我国财政审计内容与方法的创新思路探析

李素英， 李 多， 王春晖

（1.石家庄铁道大学 经济管理学院，河北 石家庄 050043；2.中国中铁工程总公司党校，河北 石家庄 050011）

财政审计是国家审计的重要组成部分，是国家审计机关通过对财政预算决算资料和其他资料的审计，对政府公共财政收支的真实性、正确性、合法性及效益性进行监督，以达到严肃财经纪律，加强财政预算管理，提高财政资金使用效益，保证国民经济健康、持续和协调发展的目的。我国财政审计紧紧围绕党和国家在各个时期的经济工作中心，找出审计重点、深化审计内容、提高审计质量，为宏观调控提供了良好服务，助推了财政体制改革，维护了财经秩序，强化了预算管理，促进了依法行政和加强我国的廉政建设。随着审计环境的更新与发展，财政审计要主动适应这些变化，积极寻求对策，必须不断探索审计创新思路（见图1），力促财政审计从内容到方法的不断转变。

一、对财政审计目标与范围的再认识

我国财政审计工作经过十几年的发展，其审计方式方法不断进行创新，审计规范制度日益完善，财政审计已经取得了显著的成效，对我国财政预算体制改革的深化、财政资金管理水平与使用效益的提高等起到了极大的促进和保障作用。但由于受国家审计体制制约，我国财政审计还面临诸多难题，亟需解决与改进。伴随着我国经济社会的发展，审计所处的环境发生了重大变化，这必将给财政审计工作带来一系列的影响，需要从审计目标和审计范围两个方面对财政审计进行重新定位。

（一）财政审计目标的再定位

国家审计机关是宏观调控的职能部门，其重要职责是监督国家资金使用是否合理、高效。然而，传统财政资金审计目标是重点监督支出的真实性、支出范围与额度的合法合规性，对资金使用效益的评价不够重视，很难适应经济发展对财政审计的新要求［1］。财政审计目标的确立必须要顺应财政体制改革的新要求，进行有效的重新定位，根据公共财政基本框架逐步建立的客观现实，加强对预算执行情况的经常性审计，打破传统的思维定式，逐步解放思想，树立全新的财政审计理念，将规范预算管理和提高财政资金使用效益作为财政审计的核心目标。

构建新时期财政审计的总目标框架，应立足审计自身的独立性，充分把握经济发展总体目标和审计自身目标。财政审计总体目标应以促进公共财政体系的完善与国家宏观调控政策措施的落实、促进经济结构优化转型、实现经济发展方式转变为总目标。

财政审计还应根据财政审计政策目标和措施的多元化特性，建立一系列“审计目标组合”，包括短期目标和长期目标、局部目标和全局目标的组合等［2］。合理进行目标分解与组合，能预防和抵御经济社会运行中的系统性障碍、矛盾和风险，实现多目标、跨领域的综合审计，促进社会各系统的功能平衡。因此，财政审计应在“财政审计大格局”的基础上实现审计任务的综合化，将审计目标和审计领域进行搭配、整合，具体如图2所示。

图1 我国财政审计方法和内容的创新思路

图2 审计领域与财政审计目标矩阵图

（二）财政审计范围的再定位

基于上述对财政审计目标的重新定位，对财政审计的内容与范围也应做出相应调整。一是要结合财政制度改革，深化预算执行审计。对财政部门进行审计，要重点检查和揭露预算执行中存在的弄虚作假及违纪违法等一些问题，促使财政预算实现细化预算和规范管理；二是要围绕党和国家在“十二五”期间的中心工作，更好地为改革发展稳定的大局服务，以重点项目、重点资金、重点单位的财政支出作为审计监督的重点；三是要积极开展审计调查研究，将审计调查的重要内容聚焦于政府部门关心的热点问题、社会公众关注的焦点问题、财政支出管理中影响宏观经济运行的突出问题，进而撰写出有分量的综合调查报告，更好地服务于国家的宏观调控［3］。

二、财政审计内容与审计方法的创新

（一）财政审计内容的创新

1.突出对财政支出的审计

通过公共财政体制改革，公共财政框架下的财政管理重点必然要由财政收入转变为财政支出，因而，财政审计的研究重点必将转向财政公共支出。财政审计的开展必须围绕预算管理及其预算支出特点来进行，以确保财政支出合法合规性以及绩效性的实现。具体地，应突出财政支出管理审计、公共部门行政管理成本审计和公共投资建设项目审计等［4］。

2.加强对转移支付资金的审计

财政转移支付资金的实施有利于缓解地方政府困难、推动地区经济发展、实现社会公平。加强对转移支付资金审计，一是审查转移支付的形式的合规性，是否符合新型公共财政支出的要求，是否遵循公共服务均衡化原则；二是审查一般性转移支付数额的确定依据是否科学可靠，审计公式化转移支付各要素之间的关系以及各要素的数字是否符合实际情况；三是审查审计项目设置的合法性，其中，着重审查补助地方支出的项目设置和补助办法是否经过了法定审批程序，财政部门有无擅自设立补助项目、制定补助办法等超越权限的行为；四是审查专项转移支付有无明确严格的依据和规范的分配方法，分配过程有无太过随意、透明度差，进而导致财政资金低效甚至无效运作等问题；五是要审计结算依据是否合规、真实。

3.逐步开展部门预算审计

部门预算的实行是当前财政体制改革的重点。在全新的部门预算管理模式下，政府、财政和相关部门应对财政资金的分配、管理权限及操作程序设置严格的规章制度，以强化预算的法制性和约束性；同时部门预算的编制应细化到部门、单位、具体项目，以增强预算的透明度和公开性。财政预算审计必须严抓对部门一级单位的审计，并将其延伸至下属单位。

4.加强政府采购审计

政府采购制度是公共财政的重要组成部分，是加强财政支出管理的一项有效措施。为了提高财政资金使用效率，加强宏观调控的独立性经济监督活动，维护社会主义市场经济秩序，应由专职机构和人员依法对被审计单位使用财政性资金获取货物、工程和服务的采购活动的真实性、合法性、效益性进行政府采购审查和评价。政府采购审计内容应当包括：对政府采购活动的内部控制制度、采购全过程的合法性以及采购效益性进行审计。

到了周一，他们又坐同一班车去总部。她过关时，竟然发现他站在前面不远处等她。他看到她微微一笑，竟带着些少年才有的羞涩感觉。他说：感觉和你好久不见。

5.实施财政风险审计

如若管理不善，各级财政也将会面临未来无法偿还到期债务、入不敷出甚至引发财政危机和经济危机的风险。因此，应将财政风险审计做为在新时期财政审计的重点内容，对财政风险水平进行评估，防范和化解财政风险，其中应重点加强对政府各种隐性债务与或有债务的审计。一要认真审查地方政府各类债务管理的规章制度是否与国家法律法规相悖；二要从财务管理上加强政府债务管理和控制，应认真审查报表、账本、凭证等会计资料以及借款协议，把握地方政府的真实债务负担，发现债务管理问题；三要根据债务资金的流向，跟踪检查使用债务资金的项目和单位，为财政部门加强对债务资金使用单位和项目的管理提供依据［5］。综上，财政审计的内容创新如图3。

（二）财政审计方法的创新

1.坚持审计与审计调查相结合

审计和审计调查可以分别单独实施，也可以结合进行。审计与审计调查相结合，可以审计为主，辅之以审计调查，或者相反。如对教育经费的审计，在对财政部门、教育部门和部分重点高等院校教育经费进行审计的同时，只要对其他的院校 作一些专题调查便可掌握问题的全貌。

图3 财政审计内容创新图

2.财政审计与党政领导经济责任审计相结合

为实现审计资源共享，应将财政财务收支审计与党政领导经济责任审计相结合，围绕财政性资金的收支管理及其运营情况，以财政决算审计为基础分析评价各地方党政部门领导人的经济责任及其管理能力。在开展财政审计时，把涉及领导干部经济责任情况的资料按照经济责任审计的要求存入审计资料库和审计台账，进行日常的资料积累，为可能进行的经济责任审计做好准备。同时，也可以在计划安排上把财政审计同经济责任审计结合进行，做到资源共享，一次审计，出多次成果。

3.积极推行计算机辅助审计

目前财税管理信息化和网络化的程度日益提高，给财政审计带来了巨大的挑战。国家审计机关应以此为契机，大力研究开发以网络为基础的计算机辅助审计（CAATS），使财政审计能够尽快适应新技术发展带来的变化，充分利用现代信息技术与手段，扩大审计范围、提高审计效率、节约审计成本、加强审计监督力度。为此，应该建立健全计算机辅助审计的相关法规，制定财政审计中应用计算机辅助审计的具体操作准则、指南和操作法规，加强人员培训，提高审计人员的综合素质［6］。

经济性、效率性和效果性是绩效审计的三大要素。对财政资金进行绩效审计，包括审查财政资源耗费所提供的社会公共事务程度，审查财政支出对保障国民经济和社会发展的程度，评价财政资金的各项管理控制制度的健全有效性和财政资金管理者履行法定责任的情况。传统的绩效评价方法包括成本效益分析法、公共商品服务收费法以及最低费用选择法等。随着经济发展及现代化方法的出现，应加强对财政支出效益评价的新方法的研究开发与利用，如推广运用生产函数法、方案比较法、综合指数法、目标评价法和模糊数学法等［7］。

5.实施审计结果公告制度

审计公告分为事前公告和事后公告两种。事前公告是指在审计项目开始前，在一定范围内公布审计的目的、审计范围和审计时间等，以鼓励和支持相关人员提供审计证据，支持配合审计工作的开展。事后公告指审计工作完成后，将审计结果通过报纸、电视等媒体或发布会等形式进行公告［8］。

三、创新型财政审计案例分析

以某市某街道社区卫生服务中心标准化建设项目审计为例，探索财政审计中绩效审计的创新与应用。

（一）项目基本情况介绍

本审计项目为某街道社区卫生服务中心改建项目。1号楼共4层，建筑面积1 349 m2，1990年竣工。2号楼共1层，建筑面积114 m2，1990年竣工。总建筑面积为1 463 m2。这两座建筑的改建标准情况如下：外墙：涂料、铝合金门窗、部分防盗装置；室内：地板、天棚及墙面刷乳胶漆、吊顶；楼梯：地砖踏步、铝合金栏杆；办公室：木质地板、踢脚板、天棚及墙面刷乳胶漆、清水木门柜。

根据项目的可行性报告，预算投资额为1 533.14万元，其中：结构加固、内部装修和外立面大修、室内分割和装饰预算740.4万元，医院的信息化建设预算346万元，相关医疗设备采购安装预算398.74万元，前期项目估算48万元等。该工程于2011年9月开始施工，于2012年2月完工。上报决算投资2 050万元。

（二）审计程序和方法

1.审计总体思路

该项目审计重点抓住项目的“投资决策”、“投资管理”、“资金使用”和“投资效果”等环节来进行管理审计、制度审计和工程审计，以达到项目的真实性、合法性、经济性的审计，争取对项目的效率性和效果性进行评价。以资金为主线，从立项、资金拨付、资金管理和使用等环节着手进行检查。

2.审计的方法和内容

（1）从管理审计入手检查决策的科学性。关注项目是否有弄虚作假行为，项目规模是否切实可行，前期工作是否有漏报，决算追加投资的现象。

（2）从制度审计入手对建设管理情况进行评价。重点监督建设程序执行情况，建设管理情况，工程质量情况和工程变更情况。在这个审计程序中，运用了审计与审计调查相结合的方法。

（3）以工程审计为基础对资金的使用效率进行评价。在审计中重点审查工程造价和建设管理费用，以保证项目资金使用的经济性和效率性，及时合理地进行项目的绩效评价。

（4）以项目建成后达到的效果进行效果评价。对政府投资决策的正确性和投资结果的效益进行评价，以满足投资建设发展的需要，这是审计工作面临的一项新挑战。

（三）审计实效

（1）制度审计方面，发现该项目建设为赶进度，由卫生系统长期施工的一支队伍先行开工，后补办招投标手续，建设管理中存在违反建设程序的问题。

（2）管理审计方面，发现在会议纪要和项目签证单中，材料使用效果不符合要求，造成返工损失。

（3）从工程审计入手，发现工程量多计、定额套高，致使价格多计316.3万元。

通过上述绩效审计，共核定投资1 733.7万元，核减316.3万元，核减率为15.43%。总之，创新绩效审计有效地控制了由于决策失误、管理不善造成的严重损失浪费等不经济的行为，科学地评价了项目建设是否达到了预期目标、是否达到了预期的投资效率和效果。

［1］桂忠才.财政体制改革与财政审计创新［D］.南宁：广西大学，2004.

［2］卢家辉，杨建荣，倪巍洲.新时期我国财政审计：方向、目标、重点和对策［J］.审计研究，2011（5）：28－34.

［3］屈静.财政审计创新思考［J］.审计月刊.2007（10）：35.

［4］王波.我国财政审计存在的问题及对策分析［J］.绿色财会，2011（2）：22－24.

［5］李扬.四方联动创新财政审计新思路［J］.审计与理财，2011（9）：16.

［6］张冬梅.我国财政审计现状、问题及对策研究［D］.苏州：苏州大学，2004.

［7］秦国贞.论公共财政支出绩效审计［D］.北京：首都经济贸易大学，2007.

［8］杨惠敏，夏方坤.浅谈公共财政框架下财政审计的发展［J］.江苏水利，2012（3）：46－48.