联合国秘书长的权力有多大？

孔令钰

潘基文迎来又一次例行尴尬。从他当选联合国秘书长那天起，“无能”、“只会照顾大国情绪”的指责就没断过。

这次是美国出的难题。今年9月4日，美国参议院外交关系委员会通过决议草案，支持总统奥巴马对叙利亚动武。潘基文的反应是发表声明：“若不是自卫或安理会授权，美国对叙动武是非法的。”除此之外，他似乎无能为力。几年前《华盛顿邮报》就批评他：“潘基文经常对独裁者的残忍行为保持缄默。”

自己的副手，自己说了不算

人、事、钱，三项基本的官场资源，在人们印象中“能把地球管起来”的联合国秘书长，到底能掌握多少？

先说说人，也就是秘书长对联合国官僚体系的影响力。

如果按照《联合国宪章》（以下简称《宪章》）的定义，现任秘书长潘基文，地位相当于联合国秘书处这家拥有43000名员工的跨国公司CEO。是的，秘书处就是一个有43000人的庞大组织，因为，这个“秘书处”其实就是联合国全球范围内所有行政机构的统称。

他是这样产生的：先由联合国安理会闭门会议推荐出秘书长候选人，并进行摸底投票，一是看哪位候选人得票最多，是否过半数；二则看是否有红票出现。

所谓红票，指常任理事国的反对票。由于常任理事国拥有一票否决权，所以拿到红票的候选人铁定无法上任。最著名的例子要数第六任秘书长加利，他在谋求连任时，拿到了15个理事国中的14票，但还是失败了，因为美国给了一张红票。

《宪章》第101条规定：“办事人员由秘书长依大会所定章程委派之。”但现实中，他甚至连自己的副手，都不能决定。十几位分管不同事务的副秘书长，表面上是秘书长“任命”的左右手，其实这项“任命”只是走个形式，重要的副秘书长职位实际上长期为大国所把持。

最大的权力是“提请注意”

接下来我们说说，秘书长在哪些具体事务上说了算。

这要先翻翻联合国的“使用说明书”。《宪章》第一条规定，联合国的首要任务是维护国际和平与安全。

这一条涵盖了你看到的大部分关于联合国的新闻。秘书长是怎么“领导”联合国在和平与发展的道路上前进的？看《宪章》第99条：“秘书长可将其认为可能威胁国际和平与安全的任何事件，提请安理会注意。”

请注意：秘书长只能“提请安理会注意”，绝无对安理会“下命令”的可能。也就是说，秘书长拥有的只是广泛的“建议权”。

安理会可以提名唯一的秘书长候选人让193个成员国去投票，还有权断定侵略行为是否发生，也是唯一一个有权力宣布使用武力的机构。更关键的是，安理会的五个常任理事国（美、中、俄、英、法）拥有一票否决权，只要他们投反对票，决议就不能执行。

秘书长必须伺候好大国，尤其是美国。每任秘书长心里都明白，这不仅关系到联合国的生存，更事关自己的政治生命。

原因很简单，美国政治军事力量最强，缴纳联合国最多会费，联合国的总部也设在纽约。中国外交官陈健曾出任联合国副秘书长，他在一次访谈中回忆，自己上班的第一天，时任秘书长安南便对他说，联合国必须和美国一起工作。

那么，在安全事务之外，秘书长就“手握大权”了么？NO。

继续读《宪章》第98条：

“秘书长在大会、安全理事会、经济及社会理事会、托管理事会的一切会议上，行使秘书长的职权，并应执行各机构赋予之其他职务。秘书长应向大会提送关于本组织工作的年度报告。”

每年9月到12月的联合国大会上，193个成员国代表团提交议案，辩论，表决……秘书长要在会上提交关于联合国的年度工作报告。

“乞讨”

还剩一个关键问题，秘书长能否管钱，怎么管？

联合国财政预算由秘书长拟定，交由联合国大会讨论和审批。这意味着，秘书长所拥有的规划财务权力十分有限。制定好预算之后，要提交联合国大会终审，各国都能协商，进行“讨价还价”。而且《宪章》规定，联合国的经费“应由各会员国依照大会分配限额担负之”。在联合国的权力架构里，这句话的潜台词是，给多少钱，秘书长得看“大户”的多少脸色。

美国承担着联合国超过五分之一的会费，拖欠会费、抵制预算是它控制联合国的常见招数。许多秘书长都有向美国讨会费的经验。

2009年，潘基文公开批评美国拖欠八亿多美元的会费，引发白宫激烈反弹。潘基文不得不专门为此道歉。

今年7月，联合国的新浪微博账号公布，截至6月19日，仍有71个国家未缴纳本年度预算摊款。官微催促说：“尚未缴费的亲要赶紧咯！”

实在化不到缘，秘书长只能缩衣节食，减少开支。如何精简秘书处，减少浪费和腐败，是秘书长都要操心的大事。潘基文曾在2008年8月推行“清凉联合国”计划，将秘书处大楼的空调温度从22.2摄氏度调到25摄氏度。