土地征用补偿标准研究

叶新霞 张仁田 程建华

（江苏省水利勘测设计研究院有限公司，江苏 扬州 225009）

1 我国目前所采取的征地补偿测算标准

我国现行的《中华人民共和国土地管理法》第47条规定：征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。

征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6～10倍；征用耕地的安置补助费按照需要安置的农业人口数计算，需要安置的农业人口数按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算，每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前3年平均年产值的4～6倍，但是，每公顷被征用耕地的安置补助费最高不得超过被征用前3年平均年产值的15倍。

2 现阶段补偿测算制度的缺陷和不足

（1）以产值作为征地补偿测算标准综合性较差

我国《土地管理法》规定征地补偿按照土地被征用前3年平均产值的若干倍来计算。以土地平均年产值作为补偿标准极不合理，因为它没有考虑到土地的特征，年产值不能体现土地的潜在价值。随着我国农业由计划经济向市场经济、传统农业向现代农业过渡，农业种值结构呈现多元化，种植手段趋向科技化，使得不同农作物种类之间、不同种植手段之间和不同地块之间的农业产值差别很大。土地的产值往往是以资金技术和劳务的高投入为代价的，我们在确定某地块征用补偿费用标准时，不能只算产值，而不算产值的投入和成本，也不能对那些采取高科技、高投入的生产者简单地采取平均产值的办法计算补偿费用，这对于他们的高投入、高技术是一种否定，而应该区别对待［1］。

（2）征地补偿标准偏低，忽视市场经济发展规律

我国现行征地补偿费采取的基本原则是：依法按照被征用土地的原用途及农产品现行产量给予补偿，保证被征地农民的原有生活水平不下降。这种纯粹的补偿关系没有考虑土地对农民承担的生产资料和社会保障功能，没有充分体现土地的潜在收益和利用功能，这在计划经济体制下是合理和适用的，也为农民和社会各界所广泛接受。但如今，中国已经建立了市场经济体制，大多数生产要素，甚至包括城市土地（划拨的土地除外），均采取市场机制配置，按市场价格进行交换，而唯独农村集体土地还继续采用计划经济模式下的配给制征用和若干倍耕地年产值的补偿思路，这无疑剥夺了农民对土地的大部分收益［2］。

（3）征地补偿范围太窄，不能全面体现土地的价值

我国土地征用补偿的范围包括土地补偿费、安置补助费、青苗及附着物补偿费等几项，在征用目的合法的前提下，土地征用都应给予被征地单位“公平合理”的补偿。也就是说，虽然国家为了公共利益可以强迫取得农村集体经济组织的土地所有权，但国家还是应保障公民的合法财产权，要将财产保障转换为财产价值保障，至少要提供合乎财产存续的价值。国家有义务保障公民的人身、财产的安全，造成侵害的要给予赔偿或补偿，这已成为共识。在农村集体经济组织为社会公共利益作出特别牺牲的情形下，国家尽可能给予其价值补偿是应该的，而且是必要的。目前的补偿范围虽然在一定程度上补偿了农村集体经济组织和农民个人的损失，但离“公平合理”和“适当”的要求还是有一定差距。“公平合理”、“适当”原则在不同的时代背景下有不同的要求。我国已进入社会主义市场经济阶段，土地作为资源资本和资产并重的观念已深入人心。在注重权属安全的同时，人们更注重土地的实际利用价值，更注重其经济价值。因而国家在处理征地时，也应更注重其价值的补偿。目前的土地征用补偿范围无法达到这一要求，不仅没有将那些难以量化的非经济上的附带损失列入补偿的范围，而且把那些可以量化的财产上的损失，如残余地、相邻地的损害、经营损失、租金损失等通常所受的损失以及其他因征地所导致的必要费用等未列入补偿的范围，亦即未充分考虑因征地而给农民带来的福利损失、安定损失、少数残存损失和事业损失等因素。

3 完善我国征地补偿标准的几点建议

（1）用综合因素法取代产值倍数法，提高测算标准的市场化因素

单一的产值倍数法已不能适应如今的社会要求，而采用多种测算方法综合评价已逐步成为未来征地补偿测算的趋势。其它测算方法包括：收益还原法、市场比较法、假设开发法等多种方法。测算时可以采取以上方法计算，也可以根据本地区实际情况采用其它合适的方法进行测算。征地地区片价原则上应在至少两种以上方法测算结果的基础上综合平衡确定。此外，应着重将市场化因素融入到整个测算体系中，使所征用的土地能够按照最佳最有效使用原则利用，从而提高土地资源配置的效率。同时，应更多地引入谈判机制，由用地单位和农民集体、农民自行谈判研究补偿安置费。

（2）扩大征地补偿范围

现行土地征用补偿标准只包括了因征地给农民造成的直接经济损失，没有考虑因征地而给农民造成的间接经济损失，而且我国农村目前尚未建立有效的社会保障制度，农村发展的社会福利主要靠土地来实现，土地征用时应把这一因素考虑进来。我国有安土重迁的传统，土地的失去将导致安定的无保障状态，因而征用时也应考虑这一因素。农村承包经营权既是农民重要财产权，又是农民的劳动权、社会保障权的依托，土地征用就意味着以上权利的丧失，因此，对农民的承包经营权要单独予以充分补偿。少数残存损失是指：征用了属于同一个土地使用权人的一部分，从而造成其他土地的价格下降或其他的损失。事业损失指的是两方面：一方面农民从事的事业原来是农业，现在失去土地要另行就业，这对被征户来说就是一家求生存的事业如何重建的损失；另一方面该土地从农地变为建设用地，因征用土地被公共事业开发产生噪音、废气、水质污染等造成的损害。这二者都是因土地征用而造成的直接损失，应在补偿范围之内［3］。综上所述，笔者认为，我国征地补偿的范围应包括：土地补偿费、安置补助费、青苗和附着物补偿费、少数残存补偿费、事业损失补偿费、最低生活保障费和福利损失补偿费等几项。

（3）妥善处理被征地农民的安置问题，改货币化安置为多种途径安置

纯货币化安置无法从长远的角度上解决农民的安置问题。农民在耗尽有限的安置补助费后，自身能力素质的有限和匮乏职业技能的训练，将会使他们面临最严重的生存问题。

为了保障农民的生活权利，可以在货币化安置的基础上，根据不同地区的情况，进行多种途径的安置，包括：①就业安置。为充分帮助农民进行再就业，可进一步建立以下机制：a.建立被征地劳动力市场就业援助和失业保险机制；b.鼓励各类企业使用被征地劳动力就业的优惠政策；c.鼓励被征地劳动力自主就业、创业。②留地安置。即：政府在被征收的土地上划出一部分土地来留给农民自由支配，农民可发展二、三产业解决就业问题，亦可分享周围土地升值带来的潜在效益，从多方面为失地农民提供可行的保障。③入股安置。通过将土地资源进行股份化的方式，可以使农民参与土地利益分配，实现土地权益，但这种方法也同样具有一定的风险度。④实施社会保障制度。针对部分被征地农民存在着短期消费、不合理使用征地补偿费等现象，各级政府部门要引导农民合理使用补偿安置费，其中有效的方法之一就是将一定比例的征地补偿费作为社会保障基金，用于被征地农民的养老保险、失业保险及医疗保险，将被征地农民纳入城镇居民社会保障体系，使被征地农民的基本生活有所保障。

4 征地补偿标准的测算方法

目前征地补偿标准的测算方法主要有：收益还原法、市场比较法、收益倍数法、假设开发法等。

（1）收益还原法

收益还原法是以土地收益价格为理论依据，将待估农用地在未来每年预期的纯收益以一定的还原率统一还原为评价时日总收益的一种方法。其计算公式为：

式中：

P—土地价格；

a—土地年纯收益；

r—土地还原率；

n—土地使用年期。

农用地价格，按照最高最佳使用原则，重点是进行耕地价格的评估。由于耕地的所有权是属于农村集体经济组织所有，征地将使其土地所有权发生永久性转移，由集体所有转变为国家所有。被征耕地价格的计算公式就转化为：

式中：

P—单位面积耕地的地价；

a—单位面积耕地取得的纯收益，a＝总收益-总费用；

r—土地收益还原率。

耕地总收益主要通过市场调查确定其产值；耕地总费用包括耕地基本配套设施的费用和农业生产年经常性费用两种，耕地基本配套设施的费用主要包括沟、渠、田、林、路配套费用等；生产年经常性费用包括苗种费、肥料费、水费、人工费、机工费、农药费、农田水利设施维修费和有关利息等。

（2）市场比较法

市场比较法是把每个乡镇看作一个评估对象，根据本乡镇已发生征地案例的实际补偿标准，通过比较修正求取。其基本公式为：

式中：

P—待定乡镇征地补偿标准；

R—征地案例标准；

Q—区域因素修正系数；

G—个别因素修正系数；

T—时间修正指数。

（3）收益倍数法

收益倍数法是收益还原法的拓展，在还原利率不变的条件下，土地的价格与土地的纯收益呈现正相（比）关系，而土地纯收益同时又与农业总产值呈正相（比）变化，从而土地价格就表现为农业总产值的若干倍［4］。近年来，非农建设征收农民集体的补偿费呈逐步提高的趋势，特别是基础设施建设项目（包括水利水电建设项目）的征地补偿费有了较大程度的提高。根据这一发展趋势，各地在确定补偿倍数时，土地补偿费和安置补助费两项之和原则上不得低于16倍，且不能大于30倍。

（4）假设开发法

根据假设开发法原理，征地补偿标准可用下式表示：

征地补偿标准=土地价格-土地开发成本-利息-利润-税费-土地所有权转移增值-土地用途变换增值

上式中，土地价格表示正常市场的土地价格或政府的出让价格；土地开发成本是把生地开发为熟地的费用。

具体测算某个单元的补偿标准时，建议先采用上述四种方法分别测算出一个补偿标准，再采用常用的德尔菲法或层次分析法测算出该单元最终的补偿标准。

［1］刘卫东，彭 俊.征地补偿费用标准的合理确定.中国土地科学.2006，20（1）：7-11

［2］刘卫东，楼立明.对中国土地征用及其管理现状反思.浙江大学学报：农业与生命科学版.2004，30（1）：63-68

［3］沈守愚.土地法学通论.北京:中国大地出版社，2004.45-47

［4］闫天龙，曹熙平.土地估价指南.北京：机械工业出版社，2004.94-130