城镇化过程中失地农民权益保护的法律思考

苏 喆，陈 雨

（1.扬州大学 法学院，江苏 扬州225009；2.泰州市中级人民法院，江苏泰州225300）

随着我国现代化进程的加快，城市和城镇向周边扩张的速度也在加快，农村土地被征用的规模也在加大，公共设施不断向农村延伸，大片的农村土地被用于道路、桥梁、机场、车站、码头、工厂、商场和商品房建设，造成农民失去土地，生活没有保障，权益得不到维护，成为特殊的弱势群体。我们所要研究的失地农民，就是指在城镇化进程中，由于土地产权不清、征地法律不健全、政府管理体制不完善等原因造成的主动或被动丧失土地的弱势和受歧视的农民群体[1]。失地农民问题是当前中国社会经济发展、特别是城乡拆建过程中普遍存在且影响巨大的社会问题。从城镇化的视角分析失地农民权益的保障问题，源于城镇化是造就失地农民这一群体①的主要根源。城镇化是具有中国特色的一个概念，在西方，与之相对应的概念是“城市化”。近年来，随着我国城镇化的逐步演进，政府通过制定一些新的政策谋求经济快速发展，但是矛盾渐渐凸显出来，特别是愈演愈烈的拆迁征地纠纷层出不穷。失地农民是城镇化过程中的直接受害者，他们的权益一旦失去，很难维护。

一、被城镇化而失地的农民生存状态实证分析

近年来，越来越多的农村剩余劳动力涌入城市，成为“农民工”。有些人就理所当然地认为，由于农村劳动力进城务工，改变了传统的收入方式，所以征地对农民的生活不会造成很大的影响。但是最近的一些调查数据恐怕不能不引起有这种认识的人们的反思。2008年7—8月，上海大学社会学系博士生康岚在上海、河南商丘、辽宁沈阳、广东湛江等四个地点对失地农民进行了随机抽样调查，样本规模为630人②。我们选取其中的一些调查数据，以说明失地农民生活变化。表一、表二分别反映了上述地区的农民在被征地前后的工作和家庭收入来源的变化情况。

表一 征地前后农民工作的变化

表二征地前后农民家庭收入来源的变化

2013年7月，笔者在泰州市海陵区最大的拆迁安置小区——永兴花园，采用问卷调查、入户访谈的方式，随机走访了50户失地农民家庭，其中收到有效问卷44份，以直观了解失地农民在征地前后生活水平的变化。调查结果如表三所示。

表三征地前后农民生活情况变化统计表

从上述表格中可以看出，征地对农民的生活造成了较大的压力，失地农民在生存权、生活保障权等方面都令人堪忧。我国是传统的农业大国,几千年来农民的生活一直围绕着土地进行,土地构成了农民生活必不可缺的一部分。农民限于教育、本身技能、经历等因素,离开土地将产生很大的危机感,很多农民在失去土地之后不知道自己应该怎么办,产生茫然的情绪。此外，对于农民来说，囿于城乡二元结构体制，使得他们不能像城镇人口那样拥有养老、医疗、失业等社会保障，对于没有其他收入来源和社会保障的农民来说，种地、务农就是他们的工作，即便在步入老年以后，很多人依然会劳作以保障生存。因此一般认为，农民失去土地后，给予他们的征地补偿必须能够替代基本生产资料和基本生活保障这两大功能[2]。可现实往往不尽如人意：表一数据比较了征地前后农民工作的变化，务农的比例下降了43.9%，而失业在家的比例上升了28.9%；表三中，有超过半数的农民认为征地后生活水平反而降低了。土地被征收后，很多失地农民事实上成为种田无地、就业无岗、社保无份、维权无门的“四无”人员。我们从对失地农民进行的访谈中得知，年轻力壮的失地农民凭借自己的体力在城里打工勉强可以维持生计，年老体弱的人特别是未成年人突然失去生活来源，境况较为窘迫。

在某种意义上，失地农民问题的产生主要是由于城镇化，是国家对农民土地征收的结果,是国家基于公共利益的需要有时甚至就是基于开发商利益的需要，而对农民的土地财产权利进行限制或剥夺的结果。

二、城镇化过程中失范的征地行为及其根源

我国的城镇化，不是简单地把农民迁徙到城市或城镇中来工作和生活，很大程度上是通过城市、城镇和公共设施的扩张来实现或以这种扩张为前提的。这种扩张有着巨大的刚性，这种刚性主要来源于投资的需求和城市地价的提高，其次才是政府规划中公共设施向农村的延伸。这种刚性在实际操作中成为一种紧迫性，许多项目都是先建设后审批，或边建设边审批，造成即成事实，不按法律程序和行政程序办事，把建设者或开发者的利益摆在首位，不顾及农民的利益，强征强拆造成大量征地纠纷。我们搜集了近十年来，因征地纠纷予以报道的十多个典型案例，通过实证研究，发现了城镇化中政府征地的根本目的。

表四政府征地的目的梳理

从上述典型案例中可以看出，政府征地的原因都非常简单——发展经济。除了京沪高铁施工外，政府征地的目的无非是开办经济开发区和科技园区、外商投资项目征地、地区重点企业扩大生产规模、房地产开发等。

虽然征地是我国推进城镇化建设、促进经济发展的重要措施，但是征地很大程度上牺牲了农民的切身利益，降低了农民的生活水平。城镇化过程中，农民始终处于被动的地位，农民无法自主选择被开发的项目，也无法选择开发商。在项目好、开发商资金雄厚且讲信用的前提下，农民的利益有一定的保障；若项目不好、开发失败、开发商无良无德的话，农民的利益也就没有保障。当农民不愿意被征地时，他们几乎没有维权的法律途径：上访被拦截，起诉不被受理，静坐甚至下跪被视为违法。而拆迁者往往握有尚方宝剑，不通过法律诉讼程序就实施拆迁，政府部门或开发商暴力强拆行为几乎成为常态。

征地过程中，政府和开发商为一方的征地者与农民为另一方的被征地者的对立冲突情况严重，流血事件时有发生。一般说来，农民维权抗争可分为以下两种类型：一是被动防御。例如在2008年砀山强征土地事件中，为了防止政府强占土地，信庄村村民组成了“护地队”，制定了轮流值班表，日夜看守。县政府出动警车和推土机，强制征地，造成村民和警察发生激烈冲突后，村里又成立了“护村队”[3]。二是制度内途径，也就是通过诉讼、信访等制度维权。例如2007年安徽合肥的64位农民将县政府告上法庭引起媒体关注；在河北定州征地纠纷中，有180多人前往北京上访；在河北承德甲山镇强行征地事件中，也有大量村民上访。实际上，在最近几年的征地纠纷中，农民通过司法途径解决纠纷的很少，原因在于不少法院拒绝受理征地纠纷案件。从上述案例可以看出，农民的维权方式单一，甚至十分简单。在强大的国家权力面前，村民几乎不能使用符合法治精神的救济途径，即使信访有人接待或受理，通常也是转给地方或基层政府了事，没有督办程序，不能从根本上解决征地纠纷，更有甚者，遭到基层单位报复。

三、基于理性发展观的失地农民权利保障的具体举措

理性发展观是发展观中的一种，就是社会要在公正、健康和良性条件下发展。发展观是人们关于发展问题的基本观点。从哲学意义上来看．发展观是关于发展的世界观和方法论。一般意义上的发展观包括三个方面：一是发展的目的，二是发展的条件、要素、源泉和手段，三是发展的后果和质量。传统发展观是一种非理性的发展观，在关于发展问题的内涵认识和基本观念上存在着一些非理性的思想倾向：一是非全面性，把经济发展等同于经济增长，并把经济增长率作为衡量经济发展的唯一指标；二是非协调性，在选择经济行为时，重点考虑当前可以预期到的直接经济后果，而不涉及或忽视未来的长远经济后果。可见，传统发展观在发展的目的上追求单纯的经济指标；在发展的过程上单纯追求发展的速度和数量，而忽视发展的后果和质量。我们强调理性发展观，就是发展的目的要为了绝大多数人民的切身利益，特别是要兼顾到弱势群体的利益，当为了一个更大的利益不得不牺牲一个很小的利益时，要对这种小利益提前给予救济或补偿，因为大利益足以补偿小利益，补偿之后开发项目或工程还有利可图，并且这种补偿要有严格的法定程序。制造矛盾和纠纷的发展绝不是理性发展，企图采取掩盖矛盾的方式或掩耳盗铃的方式来发展，并不能消除矛盾，只能压制矛盾。矛盾积累越多，社会就越发畸形发展，社会的肿瘤就难以根治。

改革开放后，在政府的积极介入和推动下，我国的城镇化建设一直被有条不紊地推进着，也取得了举世瞩目的发展成果。但社会衡量经济发展的重要指标是 G DP，不管是“绿色 G DP”，还是“带血 G DP”，只要G DP逐年递增就说明经济在发展。虽然近年来，我国开始推进转型升级和节能减排，但是从根本上说，我国经济发展的方式仍然是基于传统发展观的“粗放型”。我们并不否认“粗放型”经济发展模式，因为经济发展需要“原始资本”的积累。但是整个社会似乎只关注于G DP数字的变化，而忽视了发展的本质。不可否认，我国的经济发展是以牺牲相关群体的利益、甚至忽视法治建设为代价的，我们认为这种发展理念具有局限性，结合征地拆迁纠纷，需要从以下三个方面予以改革：

第一，当发展与私人财产权发生冲突时，应当充分保障私人财产权。虽然在2004年修宪中，“公民的合法的私有财产不受侵犯”被写入宪法，但是宪法的条文毕竟原则化，特别是在宪法没有司法化的条件下，保障私人财产权还得依靠部门法，这才有《土地管理法（征求意见稿）》的反复修改。长期以来，很多人对私人财产权都存在误解，私人财产权被视为可有可无的东西，甚至是资本主义的“怪兽”。误解的产生源于财产权观念的缺失，特别是过分强调财产不均衡对平等造成的影响，所以我国历来就有“均贫富”一说[4]。

著名的自然法学家、牛津大学法学教授菲尼斯将财产权的重要性提到了分配正义的高度。菲尼斯从共同的善（实现）的一般观念出发，认为“这些诸如排他性、可转移性、不受剥夺性的权利之目的是为了给私人所有者提高自由，以便激发他的创造和发明的能力，对所涉及各种善的不偏不倚的关注，并且使他在享受上述资源和对上述资源进行投资或发展时有安全感，且使他有机会换取在他看来更适合人生计划的替代性财产。”菲尼斯教授接着论述到，“在正义中，私人财产的意义就是让所有者可以首先地使用且享受财产及其孳息（包括租金以及利润），正是这种可得性促进了他的理性自治，激发了他的生产效率以及关注”[5]。当然，私人财产权不是没限制的，当“超过这种为自己及家眷或共有人的需要而使用的合理措施和程度”[6]，才成为公共积累，这就为个人所得税、企业的社会责任提供了理论基础。

对于私有财产的保护理念的不同，在一定意义上决定了中西方城镇化或城市化的模式不同。在“私有财产神圣不可侵犯”观念的支持下，西方城市化进程中，政府不可能通过大规模的拆迁和征地来实现。而我国却不同，由于改革开放初期便确立了政府主导的发展模式，经济的快速发展，政府的贡献是第一位的。因此，在一定程度上忽视了人的主体性和能动性。随着我国逐步参与国际竞争，特别是加入W T O，知识产权问题同国际社会接轨，客观上要求我国保障私人财产权。近年来征地和拆迁纠纷的集中式爆发，是公民对私人财产权的意识逐渐觉醒。但是我们认为这种财产权意识还缺乏“内省”意识：财产权在普通民众眼中，为的主要是“利”，而不是“权”。中国民众在很大程度上是因为拆迁征地纠纷中的利益诉求，才将财产权作为武器。这样的财产权是“工具性”，而非“权利性”的。

第二，将发展纳入法治化的建设轨道，完善征地程序，并通过司法途径解决征地纠纷。在我国，政府通过颁布政策促进发展，而政策和法律之间也存在非常微妙的关系，特别是当促进发展的政策与法律发生冲突时，法治（或法制）往往会成为谋求经济快速发展的牺牲品。换句话说，当政府或部门政绩工程的经济利益与法律权益发生冲突时，法律就需要让路。正如上述14个典型案例所揭示的，在征地纠纷，尤其是征地血案中，政府依靠强制力成为“强者”，而赤手空拳的农民显然就是“弱者”。在经济快速发展的同时，部分农民却丧失了生存权、健康权、财产权、法律救济权等，也就是说，我们的发展是以牺牲一部分人的利益，甚至是牺牲形式法治而获得的。如何在城镇化进程中将征地行为纳入法治化的建设轨道？我们认为，至少需要做到以下三方面：一是征地程序上的法治化；二是公共利益判断上的程序化；三是通过司法解决征地纠纷。

征地程序的法治化有成熟的外国经验摆在我们面前。在德国，征地拆迁门槛很高，程序非常严格。德国的征地程序被形象地描述为“先买后征，先政后法，先行政后民事，几进几出”[7]。所谓先买后征，就是指开发商或建筑商必须向土地所有者、使用权拥有者说明征地的目的和提供购买土地的价格。只有在自由协商购买失败之后，开发商或建筑商才可以向上一级行政管理部门申请进入征地拆迁的程序。之后的征地程序还要分为四个阶段，包括审查规划阶段、征地阶段、赔偿阶段和征地决定生效阶段。最为重要的是，这期间只要发生一个程序错误，那么这个征地拆房程序也必须中止。开发商或建筑商必须相隔一定时间后才能重新申请，开启另一个征地拆迁程序。对照德国的征地程序，我国的征地程序就显得非常不完善，因为简单的程序可以避免地方政府拆迁所面临的各种成本。因此，要保证征地程序法治化，我国还需要借鉴一些西方经验，避免犯中国特色的错误。

在征地过程中，公共利益的界定尤为困难。在我国，公共利益的界定主体是地方政府，征地过程中，失地农民的知情权和参与权几乎被抹杀。但是在美国，通过判例法，确定了公共使用和公共目的的关系：“公共使用”等于“公共用途”或“公共目的”。只要满足以下两个条件，征地就满足了“公共使用”的要求：（1）政府征地具有合法的公共目的；（2）征地与达到这一目的有合理关系[8]。这样的标准显然十分晦涩，我们认为对于公共利益的界定需要还原为程序处理方式。在美国，政府不能单方面行使征用权，依法在立法机构的授权下和法庭的监督下才能行使征用权；而在德国，公共利益的界定有一个比较清楚的界限，“就是你的土地利用和规划的土地利用不符合，就有可能涉及公共利益。[9]”所以，德国公众对各类规划的关心和参与程度都很高，因为它涉及公民的直接利益。在德国，决定征地拆迁的是政府，最终裁决征地拆迁和赔偿费高低的是法院。因此，通过“规划+议会审议并授权+法院裁决”是一种合理的公共利益界定的程序化努力方向。

受理农民在城镇化过程中的土地纠纷应该成为我国司法改革的一个方向或重点。司法诉讼应该作为解决这类纠纷的主渠道，信访没有法律效力，只能作为补充。目前，传统的司法途径基本不受理征地纠纷，农民为了维权抗争，只有通过信访这种非法治的纠纷解决模式来保障自己的权利。显然上访很难从根本上解决问题，在这14个案例中，有的地方政府大动干戈，动用了机关干部近八百多人，并自带被褥入住各家各户，对所有的上访村民进行全天候监视；有的地方甚至给上访群众发“封口费”。因此，征地纠纷的解决还是需要回归司法。

第三，要建立和完善失地农民的社会保障。国家要担负起失地农民社会保障的主要责任。随着城镇化进程的加快，失地农民将会逐步成为城市居民。在建立失地农民社会保障的具体措施中，应注意与城镇居民社会保障体制的衔接，因为在经济发展到一定程度的时候，要建立城乡一体的社会保障制度。对征地时已经达到退休年龄的农民，直接纳入养老保障体系，定期领取养老保险金直至终老；对于征地时处于劳动年龄段的人员，主导政策是促进其就业，就业以后按城镇职工的社会保障办法执行。政府及社会各界应高度重视失地农民的社会保障问题，彻底转变以往轻视农民保障问题的观念，制定和完善失地农民社会保障的相关政策、措施。同时采取灵活多样的补偿安置方式，以建立长效社会保障机制。目前我国对失地农民的补偿主要实行货币安置，但从长远看，这种保障方式不利于失地农民。应探索以“土地换社保”的失地农民安置新模式：要改变以一次性货币安置为主的做法，可将征地补偿安置费的一部分发放给失地农民，另一部分作为失地农民的社会保障专项资金。还可以探索生产和就业或创业型安置：一是留地、调地安置；二是就业、投资入股安置；三是生产资料转换安置。此外也要为失地农民进行免费的职业技能培训，帮助失地农民实现转岗就业，为失地农民创造更多的就业岗位；对部分自行创业的失地农民，在政策、税收上也应给予适当照顾。

四、结 语

城镇化，是现代化的必由之路。但我们到底需要什么样的城镇化？城镇化的路究竟应该怎么走？在过热的造城运动中，我们应该冷静地思考这样的问题。城镇化不是钢筋混泥土的简单堆砌，也不是单纯的居住地的搬迁，而是农民，尤其是失地农民生活质量实实在在的提升，是随着他们身份的转变而发生的生产方式、生活方式、福利待遇的同步改变。说到底，城镇化的核心是“人”的城镇化，应以改善民生，提高农民的生活质量为目标，应成为惠民工程、造福工程。否则的话，城镇建设得再漂亮，也只能算是“烂尾工程”。正因为如此，城镇化不是简单的盖楼修路、一味追求G DP的增长，而是涉及土地、户籍、就业、医疗、教育、社保等一系列体制性、政策性问题，需要国家层面统筹考虑，做好顶层设计。为了更好实现中国城镇化，我们建议，应做好以下几方面的转型：从偏重于物的城镇化特别是地的城镇化向重视人的城镇化转变；从城镇居民——农民的基本公共服务二元结构向居民待遇一体化转变；从粗放式、高物耗、高地耗的城镇化发展方式向集约型、低碳、绿色的城镇化发展方式转变；从单纯“做大”城市规模和提高增长速度向“做好”城市群、“做多”中小城市转变；从城镇化、工业化、信息化和农业现代化“四化”不协调向“四化”协调同步转变。只有这样，才能让“中国梦”离我们更近。

注 释：

①对于失地农民使用“群体”一词涵盖这个团体也许不妥，原因在于，“群体”是指持续的直接交往联系起来的具有共同利益的人群，在特征上表现为“有明确的成员关系”、“有持续的相互交往”、“有一致的群体意识和规范”、“有一定的分工协作”、“有一致的行动能力”五方面。实际上，失地农民并没有组织化，形成真正的群体；但是近年来农民的维权斗争，逐渐将农民整合成为一个群体。

②该调查是基于国家社科基金项目“城市化进程中失地农民问题研究”所进行的，表一和表二选取了其中一些数据，更多数据可以参见康岚：《从征地前后看失地农民的权益与保障》，载《南京社会科学》2009年第3期。

[1]刘文烈,刘晨之.试论城镇化进程中失地农民权益保护问题.齐鲁学刊[J].2007，（3）:135.

[2]康岚.从征地前后看失地农民的权益与保障.南京社会科学[J].2009，（3）:101.

[3]王圣志.安徽砀山县强征农民土地事件调查.检察日报[N].2008-11-05.

[4]张顺.城镇化视野下的失地农民权利保障研究.重庆电子工程职业学院学报[J].2013，（2）:30.

[5]约翰·菲尼斯.自然法与自然权利[M].董娇娇,译.北京:中国政法大学出版社,2005.139.

[6]约翰·菲尼斯.自然法与自然权利[M].董娇娇,译.北京:中国政法大学出版社,2005，140.

[7]王维洛.德国、中国征地拆迁的程序和赔偿之比较[A].吴敬琏,江平.载洪范评论:第 7 辑[M].北京:中国法制出版社,2007.75.

[8]刘向明.美国的征地行为[A].吴敬琏,江平.载洪范评论:第7辑[M].北京:中国法制出版社,2007.105.

[9]王维洛.德国、中国征地拆迁的程序和赔偿之比较[A].吴敬琏,江平.载洪范评论:第 7 辑[M].北京:中国法制出版社,2007.73.