泰州市有效实现农村土地流转促进农民增收的研究

顾欣

促进农民增收是社会主义新农村的核心任务，是解决“三农”问题的关键。要真正解决农民增收问题，现阶段首先要稳定和完善好农村土地承包关系，在这个前提条件下遵循“依法、自愿、有偿”的原则，积极稳妥地推进农村土地流转，发展多种形式的适度规模经营，推进农业产业结构调整，积极发展现代农业。

1 泰州市进一步有效实现农村土地流转的制约因素和有利条件

1.1 制约因素

1.土地产权不甚清晰。

一是产权体系不够完整。目前我国土地产权体系中，只有土地所有权、国有土地使用权、农村土地承包经营权以及土地抵押权。随着土地社会化和市场化发展，新的土地权利不断地从所有权和使用权中分解和细化出来，使土地产权日益多元化，如土地的占有权、发展权、空间权、通行权等等。这些细化的权利在现实生活中大量存在， 但对这些权利进行相应规范的产权制度的建设和完善严重滞后，极不适应土地市场产权交易和平等保护土地财产权益的要求。

二是产权主体界定含糊，我国《宪法》和《土地管理法》都规定了农村土地归农民集体所有，但是该规定实质上是模糊的，因为“农民集体”的含义并不明确。根据我国《村民委员会组织法》的规定，无论是村民小组还是村委会都不可能成为农村集体土地的所有者。这样就造成了农地所有权主体的虚位。实际上，村民小组、村委会、乡政府，甚至一些集体经济组织都成为集体土地的实际支配者，行使着所有人的权利。由此导致现实中的严重后果是，村干部和乡干部成了农村集体土地的实际支配者和最大受益者，集体土地所有权主体实际已被虚化，乡村干部“寻租”成为一种较为突出的现象。除了对农村土地产权的主体规定含糊以外，有关现行土地承包经营权制度的法律法规也不甚清晰和滞后，而取而代之的是更多的政府政策和措施。

2.土地市场化程度不高。

目前，农村土地流转交易的市场化程度小，特别是市场成分含量高的流转形式数量相对较少，农村土地流转交易市场发展落后，虽然农村土地流转交易已经大量发生，但是市场对土地资源最优配置的作用没有充分发挥。其主要表现有以下几点：

第一，农村土地流转交易的需求还是不足，荒置土地面积逐渐扩大。目前制约农村土地流转交易需求的因素有很多，农业整体收益水平低、土地的负担沉重，因此，不仅进城打工和劳动力不足的劳力户出让土地，连种地的农民也有出让土地的愿望。这样造成农村土地流转交易供应有余而需求不足，造成土地撂荒现象。

第二，建立市场化土地机制的体制障碍是农村土地所有权实现形式有缺陷。从理论上讲，先在农村土地的集体所有是村组两级所有，而实际上是归农民小组所有。这样，无法人资格的村民小组没有所有权却行使所有权，具有法人资格的自治组织不行使所有权却拥有所有权。这样的一个二难的体制矛盾使得土地使用权在流转中实现集体所有权成为巨大的体制障碍。由此衍生的血缘关系和地缘关系等制约因素，农村土地流转交易无法按效率优先的原则优化组合，市场调节作用大大减弱。

第三，农村土地流转交易市场化的制度障碍是片面强化土地社会保障功能。由于我国农村土地的制度安排，使得土地具有生存保障和经济效益两大功能，但如果片面强化其保障功能则会使从事二、三产业的农民担心返回农村后无地可种，使其不敢支持土地流转交易，这样耽误了农业和农村现代化的大业。

第四，农村土地流转交易缺乏市场中介，程序不规范。由于农村土地市场缺乏中介，使得大多数农户在土地流转交易时都是自找对象，范围小，规模小，流转期短，这样限制了土地流转交易的大范围，大规模，社区外的长期流转。另外由于程序不规范，使得农民之间发生纠纷时调处判决无符合法律规定的合法依据。

3.农民社会保障不到位，导致土地保障功能过强。

在我国特殊国情和制度背景下，土地体现的不仅是生产功能，还充当着农民可以长期赖以生存的保障功能。在农村社会保障制度缺位的情况下，以土地为核心的家庭保障承担着农民的全部保障项目。可以说土地是一种综合性保障载体，它包含最低生活保障、养老保障、医疗保障、失业保障等城市人口所具有的基本保障项目。然而随着城市化进程的加快，土地流转成为必然，在农村正规社会保障缺失的情况下，土地流转后农民的社会保障问题如何解决成为一大难题。

1.2 有利条件

1.农民对土地流转有现实愿望

现在农民收入的构成比重已发生了较大变化，农民来自非农产业和工资性收入已成为农民增收的主要来源。因此，一方面，由于农村劳动力的大量转移及其它多种因素的影响，他们对土地有流出意愿；另一方面，种养大户、企业、农民专业合作社等土地流转主体，为规模发展，做大做强企业，对流入土地有迫切要求。姜堰市溱潼镇龙港村的河北垛田，地势低洼、四面环水，耕种极其不便，收益甚微，农户们怨声载道，致使这块老水田的大部分处于半抛荒状态。村“两委”为解决这一问题，寻求种养能手，将农户土地流转出来，租赁给养殖大户从事白对虾养殖，不但解决抛荒问题，又能使农户得到稳定的收益，还带动了本村养殖业的发展。

2.现代农业发展对土地流转有迫切要求

传统的农业发展模式已经不能适应新环境的要求，推进土地流转，发展现代农业，为大力推广规模化、标准化生产和产业化经营创造了物质技术条件，促进了农业适度规模经营和农业增效、农民增收。海陵区天成蔬菜种植专业合作社流转土地500多亩，新建钢架大棚已全面投入生产。姜堰市姜堰镇太宇村依托城郊优势和蔬菜生产基础，集中全力发展高效设施农业，促进一、二、三产业协调发展。姜堰市秋润草莓合作社流转土地320亩搭建钢架大棚，全部用于种植优质草莓。

2 泰州进一步有效实现农村土地流转促进农民增收的对策思路

2.1 进一步有效实现农村土地流转的原则

1.依法、自愿、有偿的原则

推进农村土地承包经营权流转，必须严格执行有关法律、法规和政策，受让方须有农业经营能力，任何单位和个人不得强迫或者阻碍土地承包经营权流转；不得未经发包方同意擅自流转；不得恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，流转期限不得超过农户土地承包期的剩余期限；土地承包经营权流转收益归承包方所有，任何单位和个人不得擅自截留或扣缴。

2.规模经营的原则

必须在符合城乡总体规划和土地利用总体规划的前提下，以土地成片流转、农业产业化发展为基础，以培育特色优势产业为目标，推进土地集约利用和农业生产的规模经营。

3.因地制宜、分类指导的原则

推进土地承包经营权流转和发展适度规模经营，必须与当地农村生产力发展水平、农村劳动力转移程度和区域性特色农产品布局等相适应，做到因地制宜，分类指导，稳步推进，不搞“一刀切”。

2.2 进一步有效实现农村土地流转的途径

1.企业加农户的模式

鼓励各类企业到农村采取多种形式经营土地，单独兴办或与农民联办农业企业。对利用流转土地依法兴办的农业企业，按有关规定给予政策支持。积极扶持龙头企业（包括农民专业合作社、种养大户）以公司化、园区化和合作化形式整體流入土地，实行规模经营，促进优势农业产品区域化布局和特色农产品生产基地的发展。

2.股份合作型的模式

鼓励组建由农村集体经济组织牵头，农民以土地经营权入股成立的农村土地合作社，以“零入整出”的方式由业主进行规模经营。支持农民自愿联合，把家庭承包土地经营权量化为长期股权，组建合作农场，以市场运作的方式进行规模经营或土地资本营运。

3.创业型模式

积极引导资金、技术、人才等资源向农业和农村流动。支持有经济实力的致富能人回归创业，兴办农业企业，以“统一规划布局、统一技术操作、统一订单销售”的模式进行规模经营，带动当地农户土地流转。

参考文章

[1]张婉丽：《地方环境立法研究土地财产权益保护与产权制度创新》，中国民商法律网，2006-10-29，

[2]李南洁：《农村土地流转后土地保障功能如何存续》载于《乡镇经济》.2008年第03期