中国地震预测预报工作机制*

孙士鋐

(中国地震台网中心，北京 100045)

中国是世界上唯一对地震预测预报工作制订了完整法律法规制度的国家。依据 《中华人民共和国防震减灾法》 和国务院 《地震预报管理条例》 ，中国地震预测预报工作机制包括4个环节，即地震预测意见的提出、地震预报意见的形成、地震预报意见的评审和地震预报的发布。涉及的法律制度有: 地震预测意见的形成与报收程序、震情会商意见与地震预报意见的形成与报送程序、国家对地震预报实行统一发布制度及地震灾害现场监测与震后趋势判定制度等。

1 地震预测意见的提出

地震预测是对某一地区地震活动的未来状态，包括未来地震的发生地点、时间和震级范围进行估计和推测。地震短期与临震预测必须包括3个要素，即未来地震的震级、发生的地区、发生的时间，地震预测三要素是一个整体，缺少其中任何一项，预测就没有意义。

地震预测意见是从事地震预报活动的单位和个人通过对地震观测资料或者可能与地震有关的异常现象进行分析研究后，得出的对某一地区未来地震活动状态进行预测的结论。地震预测是中国地震局和县级以上地震工作部门或者机构的一项法定的基本职责。同时，国家鼓励社会组织和个人开展地震预测研究。

任何单位和个人通过研究提出的地震预测意见，应当向所在地或者所预测地的县级以上地震工作部门或者机构书面报告，也可以直接向中国地震局主管地震预测预报的部门报告，地震部门要登记并出具凭证。需要指出的是，单位和个人的研究成果及相关学术交流中涉及的地震预测内容不是地震预测意见； 任何单位和个人不得向社会散布地震预测意见。

2008年中国地震台网中心共收到各类地震预测意见112份。其中，中国地震局所属单位或个人74份，地方地震局所属单位或个人26份，非地震部门12份。此外，仍有几十次通过电话或发短信，也有数人给领导人以信函的形式提出地震预测意见的，大多为非地震部门的社会业余地震预测人员。2008年5月12日汶川8.0级地震前，没有收到1份有关龙门山断裂带地区的地震预测意见。8.0级地震后，针对汶川地区的强余震预测意见共有30份。这是对时间、震级的两要素预测，其中有4份预测准确。

2 地震预报意见的形成

在我国，地震预报意见的形成单位是中国地震台网中心和各省、自治区、直辖市地震局的地震预测部门或机构。现阶段形成地震预报意见的基本方式是召开震情会商会。我国现已形成制度的震情会商会，有年度会商会、周月会商会及临时会商会等类型。

震情会商会由中国地震局主管地震预测预报的部门和省、自治区、直辖市地震工作的部门或者机构组织召开，必要时可邀请地震部门以外的有关部门、专家和其他有关人员参加，包括通过研究提出了地震预测意见或观测到可能与地震有关的异常现象的社会组织和个人。震情会商的结果有两类，一类是震情会商意见，一类是地震预报意见。不管是地震预报意见，还是震情会商意见都必须报本级人民政府。不同的是，震情会商意见报本级人民政府前不需要进行评审。而地震预报意见应当进行评审得到确认，并提出对策建议后，才能报本级人民政府。

通过会商可能获得比较一致的意见。但在某些复杂的情况下，不同方法，不同个人之间的意见有很大差别，甚至截然不同，以致难以形成统一的意见。在这种情况下，主持会商的专家有义务在听取各方面意见的基础上作出决策。由于地震预测至今仍处于探索阶段，专家的意见或决策可能正确，也可能与后来地震活动实况不符合。对于正确的意见或决策，应予以鼓励，如果意见或决策与实况不符合，不应受到任何的指责。

3 地震预报意见的评审

地震预报事关重大，关系到人民生命和财产安全，关系到社会秩序的稳定。尤其是当前地震预报水平还很低的状况下，其风险性是很大的，必须建立一套严谨的发布程序，避免或降低出现失误而尽可能提高预报水平。为此，在程序上增加了地震预报意见的评审。地震预报意见的评审是一项非常严肃、认真的工作，绝对不允许把地震预报意见的评审作为一种形式。

中国地震局对两级地震预报意见承担评审职责，一是全国地震震情会商会形成的地震预报意见； 二是省级地震震情会商会形成的可能发生严重破坏性地震的地震预报意见。省、自治区、直辖市地震工作的部门或者机构承担对本省、自治区、直辖市震情会商会形成的地震预报意见的评审职责； 但对可能发生严重破坏性地震的地震预报意见，应当报中国地震局评审。

地震预报意见的评审内容包括： ① 地震预报意见的科学性、可能性； ② 地震预报的发布形式； ③ 地震预报发布后可能产生的社会、经济影响。

自1990年代以来，中国地震局对地震短临预报意见的评审只启动过1次。在1991年6月8日国家地震局分析预报中心提出： “6～7月内在京西北至山西北部有发生5～6级地震” ； 6月19日河北省地震局提出： “1991年7月底以前，首都圈有发生6级以上地震” ； 6月20日山西省地震局提出： “3个月内，京西北至北三省交界有发生5～6级地震” 。针对3个地震预报意见，国家地震局于6月22日召开了地震预报意见的评审。以梅世蓉为首的专家组在听取了3个提出预报意见的单位的情况介绍后，经过4天的认真工作和充分讨论，于6月26日提出了否定意见。地震活动实况表明，专家组的评审意见合理、到位。

4 地震预报的发布

国家对地震预报意见实行统一发布制度。地震预报意见必须由国务院或省级人民政府统一发布，其他任何部门、单位和个人均无权发布。

按照国务院 《地震预报管理条例》 的规定： 地震长期预报由中国地震局组织有关地震部门提出，向国务院报告，为国家规划和建设提供依据； 地震中期预报，由中国地震局或省、自治区、直辖市地震部门提出，经有关省、自治区、直辖市人民政府批准，并对本行政区域内重点监视区做出防震工作部署，同时报告国务院； 地震短期预报和临震预报，由省、自治区、直辖市人民政府批准并适时向社会发布，同时报告国务院。涉及人口稠密地区的短临地震预报，在时间允许的情况下，应经国务院批准后再向社会发布。北京地区的地震短期预报和临震预报，由中国地震局负责汇集有关地震部门的预报意见，进行会商和组织评审后，提出预报意见，经国务院批准由北京市人民政府向社会发布。另外，在已发布地震中期预报意见的地区，无论已经发布或尚未发布地震短期预报意见或临震预报意见，如发现明显临震异常，情况紧急，当地市、县人民政府可以发布48小时之内的地震临震警报，并同时向上级报告。

以上工作机制表明，我国在地震预测预报工作中采用三级决策体制： 一是科学家的专业技术决策； 二是主管部门官员的行政决策，它是以技术因素为主并参考某些社会因素的决策； 最高一级是政府官员的行政决策，它是充分考虑了技术根据和社会因素的权力决策。地震预报发布决策程序如图1所示。

图1 地震预报决策程序

实况表明，当前能取得社会效益的地震预测预报主要有两类，一类是地震现场的预测预报，如1997年新疆伽师的5次成功预报、1995年云南孟连7.3级地震的预报等； 另一类是发生了有感地震或破坏性地震后的震后地震趋势判定。这两类预报有一个共性，就是有确定的地点，只是对时间、震级的两要素预测预报。此外，通常的预报程序是由省级地震部门或地震现场工作组提出地震预报意见后，直接通知地县一级的人民政府，然后做出某种减灾行为。向政府提出地震预报意见的方式有3种： ① 在政府有关部门会上通报会商意见； ② 由地震局领导向政府领导口头汇报； ③ 地震现场有政府官员参加的震后趋势会商会。所以，法律层面上规范的中国地震预测预报工作机制和当前的实际工作存在一定的差距，偏于理想化。