我国矿区土地破坏现状和整治新机制研究

■ 郑娟尔/袁国华

（1.中国地质大学（北京）人文经管学院，北京 100083；2.中国国土资源经济研究院，北京 101149；3.国土资源部资源环境承载力评价重点实验室, 北京 101149）

党的十八大提出大力推进生态文明建设，全面促进资源节约。由于历史、体制、技术等多方原因，我国矿区土地占用和破坏现象严重。大力推进矿区土地整治可改善矿区环境1矿山地质环境恢复治理与土地复垦是两个既有联系，又有差别的概念。前者侧重矿山地质环境的稳定，后者侧重土地利用价值的恢复。理论上，矿山地质环境恢复治理是土地复垦的前期工作，实际上，两者是难以完全区分的。本文将两者结合起来，用矿区土地整治来统称矿山地质环境恢复治理和土地复垦。，促进矿业用地退出，增加有效土地面积，是国土资源管理部门贯彻落实十八大、促进生态文明建设和节约土地资源的一项重要内容。

1 矿区土地破坏现状

采矿工业占用和破坏土地，包括采矿活动所占用的土地（如厂房、工业广场、堆矿场），为采矿服务的交通（公路、铁路等）设施，采矿生产过程中堆放的大量固体废弃物所占用的土地，以及因矿山开采而产生地面裂缝、变形及地表大面积塌陷破坏的土地等。表1给出了我国2003-2011年矿业占用和破坏土地的有关情况。总体而言，我国矿山开采占用和破坏的土地面积呈增加趋势。2006-2010年间，每年新增的占用、破坏的土地面积要大于当年恢复的土地面积，土地修复率（本年恢复面积/累计占用破坏面积）有下降趋势，见图1。

表1 2003-2011年矿山占用破坏土地情况表 单位：公顷

2 矿区环境治理和土地复垦投入

2.1 矿山地质环境恢复治理资金

近年来，我国不断加大矿山地质环境恢复治理方面的资金投入。2011年，我国共投入矿山环境治理资金96.98 亿元，其中中央财政投入45.17亿元，地方财政投入26.36 亿元，企业投资25.45 亿元。恢复治理矿山6066 个，累计25896 个；恢复治理面积71406公顷，累计523354公顷2数据来源于《2011年国土资源公报》。根据该公报，2011年企业投入矿山地质环境恢复治理29.45亿，但笔者将中央财政、地方财政、企业资金三项加总后发现，总和比96.98多了4亿。为此，本文以25.45亿元作为2011年企业投入矿山地质环境恢复治理的资金。。截止2011年底，国家已经累计投入矿山地质环境恢复治理资金500.54亿元，其中中央财政占32.7%，地方财政占25.3%，其他占41.98%（其中企业占37.4%）。（参见表2、图2）

2.2 土地复垦投入

表2 2004-2011年矿山地质环境恢复治理资金投入单位：万元

由于缺乏矿区土地复垦专项数据，我们只能从土地整治和复垦资金总量中窥得一二。“十一五”期间，我国土地复垦投入主要依靠政府财政，社会资金投入缺乏。这一期间，国家累计投入土地整治资金近3000亿元；其中，土地复垦投入430亿元，仅占总投入的13%，共复垦了15%的工矿废弃地。预计“十二五”期间投入土地整治资金将超过6000亿元，估算土地复垦投入将占到1000亿左右，能够复垦土地1200万亩[1]。

3 建立完善矿区土地整治新机制

3.1 完善矿山地质环境恢复治理保证金制度

矿山地质环境恢复治理保证金制度是解决生产矿山占用和破坏土地的重要手段。近年来，我国矿山地质环境恢复治理保证金缴存数额不断增加。截止2011年底，全国应缴保证金矿山数量为79892个，已缴存62742个，占应缴总数的79%；应缴保证金总额993.78亿元，已缴456.82亿元3数据来自国土资源部汪民副部长在全国“矿山复绿”行动部署现场会上的讲话。。虽然取得了一定的成绩，但保证金制度还是存在不少问题：一是“两低”并存。主要体现为缴纳标准低和缴纳比例低。多数省份征收的保证金低于矿山地质环境恢复治理实际所需资金。倘若采矿权人不履行治理义务，势必出现“纳税人”买单的情况。然而，即便在如此低的标准下，缴纳比例还是很低，截止2011年底，收缴比例仅为46%。二是全国31个省（区、市）的保证金缴存标准各异。三是资金闲置。截止2011年底，全国批准动用的保证金仅占已缴金额的21%，返还的保证金仅占已缴金额的4%，75%的保证金处于闲置状态。四是企业抵触，部门排斥。一些省，如福建除要求矿山企业向国土资源管理部门缴纳矿山生态环境恢复治理保证金外，还要求向林业部门缴纳林业植被恢复费。对此，一些企业有抵触情绪，认为保证金是重复收费。另外，保证金管理制度也不够规范，存在只收不用，一收了事的情况。

深刻理解保证金的性质是改革完善保证金制度的前提。从“应然法”的层面，保证金是一种担保方式，是强制执行合同和法律条款的一种手段。通过保证金制度，政府可以转移举证责任，将企业不履行合同的风险转移出去[2]。根据相关法律，保证金及其孳息为原始人所有。据此，我国现行的矿山地质环境恢复治理保证金制度可做以下改革：

(1)按矿山环境恢复治理成本来设定保证金缴存标准。按我国现行法律法规和操作实践，企业所缴纳的保证金普遍低于实际治理成本。相当于企业只承担了部分环境损害责任，并将不履约的风险部分转嫁给了政府和纳税人。下一步，必须按矿山生态环境恢复治理成本来设定保证金缴存标准。按照James R.Kuipers（2003）的研究，矿山修复成本应该包括直接成本和间接成本。其中，直接成本是由物理复垦和闭坑引起的必需成本，如斜坡复绿。间接成本是那些由于矿山公司不履行职责而引起的——即由第三方承包商进行复绿所增加的成本。间接成本一般是直接成本的40%-60%[3]。

(2)优化保证金缴纳和返还机制。目前，我国矿山环境恢复治理保证金主要采取一次性缴纳和返还方式，这是导致资金闲置、企业抵触的原因之一。事实上，保证金的核心不在于把钱收上来，而在于督促企业履行治理责任。若企业采取分期治理或边采边治方式，可采取按应缴纳的保证金总额的一定比例分阶段或分年度缴纳保证金。对已建矿山投入的治理资金和完成的分期生态环境恢复治理项目的投入，在缴纳后期保证金时给予抵扣。同时采取在每年采矿许可证年检时，核减企业边采边治理的完成情况，以保证治理效果，减轻企业负担。另外，考虑到矿山生态环境的恢复效果的滞后性，保证金可晚于验收结束后一定时期返还，这一期限的选择应视地区气候、水文等自然条件的不同而不同。

(3)加强制度设计和法律保障。目前，保证金方面的法律法规主要是2009年发布的《矿山地质环境保护规定》。作为一部部门规章，《矿山地质环境保护规定》的位阶很低。从中长期看，应尽快将保证金制度纳入矿产资源法或制定位阶相对较高的《矿山地质环境保护条例》。短期内，应尽快研究形成全国统一的保证金制度，出台相关技术标准，规范保证金的收缴、使用和返还。

(4)处理好保证金与相关收费项目的关系。矿山生态环境恢复治理保证金牵涉的部门较多，建议出台有关政策，整合国土、环保、林业、水利等相关部门的收费项目。同时，还要处理好矿山地质环境恢复治理保证金与土地复垦预存费用的关系。在2012年《土地复垦条例实施办法》出台以前，我国的法律法规仅要求矿业权人缴纳矿山地质环境恢复治理保证金，对土地复垦保证金未提明确要求。实践中，一些省（区、市），如广西也要求企业缴纳土地复垦保证金。2012年，国土资源部发布了《土地复垦条例实施办法》，正式建立土地复垦预存制度。该办法规定，矿山地质环境治理恢复保证金中已经包含了土地复垦费用的，可不再预存相应数额的土地复垦费用。这有助于减少一个部门内重复收费的情况，但操作起来可能会面临一些问题。

3.2 构建矿区土地综合整治新机制

矿区土地整治涉及区域经济转型、矿山地质环境恢复治理（含矿区地质灾害的治理）、矿区土地复垦、农业用地开发整理等多个方面。因此，对存量矿山废弃地，可效仿地质灾害防治新机制的建设[4]，将矿山地质环境治理、农业土地开发、基本农田建设、工矿废弃地复垦、城乡建设用地增减挂钩、新农村建 设、生态城市建设、城市经济结构转型等结合起来，构建矿区土地综合整治新机制。

3.2.1 编制统一的整治方案或规划

矿区土地综合整治涉及多个部门和多个工作领域，应当在政府统一领导下，编制矿区土地综合整治方案或规划。方案或规划的编制应当以区域土地资源的可持续利用为根本，以恢复地力、促进土地资源再利用为重点，综合考虑区域经济社会发展水平、财政实力、机构设置、市场发育度、民间资本实力、气候条件、矿区土壤质量和水文地质特点等，把矿业用地整治与提高区域百姓收入、改善区域环境、促进区域经济结构转变等结合起来。

3.2.2 统筹考虑采后土地的用途

对于采后土地的用途，应坚持两项原则，一是以农业开发为主。有条件复垦成农用地的，应复垦成农用地，能复垦成耕地的，应复垦成耕地。二是因地制宜的原则，遵循“宜农则农，宜林则林，宜渔则渔，宜建则建，宜景则景”的要求，集约有效地利用各种资源与基础设施。探索通过矿区土地恢复治理和复垦再利用建立循环经济体系。以安徽淮南市东辰创大公司的治理模式为例，该公司把塌陷区综合治理与发展循环经济相结合，在复垦土地上进行了农产品加工、林木、蔬菜、农作物种植、畜禽养殖、水产养殖等循环经济各个节点建设，把煤炭开采沉陷的治理与开发打造为“种植养殖、食品安全、观光旅游、农业物流”四个产业。另外，《淮南市采煤塌陷区土地综合整治规划(2009—2020)》明确提出以创大公司规划的绿化基地为基础，打造汇景湿地公园，实现了矿区土地复垦与城市景观建设的结合。

3.2.3 建立多元投资机制

基于我国矿区土地破坏的严重性，矿区土地整治必须依靠多元化的投资渠道。

一是进一步加强财政资金投入，解决因历史原因、责任主体缺失、自然灾害破坏造成的矿区土地破坏问题。应建立矿山地质环境治理和土地复垦项目的分级分类制度，制定财政出资治理项目名录，防止将财政资金用于有责任主体的项目治理。

二是探索建设矿区土地恢复治理专项资金。可借鉴美国经验，设立矿区土地复垦专项基金，专门用于废弃矿山的环境治理和土地复垦。基金应整合现有废弃矿山治理资金，向企业征收的废弃矿山治理费、采矿权和探矿权价款、开采许可证申请费、矿山开采违规罚款、废弃矿山修复治理后新增的土地收益等[5]。

三是建立激励机制，积极引入市场资金。这方面，一些地区已做了不少探索和实践。国土资源部也已出台《国土资源部全国工商联关于进一步鼓励和引导民间资本投资国土资源领域的意见》、《土地复垦条例实施办法》等多个制度，鼓励民间资本参与矿区土地复垦和矿山地质环境恢复治理。下一步的关键是落实。

四是整合各类财政资金，发挥资金合力。基层政府可以将用于环境保护、地质灾害防治、土地整治（包括基本农田建设、工矿废弃地复垦等）、新农村建设、生态城市创建等各类财政资金进行聚合，发挥资金合力。

3.3 提高治理技术，完善整治制度

主要有五方面的建议：

一是将矿区环境保护和土地复垦贯穿矿产资源开发的全过程。应从资源勘查阶段就考虑矿山环境保护和土地复垦，越早考虑，环境代价越低，治理成本越小。

二是致力于发展矿山环境保护和土地复垦新技术。这两方面技术的发展，对矿区土地整治起着十分重要的作用，属于基础研究领域，应大力加强。

三是强化矿区土地恢复治理的验收工作，确保复垦后的矿山环境和土地质量不低于资源开采前的水平。应在矿产资源开采前对矿区土壤、植被等要素进行取样，作为未来复垦验收是否通过、保证金是否返还、返还比例为多少的依据和标准[6]。

四是尽快建立矿山环境保护与土地复垦支出统计制度。建议对年度矿产资源开发的环境效应及在治理复垦方面的投入进行统计，在此基础上，建立矿产资源开发环境代价核算制度[7]，为矿山环境保护和复垦资金的投入提供决策支撑。

五是开展部门联合，积极探索市场经济条件下的矿区土地整治新制度。如实施矿业公司环境绩效报告制度，规定上市公司必须在年报和半年报中汇报企业的矿区土地恢复治理绩效，这会间接地影响公司的股票价格和市场盈利，从而迫使矿企去改善矿区环境，治理破坏土地。

[1]贾海峰,刘翔.全国复垦投入缺口达1.6万亿[DB/OL].(2012-11-22)[2013-02-25]http://www.21cbh.com/HTML/2010-11-23/0NMDAwMDIwNzI0NQ.html.

[2]吴顺发.矿区生态重建保证金制度研究[D].西安：陕西师范大学,2008:5-10.

[3]James R.Kuipers.Putting a Price on Pollution--Financial Assurance for Mine Reclamation and Closure[R].[2013-02-25] http://www.sosbluewaters.org/PuttingAPriceOnPollution.pdf.

[4]郑娟尔,余振国.广西地质灾害防治新机制的探索与实践[J].中国矿业,2012(2):48-50.

[5]宋蕾.美国土地复垦基金对中国废弃矿山修复治理的启示[J].经济问题探索,2010(4):87-90.

[6]郑娟尔,孙贵尚,等.加拿大矿山环境管理制度及矿产资源开发的环境代价研究[J].中国矿业,2012(11):62-65.

[7]郑娟尔,余振国,冯春涛.澳大利亚矿产资源开发的环境代价及矿山环境管理制度研究[J].中国矿业,2010(11):66-69.