，主要原因是社会捐赠收入下降。

红会陷入信任危机，且短时间内还看不到迅速回暖迹象。2013年全国“两会”期间，全国人大代表、中国红十字会常务副会长赵白鸽在接受采访时也坦言“公众信任不会短时间回暖”。

立法历时最短

2008年底，时任中国红十字会事业发展部部长蓝军曾在一篇文章中提及，1993年通过的红十字会法的整个立法过程紧张有序，“紧张表现在时间最短，在国务院审议期间就是走的快车道，从全国人大正式履行法律程序立项到颁布共一年三个月，是我国法律中制定历时最短的法律。”

全国首家红十字运动研究中心主任、苏州大学教授池子华也认为，红十字会法的出台“的确历时较短”。

“但从酝酿到颁布，其实经历了较长过程。”池子华说，中国红十字会在1985年制定的1986—1990年五年规划中就曾提及，“搜集国内国际的历史和现实资料，为起草红会法做好准备”。

1993年6月11日，国务院第五次常务会议审议并原则通过《中华人民共和国红十字会法（草案）》，其后对部分条款进行修改，于1993年8月2日提请全国人大常委会审议。8月28日，八届全国人大常委会第三次会议初步审议了红会法（草案），10月30日八届全国人大常委会第四次会议审议通过。

据悉，1993年8月下旬，全国人大法律委员会、全国人大常委会法制工作委员会将红会法（草案）发至各地及中央有关部门征求意见时，得到的反馈多是：“草案基础较好，既明确规定了红十字会的宗旨、性质、职责、与政府的关系，体现了中国特色，又规定了要履行的国际人道主义义务，与国际人道法接轨。”

“整个立法过程始终在一个专门优先程序下进行，卫生部、国务院、人大等都给予了特殊照顾，保证了调研、修改、征求意见和会议审议工作的及时进行。”蓝军在《“红十字会法”出台前后》的文章中提到。

池子华认为这部法在不长的时间里即获通过，跟当时的背景有一定的关系。

“1993年之前，相当一个时期，红十字会的定位是人民卫生救护团体，外界也认为它只是人民卫生救护组织，是搞卫生工作的，进而被误认为是卫生部门的直属或下属机构，甚至有些人把红十字标志当作卫生标志。”池子华说，这种定位违反了日内瓦公约，而中国在1956年就加入了该公约，1983年9月2日又加入日内瓦公约两项附加议定书，1985年中国红会当选为国际红十字会与红新月会联合会执行理事，1989年成为联合会副主席。

“作为国际红十字组织的重要成员，中国红十字会如不立法，就无法按日内瓦公约去履行自己的职责。红十字会要取得国家、社会的认可、规范和保护，实现质的转变和跨越，更有效地开展各项工作，同样急需立法。”池子华认为，这些现实因素都是催生这部法律的动力。

现法的缺漏

20年过去，1993年通过的红十字会法一些内容已不合时宜。

中国政法大学民商经济法学院教授赵红梅认为，该法本应是为了规范、保障红十字会依法履行职责、接受监督而制定的基本法，但目前第一条的规定是：“为了保护人的生命和健康，发扬人道主义精神，促进和平进步事业，保障红十字会依法履行职责，制定本法。”

“可见，‘保障红十字会依法履行职责’为重点强调的立法宗旨，而规范、监督红十字会依法履行职责并不是重点强调的立法宗旨。”赵红梅说。

对于红会的经费使用情况，目前红十字会法第二十五条规定：“依照国家有关法律、法规的规定，接受人民政府的检查监督。”

“审计署每年披露的审计报告中，都包括红会。问题在于，财政资源的使用和慈善资源的使用是不一样的。也许从国家财政审计的角度去看，收得的资金和支出的资金是匹配的，没被私用、用于公益，就符合要求。但对慈善捐赠而言，捐赠人意向本身非常重要，如果违背捐赠人意向，哪怕被用作其他慈善目的，对慈善捐赠而言仍然是资金的不合理、不合法使用。”清华大学公共管理学院非组织研究所副所长贾西津说。

贾西津认为，只依靠财政审计来保障慈善资金运作是不够的，“慈善捐赠本身需要有相应的慈善捐赠监督体系，或者像国外有一个独立的监管机构、有特别的法条来监管。”

此外，池子华认为，定位问题、与政府之间的关系问题、总会与分会职责等，都亟待修订、补充、完善。

目前关于红十字会的定位，见于红十字会法第二条规定：“中国红十字会是中华人民共和国统一的红十字组织，是从事人道主义工作的社会救助团体。”

“定位成‘从事人道主义工作的社会救助团体’，不是不准确，但修法时可以着眼更长远一些，考虑给予其更符合时代发展要求的定性。‘社会救助’最根本的目的是扶贫济困，保障困难群体的最低生活需求，救助对象是弱势群体，这会限制红十字会的工作对象和工作领域。”池子华说，事实上，红十字会很多工作已超越社会救助的范围，如“博爱家园”、人体器官捐献等，“如果能够定性为‘社会服务团体’，应该更合适”。

在总会与分会职责上，池子华认为，现行体制下，总会、省级红会、地（市）级红会、县（区）级红会、基层红会及行业系统红会的隶属关系还不是很清楚，上下级红会只是“业务指导”关系，结构松散。在他看来，应该从立法层面，加大各级红会之间的纵向联系，“也就是通常所说的‘垂直管理’，如通过人事任免、组织考核、财务监督等路径，加以强化。”

“另外，目前的法条，语言有些陈旧，与20年前的语境是一致的；思路较老，过于‘原则’，都是特定历史时期的产物。许多表述在修法时应该更新。”池子华说。

“去行政化的阻力非常大”

在众多修法焦点中，红会与政府的关系受到外界的密切关注。“去行政化”被社会舆论认为是修法核心和难点。

目前红十字会法第十一条规定：“中国红十字会总会具有社会团体法人资格。”“红会虽然是社会组织，但是它并不需要在民政部门注册登记，是人民团体性质的准行政机构。”贾西津说。

自“郭美美事件”意外爆发后，红十字会在民众中的信任度急剧下降。

赵红梅也认为，目前中国红十字会机构在现实中的组织属性定位，是依托于行政机关具有准行政主体地位的社会团体。

在与政府的关系上，红十字会法规定：“人民政府对红十字会给予支持和资助，保障红十字会依法履行职责，并对其活动进行监督；红十字会协助人民政府开展与其职责有关的活动。”2012年7月10日，国务院印发《关于促进红十字事业发展的意见》，明确中国红十字会是法定机构，是人道领域的政府助手。

池子华认为，目前红会的角色定位中官方色彩较重，“红会拿了政府的钱，就应当协助政府工作。红会作为政府在人道领域中的‘助手’而存在，需要替政府分忧。这种状况，其实与国际红十字运动七项基本原则的‘独立性’原则是不相符的。”

“社会发展的趋势是‘小政府、大社会’，政府与社会组织之间应更多地合作，红十字会具有亦官亦民的‘双重角色’，过去只强调了‘助手’，而忽略了合作‘伙伴’的关系。在修订红会法时，应更具前瞻性。”池子华说。

对于呼声较高的“去行政化”，池子华认为红十字会目前是参照公务员管理的事业单位，具有行政级别，“如果修法是简单的取消行政级别，将其推向社会，让其自生自灭，显然不现实，也行不通。”

邓国胜认为，独立性是红会的基本原则之一，但独立并不意味着红会不可以接受政府的资助和监督。“独立是未来红会改革的方向，通过去行政化，坚持组织的独立性，构建新型的红会与政府关系，既独立，又与政府保持密切的合作关系，与国际接轨。”邓国胜说。

“去行政化的难点是革自己的命，去掉行政级别、去掉参照公务员管理的体制。然而打破铁饭碗谈何容易，建议渐进改革，老人老办法，新人新办法。”邓国胜说。

在贾西津看来，去行政化的阻力非常大。“一方面，对于红会体系内部，意味着失去资源、编制、人事的激励。而另外的障碍可能是目前国家对红会的定位，即党和政府来面向社会管理社会资源，进行社会救助的准行政机构。”

“让红会完全变成一个脱离政府、独立依法运作的机构，目前还不成熟，即使修法也很难走到这一步。但通过修法，有望在机制上、运作上、行为上更加规范，比如信息管理、资金公开透明的使用、筹款行为的规范，包括捐赠人意图、资金使用上面相应的决策公开。”贾西津说。