参与式治理：通过“参与”实现地方“治理”

□ 赵光勇

自上世纪90年代以来，“治理”与“善治”开始成为政治学的“时髦词汇”。①鲍勃·杰索普：《治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述》，《国际社会科学》（中文版），1999年第2期。“治理（Governance）”意味着对传统的“统治”和“行政”模式的超越，是政府、私营部门和公民对公共事务的合作管理。在很多西方政治学者看来，治理是政府管理范围更大的对话的空间。在这个空间中，政府需要与其他社会组织和个人建立起一种在开放的公共领域进行对话和互动的关系。而“善治”则是“治理”追求的目标。“善治”表示国家与社会或者政府与公民的良好合作。②俞可平主编：《治理和善治》，北京：中国社会科学文献出版社，2000年版，第11页。对政府而言，“善治（Good governance）”是比“善政（Good politics）”更高的要求。“善政”意味着“良善”行政或者良好的行政。然而，仅有“善政”是不够的，光靠政府一家不能实现“天下大治”。一般来说，善治是国家权力向社会的回归。而权力的回归更准确地说是政府与民众的互动。衡量“善治”有两套标准：“程序标准”和“绩效（结果）标准”，但只有一个纬度：能否实现政府与公民的良性互动？公民的参与和政府的回应或责任性既是“善治”的“程序指标”，又是“结果或实质指标”。如2008年出台的中国治理评估框架的第一条就是“公民参与”。③俞可平：《中国治理评估框架》，《经济社会体制比较》，2008年第6期。因此，可以说公民参与对于“善治”具有极其重要的意义。无参与，则无治理，更无善治。参与式治理正是从制度绩效的角度来研究治理，探讨“参与”给地方治理带来的变化及其存在的问题。

一、参与式治理：凸显参与对于地方治理的意义

治理最适合、最见效的舞台在地方或基层。由于地方政府直接面对民众，地方事务与公民福祉息息相关，因而民众对地方政府施政行为成败得失具有最直接的敏感度。从上世纪80年代以来，全球范围的公共管理运动，在中央和地方层面，也被认为是政府改革运动，其在地方政府层面最为明显。地方政府改革经历了政府职能转变、工具创新、地方分权以及地方自治，从管理走向了治理。地方治理作为政府、私营部门、公民对地方事务的合作管理过程，对政府而言，是治理模式的转型。

对治理而言，自然意味着多方合作，多元共治。由此可见，参与是治理的应有之义。对此，在治理转型的视域下，只有在地方事务的公共管理过程中，充分发挥私营部门和公民的作用，才算是实现地方事务的“治理”。在这里，“治理”既有现代的多元合作共治的涵义，同时也具有中文传统的“优良治理”的涵义。

在当代政治学和社会学研究中，“参与”更多的是指地方层面的、社会领域的参与，与民主治理相连。社会参与和传统的政治参与、传统的政治行动如投票、结社、游说具有不同的语境。前者也被称为是参与式治理。参与式治理，是民主理论和治理理论的结合，是强调治理绩效的参与。参与式治理，是指与政策有利害关系的公民个人、组织和政府一起参与公共决策、分配资源、合作治理的过程。①陈剩勇、赵光勇：《“参与式治理”研究述评》，《教学与研究》，2009年第8期。参与式治理是地区层面包容战略的需要，也有学者称之为“赋权参与式治理”。②Archon Fung and Eric Olin Wright .Deeping Democracy: Institutional Innovations in Empowered Participatory Governance, New York: Verso, 2003.通过赋权给公民，使他们的声音能够被各个层次的决策层听到，目的是有效、平等和政策回应性。参与式治理作为一个工具，使民众通过社会参与，政治效能感增强，从而提升社会的责任性。

参与式治理的出现，有其理论需要和现实的背景。首先是民主的考量。上世纪70年代以来，代议制民主的弊端日益暴露，出现“民主的赤字”。为此，学者们建构了“参与式民主”、“强势民主”、“协商民主”等理论来克服这种现象，其指导原则如科恩在《论民主》中所说：“凡生活受到某项决策影响的人，就应该参与那些决策的制订过程。”③科恩：《论民主》，北京：商务印书馆，1988年版，第12页。学者们认为，参与式民主能够强化政治效率感，弱化人们对权力中心的疏离感，培养对集体问题的关注，塑造良好的公民意识。参与式治理被看做是“参与式民主”、“协商民主”或“强势民主”的实践。参与式治理通过扩展公共政治参与的程度和规模来深化民主。

参与式治理有一个基本的假设：治理过程中参与度越大，信息就越充分，就会有更好的结果。盖伊·彼得斯在《政府未来的治理模式》中写道，公共部门提供的公共产品和服务与低层公务员和普通公民的利益密切相关，相关的计划和政策对他们影响最大，他们对此掌握的知识和信息也最多。如果这些知识和信息能够发挥作用，政府就会表现得更好。官僚体系内的专家无法获得制定政策所需要的全部信息，有时甚至得不到正确的信息。因此，如果排除公众对决策的参与，就会造成政策上的失误而不能实现预定的治理目标。彼得斯写道：“要使政府的功能得到更好的发挥，最好的办法就是鼓励那些一向被排除在决策范围外的成员，使他们有更大的个人和集体参与空间。”④B·盖伊·彼得斯：《政府未来的治理模式》，吴爱明等译，北京：中国人民大学出版社，2001年版，第60-73页。在《美国地方政府》中，奥斯特罗姆也认为，地方知识是重要的，地方机构、国家政府和有关国际组织的合作也是重要的，但更重要的是为开发和利用地方知识，并为多层次的合作提供适当的制度基础。⑤文森特·奥斯特罗姆、罗伯特·比什、埃莉诺·奥斯特罗姆：《美国地方政府》，井敏、陈幽泓译，北京：北京大学出版社2004年版，第79-80页。

完美的决策需要对现有资源、需要和满足需要的途径有充分的信息。事实上，信息占有是不对称的，信息不均衡地分布于不同层次。政府和官僚层外的人可能占有前者没有或不充分占有的信息。参与式治理的目标就是克服这一问题，以引入最大化的透明和信息共享的程序。在这一程序里包括所有的利害相关人，包括政府、官僚、最初受益人、相关受益者等走向一个可行的共同决策。根据公民的优先和偏好分配资源，并利用他们的技巧和知识。

参与式治理的出现，伴随于政府治理模式转变和治理概念的重新发现。传统的官僚制无法应对日益增多的经济和社会问题。以政治与行政二分法的政府管理模式开始越来越僵化、缺乏回应性和效率低下。与此同时，随着政府职能扩张，官僚机构和公务员队伍也相应膨胀。政府固有的弊端如官员的自利行为、寻租腐败、漠视公共利益等也日益暴露，从而导致公民对政府产生信任危机，对政治怀疑甚至冷漠。为解决市场失灵产生的凯恩斯主义却带来了政府的失灵。治理理论是针对政府合法性弱化和政府失灵提出的，意味着政府治理模式从“统治”到“治理”的转变，倡导政府与社会的伙伴关系。参与式治理更加强调治理过程中的参与，凸显公民个人或团体在治理中的作用。只有培育公共精神，提高公民参与意识；鼓励和支持民间组织发展；改革传统的行政管理体制，建设“善治”政府，才能缓解政府政治合法性危机，建立政府与公民的合作治理。

参与式治理作为一种治理模式，更凸显参与在治理过程中的作用。参与式的策略指向一个群体或共同体大部分人对影响他们福利的事件的志愿卷入。参与的形式可以是评估事件、表达偏好、计划和采取兴趣去发现和解决问题。传统上，政治领域改善参与状况的方法包括选举教育，提升公民的权利和责任意识；游说和劝说，目的是增强公民知情权，使其能够控制选举代表以强化后者的责任性。参与式治理的参与提升侧重在社会领域，扩展参与方法包括评价、计划、监控大的机制、训练和意识建构。参与式治理不仅使民意代表有责任性，而且是一个自我发展的过程，意味着大众组织的直接行动。

参与式治理最适合的舞台是基层和社区。从世界范围来看，多数参与式治理的成功案例都是在地方和社区层面。参与式治理从基层入手，优化政府决策和治理行为，培育公民意识，促进公民参与，通过项目和行动的实践推广，达致治理模式的转型和治理目标的实现。对于中国而言，“参与式治理”的提出与地方治理和社区建设密切相关。我们的地方治理模式变革正是从参与式治理的理念出发，赋权于公民，在政府、公民个人和团体之间建立伙伴关系，使各种利益相关者能够参与决策，共同管理公共事务。同样，社区的参与式治理是多方合作的结果，在社区参与式治理方面，一些NGO也发挥了很大作用。有学者认为，政府与社会之间的分权和关系调适催生了社区居民参与的制度空间。基于社区事务管理的自组织参与方式，与政府和公民的合作参与一起，构成了中国式的参与式治理形式，也是未来我们治理创新的方向所在。①王敬尧：《参与式治理——中国社区建设实证研究》，北京：中国社会科学出版社，2006年版，第175页。

二、优化公共决策，重塑地方政府与公民关系

在很多学者看来，参与式治理首先是公共决策创新，是一个“决策框架”，②International Institute of Labor Studies Workshop, Participatory Governance: A New Regulatory Framework? 9-10 December, 2005. IILS, Geneva.是一种运用民主的方式使公共决策更加审慎、透明和责任的努力。K·帕帕达基斯认为：“在这个框架内，公共事务的运转并非单单委托给政府或行政当局，还涉及到国家和社会团体的合作。参与式治理不仅被视为一种有效的公共管理工具，而且更经常地看做社会和环境可持续发展的一个先决条件。”③Konstantions PAPADAKIS, Civil Society, Participatory Governance and Decent Work Objectives: The Case of South Africa, International Institute for Labor Studies. Research Series 112, Genera, 2006.

参与式治理作为一个“决策框架”，有利于政府自身决策的科学化和民主化。参与式治理理论认为，要使政府的功能得到更好的发挥，最好的办法就是让那些长期被排除在决策范围外的成员，使他们有更大的影响决策和参与决策的能力和空间。目前我国各地的人民建议征集制度、听证制度、公民会议等，正是参与式治理的不同形式。通过公民广泛参与决策，不仅确保了政府决策的科学化，而且做到了民主决策。因此，对决策过程的参与，是参与式治理的一个重要方面，也是研究参与式治理的一个重要考察点。参与式治理对于地方政府的意义，就在于它是地方政府制度创新的压力和催化剂。

参与式治理是政府、市场、公民三者合力，共同致力于公共事务。参与式治理要求政府重新定位其职能和角色，要求政府与公民的关系，从单向度的权力运作到双向的分工合作。

参与式治理重塑地方政府与公民的关系，构建政府与公民的合作治理网络。参与式治理主张政府与公民建立良性的互动合作关系，鼓励公民参与公共事务，增强政府与公共行政机构、公民和其他社会主体如媒体、学校和私人、第三部门的合作和伙伴关系。斯蒂芬·弗里德曼认为，政府为什么允许社团变成治理中的伙伴？原因之一就是为了确保政府政策目标的实现。政府可能认识到若无有组织的公民参与，他们的目标是不能实现的。公民的默许或积极支持对政府目标实现至关重要。为了确保所需要的合作，政府邀请这些社团的代表参加决策和监督执行，确保政府的平稳运行。①Steven Friedman, Participatory governance and citizen action in post-apartheid South Africa, International Institute for Labor Studies，4-8 2006，Geneva. Discussed paper series No.164.换句话说，政府希望鼓励公民参与，使决策更容易。张康之也认为，各种非政府的、非营利的组织发展迅猛，它们以各种方式同政府部门进行协商、对话与合作，推动了社会治理模式适应经济全球化、市场化的变迁和发展。政府在制定有关政策如社会经济政策时，与社团如工会、雇主协会等进行协商，并以协商结果作为公共政策的依据。这在目前更多地表现出参与治理的特征，却应当看做是合作治理的起点。②张康之：《论参与治理、社会自治与合作治理》，《行政论坛》，2008年第6期。

在参与式治理中，政府和公民同为治理活动的主体，因此，必然要求建立二者之间的互动合作关系。这一新型的政府与公民模式是对传统政府与公民两极摇摆关系的超越。传统模式下，政府与公民关系处在两极摇摆的状态：一个极端是一切推给社会，扩大社会自主领域，政府干预越少越好；另一极端是社会发育不起来，一切依赖政府，全能政府大包大揽。“治道变革”所带来的政府职能转变意味着政府与社会权力的合理分割和治理模式的转型。参与式治理通过公民参与来培育社会，在社会和政府之间建立和互动合作的伙伴关系。参与式治理不只是公民参与政府治理，而且是政府参与社会的自我治理。而且，参与式治理所倡导的市民大会和民主协商，在政府与公民之间创设了一个对话、交流、协商、合作的平台；互联网公共论坛的发展，增强了政府的回应性，成为政府与公民沟通和理解的新纽带和桥梁。参与式治理实现政府治理与社会自治的“无缝”对接，塑造良性互动的政府与公民关系。另外，参与式治理中的公民参与预算和政府绩效评估，也强化了政府的责任意识和政府与公民的关联。

三、理论的限度与现实的挑战

参与式治理被认为是提升治理、公民赋权和民主质量，为改善穷人福利创造一个有美德的循环。然而，在参与式治理和“善治”之间的因果关系，还只有有限的支持。有学者的研究认为，对于提升政府的有效性和责任性，参与并没有达到预期的设想。有学者在巴西的研究发现，参与式预算没有在社会福利方面有显著的改善。可能有长期的效果，短期效果相当有限。③Carew Boulding, Voice, Votes, and Resources: Evaluating the effect of Participatory Democracy on Well-being, World Development Vol.38, No.1, 2010, pp. 125-135.参与式治理的实证研究，还需要更多的案例支持。

研究参与式治理的学者大致都同意，社会是参与式治理成功要素之一。然而，对于很多发展中国家来说，国家与社会的界限十分模糊。由于健康的社会的缺失，使得民众对于“大政府”、“好政府”极其偏爱，民众对国家持有一种“家长式”的理解。政府的主导和包办反过来又进一步强化了社会的脆弱性和延缓了社会的自我发育和成熟，如此导致的社会发展滞后是政治发展和治理转型的一大障碍。参与式治理成功的一个关键因素就是要有一个健康的社会。强大的社会整合“原子化”公民个人的力量，对内维持社会自组织的韧性，对外以集体的力量与政府进行博弈合作，如此不仅实现政府与社会的协同治理，而且在这过程中捍卫公民的个人权利。

参与式治理作为一种理论解释框架和实践模式，有其自身的应用限度。大致而言，参与式治理理论的限度以及在现实实践中的遇到的挑战主要表现为以下三点：

如何处理好集体行动中的“主导”和“参与”、“参与”和“负责”的矛盾。参与式治理要求利害相关人的参与，是政府、民间组织和公民个人的合作治理。在治理过程中，相关各方要充分协商，做出决策并加以执行。如何协调政府、民间组织甚至外部团体的行动就是一个大的难题，他们之间的矛盾和冲突通过协商来解决，然而协商产生分歧怎么办？如果仍然是政府说了算，那参与式治理就变成了一个“时髦的口号”；如果民间组织说了算，那么如何保证民间组织不被利益集团收买或占据？即使真正做到了赋权于民，这时候又会出现“集体行动的困境”。而且，如同治理一样，参与式治理对“平等参与”、“伙伴关系”、“多中心”的过分强调可能导致治理过程的无权威和无中心，进而损伤集体行动的能力。“去权威”和“多中心”过分诉求，使得参与式治理很可能从两个方面弱化了责任。第一，也是最重要的，参与可能会降低政治责任；如果参与者负更多的责任，很明显，政府和官员必然负更少的责任。第二，通过合同或其他方法把政府的部分职能交由公众来执行，政府不再干预，这意味着将降低公共责任。

如何处理好地方知识和专业知识、多数和少数、“大众”和“精英”的矛盾。政治的业余化在古希腊就遭到苏格拉底和柏拉图的批判。“精英治理”和“大众参与”一直是政治哲学思考的主题。余逊达在《参与式地方治理研究》一书的导言中就写道：在一个分工的时代，人民是否真有足够的能力和知识去参与公共事务的处理？①余逊达、赵永茂主编：《参与式地方治理研究》，杭州：浙江大学出版社，2009年版，第1页。理查德·博克斯在《公民治理：引领21世纪的美国社区》书中认为，民众往往从具体的事务中组建提取并建立概念，他们并不习惯广泛而抽象地思考问题。公共管理当局与公民委员会经常会在观点上产生分歧，并且很难就某些议题达成一致。②理查德·博克斯：《公民治理：引领21世纪的美国社区》，北京：中国人民大学出版社，2005年版，第84页。张康之认为，在官僚制的层级结构中，无论怎样动员或接纳公众的参与，也不能够改变权力由少数人执掌和行使的现实，至多也只是赋予了权力更加温和的面目和愿意妥协的假相，其实，权力支配过程的性质并不会发生改变。公众对政府事务的参与并不能决定政府的过程和程序必然在公共利益实现的轨道上，一个普通的公民担任了政府职务或参与到政府运作过程中来，也无法保证不会染上官僚主义。张康之批评说，热衷于参与治理的学者们并没有意识到这一点，而是努力去探索如何改善参与治理。就中国政治而言，有很多人士就认为，在中国的政治体制下，专家参与决策更科学。因为专家与公众在信息、知识、能力方面存在差异。对于公众参与，因为大家关心的角度不一样，利益很难协调。公民关心的是自身的实际问题，即使是在处理与自己利益相关的问题上，也可能“搭便车”。

如何平衡“外部资源”与“内部力量”、文化差异与社会发展的关系？“参与式治理”的落脚点在“治理”上，而治理，尤其是地方治理归根到底与公民最为利害相关，因此他们才是根本的力量。政府和志愿团体的参与，是为地方治理提供了外部支持的资源。问题是：外部力量推动的革新和改变，只能持续一段时间。一旦外部的支持没有了，公民的参与热情退去，一切又恢复以往。有的学者因此认为，参与式治理的成功取决于政府的意愿。如何保持参与式治理实践的长期稳定性，就需要培植“内部力量”。参与式治理通过政府的赋权、志愿组织的推动、公民在决策和实施过程中切实的参与，培育公民的民主素养和公民精神。由小型社区、人群和家庭成员的共同努力下建构具有共同价值的“共同体”。从这个意识上讲，一些学者将参与式治理称为“民主的学校”。从“民主的学校”学到的民主素养和公民精神，就是自身“内生”的力量。即使外力去掉，这个力量也能确保参与式治理的良性运转。海奈特和斯密斯认为参与式治理的成功取决于文化。③Hubert Heinelt and Randall Smith, Sustainability, innovation and participatory governance: a cross-national study of the EU eco-management and audit scheme, Burlington, VT: Ashgate, 2003.在他们看来，参与式治理被认为能够带来更好的政府，更好的决策和更好的公民。但是，它的积极作用很大程度上取决于文化和地区背景。他们所说的文化和地区背景，便是“参与式治理”需要的“内生力量”。另外，在缺乏参与型文化的地区，如何获致治理和社会和谐发展，这也是参与式治理面临的问题。

参与式治理的最大的假设在于：公民参与能够产生更好的公共政策，深化民主能够带来治理绩效，合作治理能够实现利益最大化。这些假设能够成立吗？公民参与就一定能够获致治理优化？参与式治理的未来，取决于对此假设的回答和验证。不同的答案将导致不同后果：肯定的回答会使得参与式治理模式持续发展和完善，成为未来的图景得以推广，如果答案是否定的，那么参与式治理就只是应景之作，昙花一现。如果我们认同多数的智慧、认同民主能够带来更好的生活和福利以及发展的话，参与式治理的假设就是成立的。

对参与式治理的理解应该放在治理转型的大视野下去把握，在国家与社会关系中考察人类社会治理方式的转变。参与式治理有两个基本的诉求：绩效和民主。绩效和民主本身是两个不同的政治价值，要实现鱼和熊掌的兼得，最合适的途径就是公民参与。公民参与作为工具，可以优化政府决策，弥合政府与公民之间的裂痕，实现政府与公民良性互动，增强其合法性；公民参与作为目的，可以提升公民的政治效能感和主体意识，塑造良好公民。对于政府治理转型而言，公民参与更多的是一种手段和工具，是政府治理模式转换的推进器和催化剂。总而言之，实质有效的公民参与，意味着权力的重新分配，直接带来治理结构和模式的改变。