以政府主导型复合供给推进义务教育优质均衡发展:来自浦东的供给经验

吕普生

（武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉430072）

如何有效推进义务教育优质均衡发展，是当前我国义务教育发展与治理中迫切需要解决的现实问题。义务教育发展状况既与国家制度安排和资源禀赋条件有关，更与各地方政府对供给方式的具体选择有关。本文以上海市浦东新区义务教育供给实践为分析对象，试图通过对浦东供给经验的分析和总结，提炼有助于促进义务教育优质均衡发展的供给模式。

一、案例描述：浦东义务教育改革进程

浦东基础教育规模在上海市各区县中相对较大，截至2008年底，共有普通中学（含高中）109所，在校生10.02万人，其中公办中学93所，占87%；小学101所，在校生10.15万人，其中公办小学98所，占97%。另有国际学校8所，中小学外籍学生7881人，占上海市所有外籍学生的比例近1／3。浦东新区该年义务教育阶段入学率达99.9%以上，高中阶段总录取率为97.07%。［1］在全面实施教育供给方式改革之前，浦东义务教育发展状况也如其它很多地方一样，存在优质教育资源不足且分布不均衡，校际差异、城乡差异、群体差异大等问题。2003年以来，浦东开始探索义务教育优质均衡发展道路，其改革进程主要体现在如下方面：

2003年开始实行义务教育管理体制城乡二元并轨政策。2003年前，浦东近4／5的基础教育学校属区政府管理，仍有1／5以上属于镇政府管理。2003年，浦东将位于13个镇的86所镇管、镇办中小学全部纳入区级政府管理，实现城乡“四个统一”，即统一硬件配备水平、统一拨款标准、统一信息平台、统一教师培训与发展的机会。［1］城乡二元并轨政策使浦东义务教育从“差异发展”向“均衡发展”迈出了关键一步。2004年开始着力保障流动儿童义务教育机会。浦东政府从关注“户籍人口”转向关注“常住人口”，采取多种方式保障流动儿童受教育机会：一是扩大公办学校接收流动儿童的比例；二是通过制度设计和财政补贴支持农民工子女学校申办民办学校，并向其购买义务教育学额；三是通过委托管理方式支持民办农民工子女学校的发展。2007年7月，浦东首批4所农民工子女学校被批准为民办农民工子女学校，次年又增加8所。2005年起实行委托管理和政府购买教育服务的政策，是浦东供给方式创新的集中体现。该年6月，浦东社会发展局与上海成功教育管理咨询公司签订协议，委托后者管理公办东沟中学，此举是上海市义务教育委托管理的首例。随后几年，浦东义务教育学校委托管理实践陆续展开。与此同时，浦东实行政府购买教育服务的政策，包括购买学额、购买管理、购买评估、购买特殊教育服务和购买教师培训等教育服务。［2］362006年前后开始探索义务教育的“管办评”联动机制。该机制以建立“公平、普惠、完备、优质”的公共服务体系为目标，试图构建“政府宏观管理、学校自主办学、社会公正评价”的教育发展格局，使义务教育供给方式从单一性向多元化转变。2007年起开展学校、家庭、社区协商合作制度的建设工作。该年浦东共有8所学校先行探索学校、家庭和社区协商合作制度，试图为学校发展创造良好的社区环境。［3］

针对浦东案例，本文着力分析的问题是，这些教育改革是如何形成浦东新区特有的义务教育供给方式的？浦东供给方式选择究竟产生了什么样的供给效果？由此我们可以得出什么样的启示？

二、分析框架：供给方式、供给要件与供给绩效

义务教育具有典型的纯公共物品性质。我们可以把义务教育的整个供给过程分为提供环节、生产环节以及提供与生产的连结环节。在既定的资源禀赋和制度约束条件下，如果供给方式的选择能够有效应对三个供给环节中可能面临的各种问题（也就是满足相应的供给要件），自然就能够实现相对良好的供给绩效。既然如此，我们不妨把“供给方式”设为自变量、供给过程中需要满足的“供给要件”设为中介变量，同时把“供给绩效”设为因变量。

具体来讲，作为自变量的供给方式分为单一供给和复合供给两大类。其中单一供给包括政府、市场与社会任一机制单独供给；而复合供给是指政府机制、市场机制与社会机制任意两种以上机制的共同供给或合作供给。任何供给方式的选择都是在特定的制度安排和资源禀赋条件下进行的。根据公共物品的提供、生产及其连结等环节，作为中介变量的供给要件可以分为四个相互关联的方面：供给主体的提供意愿，也就是教育期望；供给主体的提供能力，主要是指人财物等资源的提供能力；生产主体的生产能力，也就是学校的教育绩效；供给与生产的衔接能力，即政府的管理协调能力。作为因变量的供给绩效是指义务教育公共利益的实现程度。义务教育发展是否实现了《义务教育法》所确定的公共利益目标，至少需要以如下四个维度作为衡量标准：一是公民教育需求的满足程度，包括基本需求和差异需求（多元、优质、可选教育需求）；二是教育成本分担的公正程度，包括基本成本和额外成本；三是学校教育产出的高效程度，也就是说学校的资源使用效率和教育质量是否达到高效；四是利益分享的公平程度，包括入学机会、资源分享和对待机会以及教育成功机会是否公平。

总体来看，供给方式、供给要件与供给绩效之间的变量关系是：义务教育供给绩效需要由特定的公共利益目标来衡量；供给绩效如何取决于供给要件是否满足，供给要件是否满足取决于供给方式的选择，而供给方式的选择必须考虑既定的约束条件；供给方式选择的不同是通过影响供给要件来决定供给绩效的。

三、经验分析：供给方式选择及其对供给要件的影响

以浦东教育实践为基础，运用上述分析框架探讨浦东政府在特定区域约束条件下是如何选择和组合各种供给方式进而有效满足四个供给要件的。

（一）教育期望：基本教育需求与多元教育需求的合成

地方政府所确定的教育目标必须契合相关行动主体的教育期望，是不同教育期望的合成。合理解决民众基本教育需求与多元教育需求的矛盾，是浦东政府确立教育目标的基本导向。浦东民众的多元化教育需求来自于人口构成的复杂化、社会阶层的多元化和群体文化的差异化。作为国际大都市，浦东的开放开发带来了大量外籍和外地投资者、中高层管理队伍及普通工作人员。据统计，截至2007年底，浦东有户籍人口191.16万人，常住人口305.35万人。［4］在常住人口中，外来人口114.2万人，占常住人口的37.4%，这意味着，每3个人中就有1个非户籍人口。在外来人口中，农民工子女约6.8万人，外籍学生多达7881人。［1］庞大的外来人口及非户籍学生对既有的教育容量、教育模式形成了严峻挑战，使浦东教育必须从关注户籍人口转向关注常住人口。然而，外来人口具有很大差异性，包括外籍人员、投资经商者、高级白领、普通工薪阶层和农民工，他们的生活方式、文化传统、价值观念、教育期望和利益诉求各不相同，由此带来了教育需求的多元化。在不同群体的教育需求中，既有对保障入学机会和良好教育条件的基本需求，又有对优质教育的高度期望，还有对个性化教育、特色教育的额外需求。如何在保障民众基本教育需求的同时满足不同群体的多元教育需求，成为浦东政府教育目标和教育政策的核心问题。

其次，改革前的浦东教育尚未有效满足民众教育需求，促使浦东政府变革教育供给方式的压力和动力。浦东的发展离不开外来人员的精诚合作，而吸引外来人口的一个基本条件是保障外来儿童良好的教育条件，满足外来人员的教育需求。然而，在推进义务教育均衡发展改革之前，浦东教育实践还难以有效满足民众的教育需求。一方面，浦东有限的公办学校难以为庞大的外来学生提供足够的学额；另一方面，城乡差异、校际差异依然存在，城郊学校的办学质量亟待提升。浦东教育以公办学校为主的办学模式和传统的教育方式难以有效满足民众的多元化教育需求。

再次，浦东教育改革受到政府自身转型的影响，还与中央政府对浦东综合配套改革实验的期望有关。中国当前政治发展中的一个基本共识是合理转变政府职能，建设公共服务型政府，这也是中央政府对地方各级政府转型的基本期待。浦东政府改革教育管理体制、创新教育服务机制的实践和探索深受这一政治背景的影响。2005年6月，国家批准浦东新区为全国首个社会主义市场经济综合配套改革实验区，要求浦东转变政府职能和经济运行方式，转变城乡二元经济与社会结构，把解决地方实际问题与全国共性难题结合起来，为全国综合配套改革建立示范。

为此，浦东明确提出了“小政府、大社会、大服务”的行政管理体制改革目标，这要求合理界定政府、市场、社会等各类主体的职责边界，转变政府管理方式，培育社会力量，创新服务机制。在教育改革方面，为合理解决保障基本教育需求与满足多元教育需求之间的矛盾，浦东政府从“关注户籍人口”转向“关注常住人口”，制定了构建“公平、普惠、完备、优质”的教育公共服务体系的目标。在实现方式上，浦东政府试图实现从政府单一供给向多元供给的转变，其中政府提供的公共教育具有公平、普惠的特点，主要满足基本教育需求；市场和社会提供的教育服务具有多元、可选的特点，主要满足多元教育需求；政府、市场与社会共同提高教育质量，满足民众对优质教育的普遍需求。

（二）提供能力：城乡二元并轨与政府购买教育服务

浦东经济社会发展水平相对较高，2008年地方财政收入和支出分别为302.61亿元和370.3亿元。［5］2006年《义务教育法》规定，“国务院和地方各级人民政府用于实施义务教育财政拨款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例”。按此要求，浦东政府确保每年教育投入增幅高于财政经常性收入增幅两个百分点。［2］149雄厚的财政基数意味着浦东政府有相对充足的公共财政支持义务教育的发展。2008年，浦东教育事业支出为30.9亿元，占地方财政支出的8.34%。虽然这一比例相比于上海市和其它许多城市来说偏低（一般都有10%以上），但教育支出总额对于一个区县级政府来说，相对比较充裕。同时，比例偏低也意味着浦东公共教育财政还有很大的增长空间。然而，充足的财政能力仅是义务教育提供能力的一个方面，决定提供能力大小的另一个方面是义务教育资源的配置方式。在实行城乡二元并轨政策之前，浦东义务教育也面临着优质教育资源配置不合理，城乡、校际发展不均衡问题，尤其城郊薄弱学校还普遍存在，这意味着浦东政府相对充足的公共财政能力并没有转化成有效的提供能力。浦东政府必须在加大公共财政投入的同时，改变资源配置方式，增强教育提供能力。

1.义务教育城乡二元并轨政策。为满足民众基本教育需求，实现教育公平，浦东从2003年起实行义务教育城乡二元并轨政策。该政策把城乡所有义务教育学校纳入区级政府统一管理，为城乡所有学校统一硬件配备水平，统一拨款标准，统一信息平台，统一教师培训与发展的机会，以此促进义务教育的均衡发展。为尽快改善城郊学校的办学水平和教育质量，浦东在教育专项资金安排和资源配置方面重点向郊区倾斜。城乡二元并轨政策通过政府机制在公办教育系统进行内部调节，它使公办教育资源总体上均衡合理地配置在各个学校，能满足所有户籍学生的基本教育需求和部分户籍学生对优质教育的需求。然而，即使浦东敞开所有公办学校大门，有限的公办学校依然无法满足规模庞大的非户籍学生，尤其是流动儿童的教育需求。

2.规范和促进民办农民工子女学校的发展。为解决流动儿童教育问题，浦东不仅扩大公办学校对流动儿童的接纳规模，而且积极支持民办农民工子女学校办学的合法化和标准化。截至2008年底，共有12所农民工子女学校被批准为民办农民工子女学校。这一举措使原来不规范的农民工子女学校获得了正式的法律地位。政府还通过如下措施提高其办学水平：一是提供办学场所和办学设施，使民办学校达到基本办学标准；二是向民办学校购买流动儿童义务教育学额，根据公办学校生均经费标准给予民办学校直接的财政补助；三是为民办学校提供教师培训，提高师资水平；四是委托专业教育机构管理民办农民工子女学校，提高其管理水平和教育绩效。通过支持民办农民工子女学校的发展，浦东大大缓解了公办教育容量有限、义务教育学额不足所带来的压力，基本满足了流动儿童的入学需求。这表明社会机制的引入可以大大改善政府的教育提供能力。然而，在浦东这个多元文化交融的城市，整齐划一的公办学校和提供基本教育服务的民办学校，仍然难以满足不同群体的多元化、个性化教育需求。

3.政府向民办学校和专业教育组织购买教育服务。为合理解决保障基本教育需求与满足多元教育需求的矛盾，浦东政府采用了购买教育服务的方式，不仅为流动儿童提供公平、普惠的基本教育服务，还为不同群体提供多样化、可选择的优质教育服务。而所谓政府购买教育服务，就是政府通过公共财政和公共资源，以直接补助和间接支持等方式，向民办学校和其他专业教育组织购买教育服务，提高教育服务质量和公共教育资源使用效益。就其实践来看，浦东政府购买教育服务的内容和方式包括：向民办学校购买义务教育学额，为外来人口提供基本教育服务。政府购买学额的形式是多样的，但主要是按公办学校标准给予民办学校生均教育经费补贴；向专业教育组织购买管理服务，即委托专业教育组织管理公办薄弱学校或民办学校，把教育行政部门的一些管理事务委托给专业组织实施；向专业的教育评估机构购买教育评估服务；向特殊教育学校和公益组织购买特殊教育服务，对特殊儿童的义务教育实行“零拒绝”，并按其需要提供送教上门服务，购买教师培训、项目研究、教育设施配置与建设等服务。到2008年底，浦东政府向民办学校购买学额12682个，购买管理服务17个项目，购买教育评估服务100多个项目。［2］36

政府购买服务的方式，有效地把各种社会资源引向教育领域，不仅弥补了政府单独供给所面临的学额不足、优质教育资源短缺、多元教育匮乏等问题，还极大地改善了资源配置状况，一定程度上缓和了“基本需求与多元需求”之间的矛盾。在这种提供方式中，政府是联系各方的主体，其核心职能是提供财政和配置资源，专业教育组织是教育服务的实际载体和主要力量，根据与政府的协议直接提供教育服务。政府购买服务的方式恰当地配置了政府、社会和市场的职能，有效利用了各自优势并弥补了各自不足，从而大大增强了政府提供义务教育的能力。

（三）管理能力：委托管理和“管办评”联动机制

以上资源配置机制运行效果如何，很大程度上依赖于政府的管理能力，因为办学水平的提高，不仅需要资源投入，更需要良好的办学理念和专业化的教育管理，而政府购买教育服务的好坏，也不仅需要政府公共财政的支持，更需要有各类专业化的教育中介机构来提供优质教育服务。

1.“管办评”联动机制。所谓“管办评”联动机制，就是构建“政府宏观管理、学校自主办学、社会公正评价”的教育发展格局，使义务教育供给方式从政府单一供给向多主体合作供给转变。管办评联动机制要求合理界定政府、学校、社会和市场等多元主体在教育供给中的职责边界：政府负责政策制定、教育规划、资源供给、质量监督等宏观管理事务；学校有充分的办学自主权，包括确定办学理念、评聘教师等；社会专业组织负责评估教育质量和办学水平，这种评估通过政府委托的方式进行；家长、社区和社会舆论也能参与教育评价。此外，市场在管办评联动机制中也可充分发挥作用，尤其在政府委托专业组织管理学校和展开教育评估的情况下更是如此。通过实行管办评联动机制，浦东政府一定程度上改变了既是学校举办者和管理者，又是质量监督者和评估者；既是教育提供者和生产者，又是教育消费者的集多重角色于一身的状况，合理地分化转移了政府职能，调动和发挥了不同主体的积极性和优势。

2.委托专业教育组织管理义务教育学校。在管办评联动机制中，政府集中关注宏观管理事务的前提，是学校具备自主办学的能力，而且有专业教育组织提供教育评估服务。但实际上，部分公办薄弱学校和民办农民工子女学校恰恰缺乏相应的管理能力。为提高这类学校的管理水平，浦东政府采取了委托管理的方式，并大力培育和发展专业教育组织。而委托管理是指政府委托专业教育组织对指定学校进行管理。其具体涵义是，政府（委托方）与专业教育组织（受托方）签订协议，确定委托管理目标和内容，由专业教育组织根据委托方案自主管理所指定的学校（托管对象），在事先约定的时间内，由政府委托独立的教育评估机构，对受托方的教育管理服务进行评估，并根据评估结果支付管理费用。浦东政府委托专业教育组织进行管理的学校，通常是城郊薄弱学校和民办农民工子女学校，以及其它办学水平较低、政府难以管理的公办学校。受托方一般是具备较好的办学理念、丰富的办学经验、有资质和较高管理水平的专业教育组织，包括民办的非营利教育中介机构①区分非营利教育中介机构和营利性教育中介机构，通常非营利教育中介机构才有资质接受委托管理学校。、民间社会组织、大学、优质中学，等等。

浦东之所以采取委托管理方式，主要基于如下原因：其一，尽管政府有能力为受托管的薄弱学校提供公共财政支持和硬件设施条件，但这些不足以在短期内迅速提升薄弱学校的管理水平和教育质量，政府直接管理不仅不符合学校自主办学的要求，而且政府自身也缺乏足够能力管理所有薄弱学校。作为专门从事教育服务的专业教育组织，无论在管理团队、管理经验和管理水平上，还是在办学理念和教学模式等方面，都有很大的潜能管理好学校。其二，在优质教育资源有限且分布不均衡，部分优质资源利用率较低的情况下，委托管理不仅可以使区域内优质教育资源流动起来，实现区域内均衡配置，而且还可以引进区域外优质教育资源，实现优质教育资源跨区域流动和配置。其三，委托管理可以充分发挥专业教育组织的优势，将其先进的办学理念和管理经验植入到托管学校，同时为托管学校培育良好的管理团队和师资队伍，营造有利于推进素质教育的校园文化。委托管理不仅能为学校“输血”，更重要的是能为学校“造血”，使受托学校尽快达到不需托管而能自主发展的水平。

通过委托管理，浦东大量引入了社会资源，促进了优质教育资源在区域内的均衡配置和跨区域流动，提高了资源使用效益，迅速提升了托管学校办学水平。尤其重要的是，委托管理较为明确地界定了政府与其它提供主体的职责，提高了政府在学校管理中的能力。

管办评联动机制和委托管理方式创新了义务教育的管理模式。在浦东管理模式中，政府依然是义务教育管理的权力中心和最终责任主体，在整个管理过程中起着联系各方的支撑平台作用。但是，包括学校内部管理和教育评估等在内的具体管理事务要么下放给了学校，要么委托给专业教育组织去实施，学校和非营利组织才是具体管理事务的执行主体。政府委托非营利组织管理学校和评估教育绩效的做法，同时引入了社会机制和市场机制。可以说，浦东义务教育管理模式是以政府机制为主导，着重发挥社会机制和市场机制的作用，三者共同致力于提高管理水平和办学质量的复合管理方式。

（四）生产能力：学校自主办学与家校协商合作

直接决定学校教育绩效主要有三个因素：学校自主性、学校组织形式和学校的社区环境。

1.学校自主办学。根据管办评联动机制的设计，浦东政府只负责宏观管理事务，力求让所有学校都能自主办学、自主决策、自我管理和自主发展。因此，从政校关系看，浦东政府把应由政府管理的事务划归政府，可以由学校管理的事务划给学校，并且赋予学校相当的自主权，由此建立了相对良好的政校关系。在这种关系中，学校有很大的自主决策空间，校长和教师有发挥管理才能、教学潜力和教育创造性的余地，其个人职业发展获得了良好平台，从而构建了对校长和教师的有效激励机制。许多优质学校得益于宽松的政校关系，发展了学校特色。当然，并不是所有学校都能适应这种政校关系，对于薄弱学校来说，由于缺乏优质管理团队，办学自主权不仅得不到合理运用，反而使其因为失去政府在管理层面给予的直接支持而发展困难。对此，浦东政府采取了委托管理方式，受托管理学校的专业教育组织在遵循原则性限定的范围内，都有自主管理学校的权力。

2.多样化的学校组织形式。由于建立了良性的政校关系，浦东学校的组织形式不再首先取决于政府偏好和上级要求，而是首先取决于学生的教育需求、教师的发展动力、学校自身的发展现状及未来的发展需要。因此，在学校组织形式中必然更多地考虑教师、家长、社区甚至学生的参与权利。不同学校根据各自特有的办理理念和发展定位，采取适合于自身情况的组织形式，这既有利于学校根据实际情形组织教学，也有利于改变千校一面的状况，建设各具特色的、多元化的教育发展格局。

3.参与共治型家校协商合作制度。为营造良好的学校文化和社区环境，建立学校、家庭、社区良性互动机制，浦东一些学校探索实施了家校协商合作制度。在不同学校，这一合作机制的具体操作方式有所差异，总体来说，主要有以下环节：开学之初成立家长联合会，每位家长都是自然成员；家长联合会制定《家长委员会章程》并民主选举产生家长委员会，家长委员会是家长联合会常设机构，章程规定家长委员会的任务、组织机构及相应的权利和义务；学校与家长委员会、社区代表组成家校协商合作委员会，建立共商机制，就直接关系学生发展的问题进行协商合作。［2］299－310家校协商合作制度的主要目标是满足不同群体的多元化教育需求，使各种教育需求有畅通的表达渠道和便捷的应对机制；它也致力于通过家长、社区的共同参与促进学校的良性发展。

四、绩效评价：从义务教育公共利益出发

以上分析显示，浦东义务教育通过以政府为主导的复合供给方式，取得了良好的供给效果。根据前文确立的公共利益标准，对浦东义务教育供给绩效的评价包括以下方面：

首先，在教育需求是否满足的问题上，浦东总体上可以满足户籍人口的基本教育需求，在很大程度上能够满足大部分户籍人口的优质教育需求。不过，浦东是一个拥有庞大外来人口和非户籍学生的特殊城市，这种人口结构使浦东义务教育不得不从关注户籍人口转向关注常住人口。规模可观、构成多元的外来人口对浦东教育容量和传统教育模式构成了挑战。浦东政府一方面通过公办学校接纳学生、向民办学校购买学额的方式，确保了外来人口尤其是农民工子女的入学机会和基本教育需求；另一方面，通过发展民办学校、特色学校和国际学校，支持不同类型学校多元优质发展，同时通过政府购买教育服务，尽可能地满足不同群体的多元化、个性化教育需求。虽然浦东在满足多元教育需求方面还有很长的路要走，但至少能够较好地保障常住人口的基本教育需求，而且在探索合理解决基本需求与多元需求这一普遍矛盾的制度框架上，初步形成了崭新模式。

其次，在成本分担是否公正的问题上，就基本教育成本而言，户籍人口对基本成本的分担通过税收方式进行，可看作是相对公正的。外来人员的分担方式有两类：由公办学校接收的，与户籍人口相同；因公办学校容量有限而在民办学校就读的，政府通过生均经费补贴形式向民办学校购买学额，学生家长也缴纳一定费用，但相比之前，学生家长的成本负担大为降低。可见，外来人员依然承担部分税收形式外的义务教育基本成本，虽然在共时的横向比较上仍然存在特定的不公正因素，但在历时的纵向比较中，却向公正道路迈进了长足的一步。就额外教育成本而言，根据供求法则采取成本分担方式本身符合公正原则，但究竟是否公正，实际上取决于现实中的成本分担比例是否合理。对此，浦东仍在探索中。

第三，在教育绩效是否高效的问题上，浦东不仅建立了良好的资源配置机制和教育管理方式，而且对义务教育学校采取了“财政搭台，专家评价”和“谁拨款，谁评价，谁用款，谁对绩效负责”［2］150的绩效评价机制，因而能有效地监督资源投入方向，提高资源使用效率。在教育质量方面，自主办学、委托管理和家校协商合作都为教育质量的提高构建了良性的制度框架，尤其是开放办学、横向管理、外部参与使学校处于家长和社区的有力监督之中，同时也能得到家长和社区的理解与支持，从而使学校能够以学生发展需求为导向提高办学水平和教育质量。

最后，在利益分享是否公平的问题上，2008年浦东义务教育阶段入学率高达99.9%以上，［1］几乎所有学生都在事实上获得了平等的入学机会。就资源分享而言，浦东通过城乡二元并轨，资源配置重点向郊区学校倾斜，以及委托专业教育组织提高薄弱学校管理水平与办学质量的政策，促使义务教育优质均衡发展，因而在促进资源分享公平方面取得了长足的进步。当然，一定程度的校际不均衡状况依然存在，户籍学生比非户籍学生拥有更好的分享优质教育资源的机会。尽管如此，目前的治理绩效表明，浦东义务教育发展已经取得了重要成就，因为它已实质性地从关注户籍人口转向了关注常住人口，而且在创造性地保障常住人口基本教育需求的同时，尽可能满足民众的多元教育需求。就教育成功机会而言，浦东义务教育已与高中阶段教育相衔接，正普及高中阶段教育。2008年浦东高中阶段总录取率达到97.07%，［1］在确保教育成功机会公平方面也取得了良好效果。

五、理论总结：政府主导型复合供给模式

浦东义务教育供给的基本经验是，合理界定了政府、学校、社会、市场及公民之间的职责边界，在发挥政府机制主导作用的同时，根据不同供给环节的特殊性，适切地引入了社会机制、市场机制和公民参与机制。具体包括如下方面：一是通过城乡二元并轨、委托管理和政府购买教育服务等方式，均衡了资源配置，扩充了教育提供能力；二是通过“管办评”联动机制和委托管理，将部分供给职能转移给社会和市场主体，在转变政府职能的同时大大增强了对义务教育的管理能力；三是通过政府放权和家校协商合作，设计了有助于学校自主、多元、优质发展的制度框架，同时运用委托管理方式迅速提高了薄弱学校的管理水平和教育质量，确保了良好的学校生产效力。在浦东案例中，政府是义务教育主要的出资者、学校举办者和间接管理者，公立学校在义务教育学校中占主导地位；非政府主体不仅是独立的教育投资者、学校举办者和教育服务生产者，还是部分学校的直接管理者；政府通过委托管理、购买服务、家校协商共治、服务及监管等方式与非政府主体合作供给义务教育。由此可见，政府与非政府主体之间形成了平等合作的伙伴关系，我们可以把浦东义务教育供给方式归纳为政府主导型复合供给模式。

从政府教育目标的合成来看，社会和市场主体的教育期望能较大地影响政府教育目标，尤其是专业教育组织的教育理念能较强地影响政府对教育目标的设定。自主办学程度的提高以及民办学校的增加使得学校教育期望的影响力大大增强。公民则因教育选择权的增加而提高了影响力。从提供过程来看，就资源提供而言，虽然政府是教育资源的主要提供者，但社会、市场所提供的教育资源也有突出的作用，尤其是它们拥有政府所匮乏的优质教育资源，如先进教育理念、高水平管理方式和优质师资等等。政府通过购买教育服务等方式扩充了自身的提供能力。就学校举办而言，除政府外，社会与市场主体也是独立的学校举办者，他们的办学行为既受政府的支持和协助，也受政府的监管。从管理过程来看，浦东实行的管办评联动机制是具有代表性的间接管理方式，其中政府主要负责宏观管理事务，较少参与直接管理；学校拥有自主管理、自主发展的权力，民办学校的自主权相对更强；学校教育绩效更多地由专业教育机构进行中立性评估。从生产过程来看，公办学校与民办学校都是教育服务的生产者。虽然民办学校在义务教育学校中的比例远远低于公办学校，但其重要性程度却大大超过其比例值。此外，在政府主导型复合供给模式中，公民与社会主体参与生产过程的程度相对较高，建立了良好的民主管理平台和家校协商合作制度的学校更是如此。

总体而言，政府主导型复合供给模式是政府机制、社会机制与市场机制的有效组合与相互协作。在这种供给模式中，政府是核心供给主体和权力中心，是义务教育供给的最终责任主体，其他主体与政府形成合作伙伴关系；政府机制与非政府机制的有效组合往往不止一种，但是，它们的组合也不是任意的，这种组合必须能够最优地满足四个供给要件——良善的教育期望、充分的提供能力、高效的生产能力、有效连结提供与生产的管理协调机制——才能取得良好的供给绩效。浦东经验显示，政府主导型复合供给模式是推进义务教育优质均衡发展的合理选择。

［1］上海市浦东新区社会发展局.浦东教育统计手册：2008－2009学年度［C］.上海：上海市浦东新区社会发展局，2009.

［2］上海市浦东新区社会发展局.中国教育改革前沿报告：浦东新区教育公共治理结构与服务体系研究［M］.上海：上海教育出版社，2009：36－310.

［3］刘国平.浦东教育改革的国家命题［M］.上海：华东师范大学出版社，2008.

［4］上海市浦东新区社会发展局.浦东新区社会事业统计年鉴2008［M］.上海：上海财经大学出版社，2008.

［5］上海市统计局.上海市统计年鉴2009［M］.北京：中国统计出版社，2009.