基于生态环境补偿的云南省矿业发展研究

■ 师红聪/刘云忠/李培

（1.中国地质大学（武汉），湖北 武汉 430074；2.云南省地质调查院，昆明 650000；3.中国国土资源经济研究院，北京 101149）

矿产资源是经济社会发展的需要，但矿产资源开发利用会破坏生态环境，因此，在对矿产资源开发利用过程中，必须考虑生态环境补偿问题。生态环境补偿原理在矿业经济中的运用，是借助经济手段来合理调控或适度控制矿产资源开采、开发，保护资源合理利用、保护生态环境和经济的可持续发展，使矿业经济发展和生态环境保护相得益彰，最终实现经济、环境、社会的协调发展。

党的十八大报告提出，大力推进生态文明，加强矿产资源勘查、保护、合理开发；坚持节约资源和保护环境基本国策。这要求在开发利用矿产资源的同时，必须加大自然生态系统和环境保护力度。云南是我国矿产资源丰富的省份，矿业经济是其支柱产业，但矿业经济发展的同时，也带来了生态环境破坏的问题，在加强生态文明建设的新形势下，合理借鉴国际先进经验，探索基于生态环境补偿的矿业发展模式，既是实现云南矿业可持续发展的必然选择，也是对完善我国生态环境补偿机制的有益尝试。

1 云南省矿业发展现况及主要问题

1.1 云南省矿产资源及采矿业发展概况

1.1.1 矿产资源基本状况

云南省是我国矿产资源（包括能源资源）较为富裕的地区之一，重要矿产资源主要是有色金属和磷。自1949年以来，经过几轮大规模的勘探，云南共发现矿产142种，其中固体矿产保有资源储量居全国前十位的就有61种，居前三位的有25种。具体见表1、表2。

有色金属和化工原料矿产是云南的优势矿产。有色金属品种比较齐全，但资源接替问题突出。黑色金属有铁、锰、铬、钛等，铁矿资源量大，但贫多富少，且保有储量中三分之一是难选的鲕状赤铁矿和菱铁矿；铬、钒短缺。贵金属已发现金、银、铂、钯等多个矿种，远景找矿潜力大。能源矿产中，煤炭、地热、水能和铀矿资源丰富，但石油、天然气短缺。

1.1.2 矿业发展概况

云南省因矿产资源丰富，采矿业比较发达，主要为有色金属生产和磷化工基地，能源（煤炭）、煤化云南的矿山规模小、生产能力低、小型和小矿多（占96.8%），大矿少（仅占1.4%）。从具体开采与开发利用的矿山数量看，全省矿产地1214处，其中有633个重点矿区。从矿业企业的数量和从业人数看，矿山企业达8866个，从业人数43.85万人，说明企业规模都很小。云南省政府希望通过以“一矿一主、有序统一、规模开采”为原则的矿产资源开采整治，使矿山总数控制在6000个以内。工和建材等采矿业也比较发达。近年来，矿业经济成为云南省工业体系中的核心产业，年均增速达20%，拉动工业经济增长5.37个百分点。采矿业的固定资产投资、资本金总额、从业人数、矿产品出口创汇及矿业工业总产值等均居全省各大工业之首。

表1 云南省居全国前三位的固体矿产一览表

表2 云南主要矿产资源占全国前十名保有储量数据

2010年，云南省的矿业总产值（含采、选、冶及延伸加工）3000亿元，占当年全省GDP总值（7 224.18亿元）的41.5%，矿业增加值1800亿元，利税360亿元。据相关数据显示，2007年矿石开采量为24亿t，矿业产值（矿物原料及初级产品）315.96亿元，利润总额65.70亿元。这些数据说明，云南矿业经济近年得到快速发展。

1.2 矿业发展存在的主要问题

1.2.1 矿山开采没有形成规模效应

从相关的矿业企业的生产规模看，全省大中型矿业企业的产量仅占25.13%，而小型与小矿企业的产量却占74.87%。从生产环节看，云南矿业发展难于走规模化开采、集约化经营的矿业发展道路。

1.2.2 矿山开采技术和方法较落后

由于云南省的矿产资源开发利用依然处于粗放状态。矿产资源浪费现象比较严重，特别是大量小型及小矿业企业，采、选技术落后；采矿回采率很低，选矿回收率和综合利用率指标也偏低。部分矿山企业受到技术和其他因素的影响，出现采富弃贫、污染环境等情况。这种情况导致的结果是：一方面，破坏了矿产资源的利用状况；另一方面，加剧了矿业供求矛盾和采矿与生态保护的矛盾。

1.2.3 矿山开采的生态环境补偿措施不足

众所周知，云南省是中国乃至东亚的水源头，有6条大河——独龙江（伊洛瓦底江）、怒江（萨尔温江）、澜沧江（湄公河）、金沙江（长江）、元江（红河）、南盘江（珠江）经过或发源于此。一旦出现环境和生态的破坏，影响后果非常严重。

矿产资源的过度开采，加上环境保护意识的淡薄，矿山周围的地质环境破坏十分严重，需要恢复和治理的成本很高，而且工作难度也很大。从相关部门提供的数据看，2010年云南省采矿业占用或破坏土地面积总额达27.94万公顷，占保有耕地（总面积604.87万公顷）的4.6%，直接经济损失达3.07亿元。随着采矿业占用或破坏土地面积逐年增加，恢复治理严重滞后，譬如，2007年矿山占用或破坏土地（7717.40公顷）中仅（1859.99公顷）24.1%得到恢复治理。矿业经济的发展对生态环境的破坏，已经严重影响到经济社会的可持续发展，矿业行业发展与生态环境保护之间的矛盾，造成了矿产资源开发利用与环境、经济、社会发展不协调现象。矿山地质环境保护与恢复治理任重道远。

云南矿业的发展必须坚持科学发展观，以矿产资源开采与环境保护同步进行为导向，根据云南地区经济社会中长期发展战略，结合地区经济建设和社会发展对矿产资源保护和开发的需求，研究环境与矿产资源保护和利用的综合部署问题。统筹协调中央、地方和社会的利益，考虑多种形式的投资开发模式，加强重点成矿区带和重要经济区矿产资源保护与开发利用的综合评价，促进各类资金有效衔接，提高地方经济与矿产资源开采利用的效率与水平。

当然，对于矿产资源开采过程中的生态环境补偿问题认识不足，加之在具体的管理过程中生态环境补偿的措施不力，形成了制约云南省矿业经济发展的瓶颈。

2 国外生态环境补偿的经验和中国的实践探索

2.1 德国和美国生态环境补偿的经验

发达国家在解决矿产资源供给与需求矛盾时，非常重视生态基础和环境承载能力。在矿产资源开采与开发利用过程中，运用生态环境补偿的机制去处理问题。德国和美国的做法值得我们借鉴。

德国的煤炭资源开采与利用非常发达，采矿业对生态环境的破坏问题也相当严重，曾影响到人们的生活和社会可持续发展。德国政府制定了《联邦矿山法》对矿区生态环境补偿与恢复进行了明确的规定。该法律区别对待新老矿区的生态环境补偿与恢复问题；对历史遗留的问题政府承担相应的补偿成本（政府财政承担，联邦政府财政出75%，州政府财政负责25%。）和工作，处理立法前遗留生态环境破坏问题，成立矿山复垦公司进行矿区的生态环境补偿与恢复工作；新设的矿山要求开发者承担一切费用，对矿区开发造成的生态损害进行补偿和相应的治理。在矿区开采审批前，矿区开发者必须提交防止生态环境遭到破坏，并对破坏的生态环境进行补偿和治理的措施预案。《联邦矿山法》明确规定，采矿业企业预留企业年利润3%左右资金，作为生态环境补偿和治理的专项资金。

联邦政府为保障生态环境破坏的恢复质量，出台了矿区开发和复垦环境质量标准，对具体的操作环节也进行规定。譬如，露天开挖时土层分类堆放，以便复垦时候的原状效果，确保复垦后恢复地力；抽出的矿水不得直排到河流或湖泊，必须经过人工芦苇湿地生物处理，采矿业主负责监测矿区周围的地下水位；将矿坑恢复为人工湖，采矿业主负责管理100年；矿区复垦为耕地，必须通过种植作物变为熟地后，才能予以验收等等。

美国国会也用法律解决采矿业的生态环境补偿问题。1977年出台的《联邦露天采矿控制和复垦法》（SMCRA）规定：露天采矿企业在经营之前，缴纳一定数量的复垦保证金；在取得生产许可证之前，对生态环境补偿做好生态重建的金融安排。资金使用规定，若采矿企业完成土地复垦任务，足额返还所征收的复垦保证金；如果没有履行复垦的责任，征收的保证金用来资助第三方进行复垦。2006年，美国联邦土地管理局针对新时期能源和非能源矿产资源管理制定了10条原则，其中第3条重申了生态复垦保证金的重要性，规定联邦土地管理局必须将复垦保证金用于土地复垦。

美国政府相关的政策和法律也对生态环境补偿作了相应规定，要求矿业企业在开采前，必须提交可行的生态环境保障预案，并对破坏生态环境补偿提供金融支持的具体安排。

德国和美国的生态环境补偿做法，措施严格，不会因为采矿业发展破坏生态环境。同时，政府对生态环境补偿问题按照补偿的“回避、减轻、补偿”三个原则严格进行管理。可以供我国矿业发展借鉴。

2.2 中国生态环境补偿的探索

中国在采矿业生态环境补偿方面也进行了大量探索和实践，但工作机制尚不健全。

早在1983年中国就开始了对矿产资源开采过程中破坏生态环境进行补偿的实践。最早是对云南省磷矿开采进行生态环境补偿实践，尝试对其征收覆土植被及其它生态环境破坏恢复费用，但未得到进一步的推广。20世纪90年代开征矿产资源税，只是调节资源开发中的级差收入，依然没有考虑生态环境补偿问题。1994年依《矿产资源补偿费征收管理规定》开始征收矿产资源补偿费，补偿费主要用于补贴矿产资源勘查力度的不足，其中70%用于补贴矿产勘查经费的不足，20%用于矿产资源管理与保护，而另外的10%资助征收部门。该规定也没有考虑生态环境的补偿问题，没有将生态环境补偿费用纳入其中。矿产资源补偿费只是保障和促进矿产资源管理和矿产资源的勘察、保护与合理开发。

1997年实施的《中华人民共和国矿产资源法》第32条明确规定了生态环境的保护问题。条文规定：“开采矿产资源，应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。开采矿产资源给他人生产、生活造成损失的，应当负责赔偿，并采取必要的补救措施。”对生态环境保护问题的责任比较笼统，没有对生态环境破坏进行补偿的具体内容。

后来颁布的《中华人民共和国水土保持法》、《土地复垦条例》确立了“谁破坏、谁复垦”的基本保护原则，对于“谁复垦、谁受益”提出利益主体原则。中国已经从法律和管理手段上开始重视矿产资源开采过程中的生态环境保护问题。对生态环境造成破坏如何予以弥补或补偿，需要从理论和实践过程中不断地丰富和完善。

尽管我国在矿产资源开采过程中，从法律和管理手段上已经开始重视生态环境的保护问题，并在理论与实践中得到了一定程度的解决，但对生态环境已造成破坏，还需要采取各种措施予以弥补或补偿；生态环境补偿机制也需要从理论和实践过程中不断丰富和完善。通过对德国和美国在生态环境补偿方面实际做法的学习，我们可以借鉴它们的经验，加强矿业发展的管理与环境保护力度，真正做到发展经济和保护环境两不误。

3 云南省矿业发展的政策建议

云南省要发展矿业经济，满足国家经济社会发展对矿产资源需求，必须在合理地开采与开发利用矿产资源的同时做好生态环境补偿工作。

3.1 增加矿产资源勘探与开发的资金与技术投入

增加公益性地质勘查与矿产资源评价的研究，针对云南成矿条件好、资源潜力大、工作程度低的特点，提高地方工作水平；对于已经发现和正在开采的矿山要增加技术投入，提高采矿水平。

3.2 整合采矿权和矿山企业

整合现有的采矿权和矿山，引入具有优势和能力的矿业集团，关停并转那些技术力量差、开采能力差、资金实力低的矿山。

3.3 发挥政府在生态环境保护中的作用

发挥政府作用，增加环境保护方面的投入；建立完善环境管理体系；鼓励多种形式的矿山环境修复和改造。

3.4 基于生态环境补偿的云南矿业发展原则

实现矿业经济的可持续发展必须保护生态环境，云南在矿产资源开发利用过程中，应遵循生态环境补偿规律，坚持以下的原则：

(1)可持续利用原则。结合区域矿产资源分布，合理部署矿产资源开采活动。宏观调控矿产资源，优化资源配置。通过矿业开发布局，实现资源开发与生态环境保护协调，代际、代内公平。

(2)利益平衡、环境公平原则。矿产资源开采过程中，生态环境补偿实施“谁污染、谁付费，谁利用、谁补偿，谁破坏、谁恢复”的责任。

(3)政府和市场互补原则。利用政府财政转移支付制度、环境税收制度等，完善生态环境产权机制、交易机制、价格机制，发挥市场机制对生态环境资源供求的引导作用，建立公平、公开、公正的生态利益共享以及责任分担机制。

(4)补偿原则。对于矿产资源补偿，可借助多种经济手段，补偿矿产资源的自然资源价值、生态环境价值、劳动投入所产生的价值等。

(5)生态保护原则。对生态环境补偿实行预先性支付，从矿产资源开发决策阶段，对生态环境破坏采取措施，对其开发利用过程中可能带来的损失进行补偿、减缓或避免等措施进行生态环境补偿投资，将生态系统的质量和数量损失降低到最小。

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