体育强国目标下弱势群体体育公共服务供给困境与建议

徐家林

（安徽科技学院 体育部，安徽 凤阳 233100）

体育强国目标是中华民族伟大复兴对体育工作的要求，在国家发展中具有重要的战略意义［1］。体育公共服务体系是建设体育强国的关键要素，因最能体现体育的整体实力而受到公众的认同［2］。在体育强国建设进程中，体育公共服务体系也在不断完善，随着体育均等化的推进，更多惠民政策得以落实，如“农民体育健身工程”“体育三下乡”“雪炭工程”等，这些以政府为供给主体的活动极大地促进了弱势群体体育公共服务体系的发展。然而，过分依赖政府利益补偿的供给模式，最终将压制社会主体的参与积极性，不利于弱势群体体育公共服务的可持续发展［3］。破解弱势群体体育公共服务困境，还需要真正了解弱势群体的体育需求，从制度设计、资源配置、组织供给等方面加以完善。

1 研究对象与方法

1.1 研究对象

以淮河流域弱势群体体育公共服务为对象。选择位于淮河流域的蚌埠、淮南、淮北、滁州、六安、阜阳、亳州、宿州8个地级市的乡镇社区、乡镇综合文化站、农村文化大院、新农村文化室的体育公共服务为具体研究样本，采用分层随机抽样和简单随机抽样的方法，在每个区域选择4个站点，共计32个。

此次调研有效参与群众共802人，平均年龄42.37±15.48岁，最小15岁，最大79岁，男性485人，女性317人。根据研究需要，将他们分成城镇老年人口（60岁以上，本研究仅指城镇社区中的老年人，不含病残人口中的老年人和农村人口中的老年人）、病残人口、农村人口三大类，考虑农村人口的复杂性，又将农村人口分成农村务农人口、农民工、个体户、自由职业四类。

1.2 研究方法

采用文献资料、问卷调查、访谈、实地调研、数理统计等方法。问卷调查前，对实施调查的人员进行挑选和培训，调查分别于2012年10月和2013年元月进行，累计调查32个站点。问卷调查对象为农村文化站管理人员和属于课题研究对象的群体，其中对管理人员发放问卷32份，回收有效问卷32份；群众问卷下发960份，回收有效问卷802份，有效率83.54%。访谈对象为部分社区、文化站体育分管领导。

2 弱势群体体育活动概况

2.1 弱势群体的概念界定

弱势群体是个相对概念，本课题所研究的“弱势群体”指经济上处于弱势的农民群体和身体上处于弱势的病、残、弱群体，具体指农村人口、城镇社区老年人以及病、残、弱人群，他们在体育公共服务供给体系中处于相对不利的地位。2011年4月公布的第六次全国人口普查数据表明：农村人口为67 415万人，占50.32%；65岁及以上人口占8.87%，比2000年上升1.91个百分点；残疾人就有8 300万，占全国人口的6.34%，各种慢性病及体质虚弱群体也是一个庞大的数据［4］。从国民体质健康状况调查来看，国家体育总局2010年公布的国民体质健康监测公告显示，城镇人群达到“合格”等级以上的比例为91.5%，乡村为84.7%［5］，乡村人口体质偏弱；上述人口数量虽然不能简单地叠加，但是任何一个庞大独立的群体都非常值得关注。本文在研究过程中把弱势群体作为一个集体概念，有助于弱势群体体育公共服务理论体系的系统性建设。

2.2 弱势群体基本体育活动状况

本次调查的弱势群体平均每周参加体育活动1.1次；分类比较后发现，男女组间存在差异，各组别间也存在差异，病残康复人员、退休人员、自由职业（仅男性）组别与其他组别差异显著，反映出弱势群体中也有对体育活动需求特别强烈的人群，也有从不进行体育锻炼的人群；男性的活动次数整体高于女性，差异显著；农民和农民工体育活动次数最少，其中农民女性几乎不参加体育活动（表1）。

表1 弱势群体基本状况及参加体育活动的描述性统计

3 弱势群体体育公共服务供给困境

3.1 服务主体困境

3.1.1 体育意识淡薄

弱势群体体育意识淡薄包含他们对体育的态度不积极、体育健身价值模糊和体育知识匮乏。采用里柯尔特（Likert）五级量表法对弱势群体的体育态度、体育观和体育知识水平进行测量（表1），结果发现弱势群体整体的体育健身态度平均得分只有2.626±1.054分，处于低水平。多数被调查者认为“体力劳动与体育锻炼差不多”“没有必要参加体育活动”“体育锻炼属于年轻人”；一些农民认为健康主要靠医疗卫生，不相信体育健身效果。弱势群体的体育基本知识十分匮乏，如81.65%的调查对象有“崴脚后揉揉就会好”的错误认知；对体育信息也不甚关注，如问卷中涉及伦敦奥运会中中国金牌数量的填空和奥运冠军及所从事运动项目之间的连线题目，统计成绩表现为极差水平。综合弱势群体在体育态度、体育观和体育知识等方面的水平，认为弱势群体体育健身意识淡薄，导致他们对体育服务权利的获取意识比较薄弱，最终导致其在体育公共服务中处于劣势，这是所有体育公共服务困境中最难解决的问题。只有转变其体育观念、提高其体育意识，才能从根本上促进体育公共服务均等化。

3.1.2 主体严重流失

服务主体流失的直接原因是大批农民群体外出打工，致使农村人员结构发生显著变化。在阜阳、亳州等皖北相对贫困的地区，空巢家庭屡见不鲜，留守人员以老人和孩子居多。2011年拥有1 080万人口的阜阳市，外出务工的农民达260万，占全市总人口的近四分之一。姚磊等对农村体育文化的调查报告显示，安徽省的一些地区农村家庭平均劳动力输出达到1.5人，使得农村留守人口结构出现“老龄化、女性化和儿童化”现象。留守人员为了生计和子女教育，要担负家庭所有事务，一些正常的文化需求逐步弱化，再加上青壮年外出致使农村体育缺乏参与主力，农村体育很大比例上呈现有名无实的状态［6］。在城市的社会生活环境中，农民工遭受到制度、经济、文化、社会组织和地域空间等多维因素的限制或排斥，其体育权利缺失，体育锻炼匮乏［7］。同时，因为工作时间长、社会满意度低、自身文化素质弱及城市公共服务制度缺失等诸多原因，农民工的体育权利基本丧失［8］。

3.1.3 需求差异大

弱势群体本身就是一个复杂的群体，成员年龄、职业、习俗、教育基础、身体状况等存在千差万别，他们对体育公共服务的需求也不尽相同，这给弱势群体体育公共服务体系构建带来了极大挑战。传统务农类型的农民，还是依靠农业生产劳作获得生活资本，他们体育信息闭塞、体育意识薄弱、传统观念根深蒂固，体育的权利获取意识几乎为零。进城务工的农民，随着对城市环境的逐渐熟悉，观念也在逐步改变，能够接受新生事物，他们的体育态度与体育知识明显好于务农农民，然而他们处于城市底层，节庆期间回乡又忙于家庭情感投入，缺乏精力和时间成为阻碍农民工群体获得体育权利的重要瓶颈。农村待业者多为老人或因种种原因不得外出的农民，他们对待体育文化服务存在排斥现象，他们的空闲时间一般用于看电视、打麻将、串门聊天、逛街赶集等，落后的休闲观念深深影响这一群体。城镇老年人有一定的体育诉求，也有自己的活动规律和时间，但是由于他们身体状况差异很大，对体育的需求也千差万别。参与体育活动最大的群体是城镇社区老年人和病残群体，调查显示，他们平均每周参加体育活动的次数最多，体育态度得分也最好（表1）。通过对30名康复人员体育需求资料整理后发现，他们十分需要体育服务，也渴望了解体育知识，因为体育锻炼能够帮助他们恢复健康，“医体结合”已经成为一种治疗手段进入临床应用，这也提示我们弱势群体的体育公共服务任重道远。可见，弱势群体主体自身的巨大差异给体育公共服务带来极大的挑战，只有充分认识和了解弱势群体的主体差异和体育诉求，体育公共服务才能有的放矢，不至于供非所求、供求分离。

3.2 服务供给困境

3.2.1 体育硬件设施困境

受二元结构的影响，农村体育硬件设施长期以来处于落后状态。本次对32个调研点体育硬件设施的调查结果显示，农村体育设施主要集中在政府文化公共服务建设项目上，且多数集中在农民体育健身工程试点村，篮球、乒乓球、健身路径、广场和棋牌室占据主要类别；从建成年代来看，2008年以后建成的设施占90%以上；从建设情况来看，乡镇文化站或社区的体育设施在质量和种类上都优于乡村（表2）。总体来看，农村体育设施不仅与城市差距较大，就是与国家要求的“50%以上的街道、社区建有便捷、实用的体育健身设施”［9］也相差甚远。缺乏体育硬件设施给处于农村的弱势群体体育公共服务带来更大的困境。

表2 村、乡镇体育设施、器材统计

3.2.2 服务形式单一、内容缺乏针对性

调查发现，淮河流域体育公共服务组织形式主要集中在“体育下乡”“节庆体育活动”和“文化旅游节”，占总服务的73.42%；其供给主体主要是政府，占70%，其次为体育社会组织，占18%，民间自发组织及其他占12%。从服务的内容上看，竞技体育项目排在第一位，41%的体育公共服务活动都有竞技体育的内容，其中乒乓球和篮球最多。原因之一是体育公共服务多组织于乡镇社区，群众有一定的竞技体育文化基础；另一原因是乒乓球、篮球的规则通俗、普及率高，为组织者减少了不少麻烦。民俗体育活动排在第二位，但是主要出现在文化旅游、庙会活动上，一些社会团体或民间自由组织的民俗体育活动往往带有很强的功利性，而参与者寥寥，这些民俗体育项目也因此已处于生存的边缘。健身活动的组织形式也较为单一，以走和长跑活动为主，一些地方的全民健身日活动已经被中小学中长跑取代，失去了本质意义，究其原因，还是没有组织群众真正需要和喜爱的体育活动。

可见在经济弱势地区，一方面人们已经习惯政府操办各项活动，另一方面，社会体育组织还不够强大，其体育服务活动缺乏针对性，效果不佳。

3.2.3 指导力量薄弱

调查发现，96.3%的弱势群体对于体育指导员的情况选择“没有”和“不清楚”，80%的锻炼者不满意体育指导现状。在32个调查点中，18个农村文化大院或活动室和3个乡镇社区没有体育指导员，9个乡镇文化站或城镇社区有体育指导员（两个调查点未填此项）。9个调查点收集到23个体育指导员信息，均为二级，大多是兼职，主要的职务为“计划生育干事”“大学生村官”“文化站站长”等，为了完成上级的硬性任务参与社会体育指导员培训，却很少参与实际指导工作。而那些真正的群众体育爱好者又因为缺乏相应的指导经费和培训机会，积极性不高。可见，淮河流域的体育指导员管理工作存在着管理和体制等多重问题，体育指导力量非常薄弱。

虽然，我国高度重视体育社会指导员队伍建设且发展迅速，但是由于受地域差异、经济差异及城乡二元结构的影响，我国社会体育指导员在发展方面严重不均衡，90%的社会体育指导员分布于城镇，农村仅有10%［10］，且农村的社会体育指导员整体年龄偏大、学历层次低、高级指导员比例低、从业时间短、经验不足［11］。以安徽省为例，截止到2012年底，全省公益性社会体育指导员达48 112人，但国家级的仅172人，占总数的0.36%；在安徽省体育局公布的2012年审批的2 091名一级指导员中，体育专业在校大学生1 291人，占61.74%［12］。年轻的大学毕业生，大多选择到经济发达地区工作，农村地区体育指导员力量相对更加薄弱。

3.3 服务保障困境

3.3.1 组织保障困境

组织保障困境主要表现为三个方面：一是缺乏专门的组织机构。调查发现，农村地区体育公共服务组织主要依赖于乡镇文化站，甚至地方政府行政办公室，这些机构的工作重点并不是体育工作，既缺乏专业的体育公共服务知识，也缺乏精力。二是缺乏相应的制度保障。我国的《国家体育锻炼标准》《全民健身条例》、“全民健身日”等，在很大程度上保障了群众体育的蓬勃发展。《体育法》第十六条规定：“全社会应当关心、支持老年人、残疾人参加体育活动。各级人民政府应当采取措施，为老年人、残疾人参加体育活动提供方便。”但是实际上由于各地具体情况不同（群众体育意识和基础不同、场地设施差异等），很多体育制度无法落实，基层组织也难当重负。调查显示，全民健身日活动只是停留在县或镇一级，在村落中根本没有开展［6］。毫无疑问，我们缺少具有中国农村特色的群众体育保障制度，尤其是缺少针对弱势群体的体育公共服务制度。三是缺乏监管机制。我国正处于社会转型期，体育公共服务主体主要是政府，实行的是计划调控，层层落实，从任务下发到基层组织落实，中间环节太多，增加了监管困难。另外，基层组织重政绩的倾向，使得体育文化服务也是重形式、轻服务；重建设、轻管理；重竞技体育成绩、轻群众体育发展；体育下乡、体育工程、健身试点宣传力度大，实际效果小，农民健身工程抓重点地域，宣传形象工程，无视均等化服务理念。缺乏监管致使体育公共服务流于形式，国家政策执行力度削弱，浪费人力、财力。调查发现，许多地方的体育设施损坏、场地被侵占，如凤阳县小岗村的篮球场已经变成停车场。

3.3.2 资金保障困境

体育公共服务离不开资金支持与保障。目前，我国的体育公共服务还没有明确的法律法规来规定资金来源，农村文化站体育设施建设资金主要靠政府投入和体育彩票筹集获得，城镇社区老年人参加体育活动的经费主要依靠自我筹集。弱势群体体育公共服务在资金保障方面受到限制，一是因为农村区域经济欠发达，政府投入资金有限且多为一次性基建投入。二是，受到传统文化影响，体育健身在人们心目中的地位还无法与医疗、营养保健相提并论，“花钱买健康”的意识在弱势群体中依然淡薄，本身就处于经济弱势的农民更不愿意在体育运动上花钱。调查发现，弱势群体体育消费水平整体偏低，消费类型多为实物型，但康复患者与农民比较有显著差异（表3），主要是因为康复患者购买“健身器材”的花费较多。第三，缺乏多渠道的融资途径。除了政府投入、彩票筹集外，我们还欠缺发达国家业已成熟的慈善支持和个体捐助等融资渠道。第四，缺乏自身造血功能。将弱势群体体育公共服务引入市场，目前还不现实，其市场化运作短时间内还无法实现。

表3 农民与康复群体的年体育消费比较

4 改善弱势群体体育公共服务的建议

4.1 建设切合实际的保障制度

制度建设是体育强国建设的保障。弱势群体体育公共服务质量的提高，依赖于适合于这个特殊群体特点和实际需求的保障制度建设。首先，要从法规政策上保证弱势群体体育公共服务的权利，确保他们拥有平等锻炼的机会。我国《体育法》等相关法规虽然对弱势群体有所关注，但是还缺少切实的执行制度保障，如2003年国务院颁布的《公共文化体育设施条例》第二十一条对场馆设施使用和服务规定：“应当根据设施的功能、特点对学生、老年人、残疾人等免费或者优惠开放，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”十年来，各地执行差异较大，体育均等化服务难以落实。第二，借鉴发达国家经验，动态修订保障制度。如美国自1979年开始每十年修订一次“健康战略”，从《健康公民1990》开始，在制度上对弱势群体的健康进行服务保证，“实现健康公平，消除差距，并改善所有群体的健康”是《健康公民2020》提出四个目标之一［13］，这种动态的制度修订，更能从弱势群体不断变化的实际需要出发，保障其健康服务。第三，体育公共服务制度建设要融入文化建设，与文化发展大繁荣主题相得益彰，融入文化与生活的体育才更有活力。最后，建立完善的监督机制，保证制度的落实。

4.2 合理配置体育文化设施

实践中，农村体育文化设施建设普遍存在“重建轻管”现象。建议农村体育文化设施多与学校共建，一方面可以保证使用率和便于维护，另一方面，可以充分发挥学校体育教师的人力资源作用，对农民健身进行科学指导。不同区域的建设要打破“自上而下”的计划安排，突破“一村一个篮球场、两副乒乓球台”的政府偏好，采取“自下而上”方式，建设农民真正需要的体育文化设施。我国民俗体育内容丰富，地域特色鲜明，如亳州地区的五禽戏、皖北地域的杂技、淮河两岸的舞龙舞狮、花鼓舞等，要充分挖掘这些具有地方特色、群众基础好的项目，为其发展合理配置场地设施。在体育文化场地、设施建设的规划和布局中，应充分考虑到“老年人”“康复病人”“残疾人”等弱势群体，不仅在公共设施建设上体现人文关怀，更要在体育公共服务内容上具有针对性，在举办体育竞赛、体育文化消费等精神层面扩大体育公共服务的外延，保证弱势群体合理享受体育公共服务。

4.3 因地制宜地开发体育人力资源

体育人力资源质量决定着体育公共服务的效果。农村地区挖掘体育人力资源首先应考虑农村体育教师、民俗体育文化传人、民间体育艺人和大学生村官。特别是大学生村官，他们既熟悉农村工作情况、了解农民体育文化需求，又具有工作热情和活力，充分挖掘他们在体育公共服务方面的潜力，既是农村体育公共服务的需要，也是大学生村官综合能力提高的有效途径，是双赢的战略选择。城镇社区老年人、病残康复人群的体育公共服务的人力资源开发，也要因地制宜。首先是挖掘和动员老年人中的体育爱好者、体育专长人员、退伍军人、退休体育工作者等人群的力量；其次是注重培训康复人群的陪护人员，提高他们的体育知识和技能；第三，完善社会体育指导员工作的激励机制和评估机制，激发他们对弱势群体服务的动力。

4.4 充分发挥社区作用

社区在体育公共服务供给过程中因为同时兼有政府和市场特性而备受关注［14］，提高农村等弱势区域的体育公共服务水平要充分发挥社区的核心作用。当前，在城镇化快速推进的过程中，农村社区逐渐形成，农村社区的文化大院及乡镇文化站已经成为农村文化建设的前沿阵地。农村社区的体育公共服务带有强烈的政府性，一方面，农村社区中的文化大院与村支部大多是“一个院子两块牌子”，社区在体育公共服务供给过程中吸收了政府的许多优点，与政府职能形成互补；另一方面，农村社区的体育公共服务供给主体主要是政府，其社区的政府性表现得就更为明显。当前，弱势群体体育公共服务市场化进程中一个重要问题就是供需不一致，农村社区能很好地解决这一问题。这是因为，农村社区居民互相之间熟悉，兴趣、习惯、需求等相似，农村文化大院是社区活动的中心，也成为村民体育服务需求信息的集散地，通过农村文化大院，这些信息可以及时地反馈给市场和政府，有利于解决体育公共服务中的市场失灵问题。

4.5 加速培育体育非营利组织

体育非营利组织是指不以获取利益为目的，通过自愿行为形成一定的结构，以提供体育公共服务、推进我国体育事业发展、满足民众娱乐健身需要为主要目的的非政府组织［15］。发达国家的经验告诉我们，体育非营利组织可以有效解决弱势群体体育需求被忽视的问题，弥补政府在体育公共服务上忽视个性化差异的不足［16］。当前，我国的体育非营利组织存在社会认同、制度、资金等众多困境，如门槛高、限制多、登记制度过于严格等等，这在经济弱势地区更为严重。为数不多的体育非营利组织也是在政府引导和监管下运行，人、财、物及业务自主性的缺乏，不利于其在体育公共服务中发挥独立的主体作用。培育弱势群体体育非营利组织，要加强宣传、改变公众对非营利体育组织的认知；在条件不太成熟的情况下，体育非营利组织可与地方文化社团合作，纳入文化发展体系中进行运作；加大政策倾斜力度、注重人才培养和引进，从感情上、事业上和待遇上留住人才，用好人才。

4.6 提供个性化服务

对弱势群体提供个性化的体育公共服务符合弱势群体自身情况的复杂性、体育需求的差异性等特殊需求，也是“以人为本”服务理念的本质体现。发达国家的经验启示我们，首先，体育公共服务的个性化建设要建立完善的宏观调控体系。如美国对体育公共服务资源进行了分类，既有面向大众的免费项目，也有面对精英阶层的付费资源，同时关注弱势群体需求，进行特别配置［17］。其次，不断完善体育利益表达机制。建立多种利益表达渠道，减少表达的中间环节，及时、准确地获得弱势群体的需求信息。第三，合理确定个性化体育公共服务的边界。个性化服务的限度和边界合理性有利于个性化服务质量的提升，尤其是在社会转型、体育公共服务还不甚发达的时期，公众体育服务与弱势群体的特殊服务必须有明确的界定和区别。最后，个性化服务要引入市场机制。体育公共服务虽然具有公益性，但并不代表否定市场机制，尤其是弱势群体的特殊需要，需依靠市场调配来满足。如公益性体育公共服务还不能满足病残群体康复所需的运动处方，必须依赖医疗机构的服务。

5 结语

体育强国目标的实现过程实质上就是国民体质不断增强的过程，这是体育强国实现的本质动力，弱势群体体育公共服务质量不断改善是群众体育水平不断提升的表现。鉴于弱势群体构成复杂，体育公共服务需求差异大、基础条件薄弱等供给困境，借鉴发达国家经验是目前我国弱势群体体育公共服务建设的重要策略之一。立足我国社会发展现状，结合中国特色社会主义建设理论，挖掘和创新服务途径是必然的选择。

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