药监石景山分局建设“两法衔接”机制的基本经验

北京市食品药品监督管理局石景山分局

□文 张桂敏 李春飞 刘洪杰

两法衔接也称为“行刑衔接”，是“行政执法和刑事司法相衔接”的简称，指检察机关会同行政执法机关、公安机关、行政监察机关实行的，旨在防止涉药案件办理中发生以罚代刑、有罪不究、降格处理的行为，及时将行政执法中查办的涉嫌犯罪的案件移送司法机关处理的工作机制。

长期以来，北京市药品监督管理系统认真贯彻国务院《关于加强法治政府建设的意见》和北京市《关于加强法治政府建设的实施意见》要求，不断加强法律法规的培训学习，积极拓展对外宣传渠道，严格规范案件办理程序，注重加强与政法部门的沟通，全面提升了依法行政的能力和水平，有效地维护了首都的“三品一械”市场秩序和质量安全。以北京市食品药品监督管理局石景山分局为例，他们在查处“7·23”制售邮寄假药案、“11·20”制售假药大案等重大案件过程中积极探索“两法衔接”，使案件办理及时得到公安部门有力支持并顺利移交，其成果受到北京市石景山区检察院的充分肯定。本文重点分析该分局在“两法衔接”工作中的初步经验。

1 加强领导 明确分工 夯实“两法衔接”的组织基础

为落实“两法衔接”，药监石景山分局成立了由局长挂帅的依法行政工作领导小组，建立起了局长负责、主管局长对局长负责、科长对具体工作负责的机制，并紧密结合工作实际，制定了《行政执法责任制》、《行政执法过错追究制度》、《行政执法监督检查制度》、《重大案件集体讨论制度》及《两法衔接工作管理办法》等多项制度。该分局还主动加强与公安分局、检察院、法院等部门的沟通联系，定期召开联席会议，及时交换工作意见，明确各自分工和联系人，并共同协商签订了《联合工作协议书》，从而为加强“两法衔接”打下了坚实基础。

2 强化培训 服务前移 打牢“两法衔接”的法律根基

2001年5月，国务院《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》提出：“加强行政执法与刑事执法的衔接，建立信息共享、沟通便捷、防范有力、查处及时的打击经济犯罪的协作机制，对破坏市场经济秩序构成犯罪行为的，及时移送司法机关处理。”这是国务院第一次提出“行刑衔接”的概念。同年7月，国务院制定了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，第一次将“行刑衔接”提上法制日程。几年前出台的《刑法修正案（八）》，又对生产销售假药罪的犯罪构成进行了修改。

药品监督管理部门要想做好“两法衔接”工作，首先就要懂法守法。为此，该分局坚持将法规培训放在突出位置，每年都要认真制定领导干部法规学习计划和全局的法规培训年度计划，并长期坚持局务会会前学法、讨论执法难点时学法、集体研究重大案件时学法。

此外，分局法规部门还坚持法规服务前移，每当办理重大案件或遇到执法难题，分局法规部门都主动为一线的药品稽查人员及时提供法规文件或司法解释，帮助一线人员依法办案。

▲药监石景山分局荣获北京市药监系统11·20特大假药制售案先进集体

3 创新机制 助推办案 确保“两法衔接”有效落实

药监石景山分局在探索落实“两法衔接”机制实践中，建立了一系列行之有效的制度和机制。

3.1 案件移送制度

案件移送制度主要涉及三方面内容：一是明确行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的职责和程序，妥善保存并固定所收集的证据，对公安机关不予立案的，要及时提出复议，也可以建议人民检察院立案监督；二是明确公安机关接受移送涉嫌犯罪案件的职责和程序；三是明确检察机关依法监督的职责和程序。

3.2 联席会议制度

该分局坚持定期与石景山区检察院、公安分局召开联席会议，互通涉刑案件移送处理情况，总结相互协作的成绩和问题，研究今后的工作重点。遇到特殊情况或急需解决某一类具体问题时，则临时召集联席会议协调解决。联席会议每个成员单位都要确定一名联络员，负责收集整理本部门的案件查处信息和日常联系工作。通过联席会议制度，促进执法与司法合作。如与公安机关就移送的案件是否符合立案条件出现分歧，双方会及时向检察机关咨询。

3.3 对口联系制度

此项工作由公安机关牵头负责，检察机关配合制定具体的操作办法，以药监石景山分局稽查办为具体联系单位，稽查办主任为联络员，与检察院侦查监督部门具体协调，就案件移送、审查、信息通报等工作加强沟通。

3.4 联合执法制度

分局在查处涉嫌犯罪的重大案件时，坚持依据“两个文件”中“提前介入”条款，及时商请公安机关共同行动，邀请检察机关派员参与，基本保证了在第一时间内对犯罪嫌疑人采取强制措施并收集、固定证据，避免了时过境迁证据流失，最大限度地发挥了打击涉药械犯罪的合力。

3.5 通报备案制度

该分局在行政处罚案件立案查处后，坚持及时将行政立案决定抄送公安、检察机关备案。在查处过程中，及时向司法部门通报查处情况。做出行政处罚后，及时将结果决定抄送检察机关备案。在案件移送公安、检察机关查处时，坚持在移送的同时将案件移送情况抄送检察机关侦查监督部门备案。目前，石景山区正在抓紧建设“两法衔接”信息平台，平台建成后，备案制度在操作上将更加便捷。

3.6 信息共享制度

信息共享制度主要包括案件线索信息共享、法律文件和数据共享两方面内容。这项制度既可以为及时查处案件提供便利条件，又可以打破行政执法机关与刑事执法机关的职业壁垒，消除相互间的信息孤岛现象，有助于形成打击合力。

4 “两法衔接”需要政策、法律等层面支持

4.1 部门领导高度重视是重要保障

“两法衔接”工作是一项同时涉及行政机关和司法机关的重要工作。药监石景山分局党组在此项工作启动之初，就要求分局领导班子全员参与，建立一把手总负责、主管领导具体指挥，稽查部门具体负责的工作机制。在几起重大案件案件的办理过程中，从发现案件线索到组建专案组，再到侦破大案的每个阶段，领导班子成员多次讨论案情，制定方案，并带领办案人员主动与有关各方沟通，及时向北京市食品药品监督管理局、石景山区法制办和检察院等部门汇报，努力争取有关各方的支持。

4.2 认真贯彻依法行政要求是基础

依法行政是对执法部门履行职责的基本要求。“两法衔接”作为依法行政范畴内的一项重要工作，要处处体现药监执法人员依法行政的素质和水平。这就要求执法人员在具体办理案件过程中，对待证据要客观、认真、仔细，对待举报人和被举报人要公平，真正站在客观角度看待问题，严格按照法律规定办案。在破获“7·23”及“11·20”涉药大案过程中，药监石景山分局在办案程序上完全依据国家食品药品监管总局的有关规定和《受理举报案件暂行规定》的要求，在实体判断上完全符合《药品管理法》等相关法规文件规定。在公安机关提前介入案件前，分局办案人员还详细地研读了《刑法》、《刑事诉讼法》等相关法律条文，对行政与司法证据的取证标准进行了认真对比。

4.3 及时沟通是处理疑难的技巧

在上述几起涉药大案侦破的前期，该分局先后与北京市食品药品监督管理局法规处、稽查处领导一起座谈商讨案情细节，随时向市局通报案件进展情况。与此同时，又与公安机关、检察机关共同建立起以案件移送制度为中心，以联席会议制度、联合执法制度、信息共享制度、对口联系制度、通报备案制度为基本内容的联合办案机制。

“两法衔接”工作的重点在于及时移送犯罪案件，避免有案不送、以罚代刑，保证使每一名违法犯罪行为人都能被依法追究刑事责任，从制度上制约徇私舞弊和失职渎职，从而做到行政执法与刑事司法的无缝衔接，这也是该分局成功地办理几起涉药大案的主要体会。