社会管理创新视域下的警务改革实践——以石家庄市“110综合警务服务站”为例

文/申玉兰 张杰英 王 舵 刘 轩

2011年6月20日起亮相石家庄街头的“110综合警务服务站”令百姓交口称赞，不间断巡逻、方便快捷的各项便民业务，拉近了百姓和公安民警的距离。石家庄市“110综合警务服务站”是全国警务改革中首例将“110”与“警务服务”结合为一体的综合警务站，是石家庄市社会管理创新的产物。

一、石家庄警务改革的背景

（一）警务改革是时代要求

现代警察诞生180多年以来，国外警务改革的理论与实践高潮迭起，层出不穷，深化整体警务改革已成为中西方各国的普遍共识和共同诉求。纵观现代各国警务改革最新动态和发展趋势，其中一个显著的特征就是趋向整合型。相对于国外警务改革研究与实践，国内警务改革虽然相对滞后，但也一直在积极探索中。党的十七大之后，一些学者开始探索在公安机关建立一种“组织规模大、职能范围广”的大部门体制,对相同或相近的职能进行集中整合、相近归并，综合设置机构，健全部门和警种间的协调配合机制，以从根本上解决基层公安机构重叠、警务职责交叉、权限冲突以及政出多门等问题。

在这一理念的指导下，我国许多地方进行了积极探索，如2010年6月，河南新乡市公安局大胆改革已经运行60年的传统警务模式，将市区原有的6个公安分局和23个派出所撤销，新建12个派出所，由市公安局直接领导，交警、巡特警、治安警、刑警四警合一，每名警察同时具备四个警种的综合执法权。在这一背景下，地方政府积极探索新形势下警务改革已成为时代发展的必然要求。

（二）警务改革是实践要求

就警务改革实践而言，近几年，围绕打破警种分割、减少指挥层级、推动警力下沉，上海、吉林、辽宁、福建、山西、江西、重庆等地警方进行了不懈努力和持续探索。这些警务改革的模式大体可分为三种类型：第一种是撤销分局、派出所，实行局所合一的警务机构改革。例如，上海2000年曾撤销分局、派出所，设立警署；吉林辽源2003年曾效仿上海撤销分局、派出所，设立警署后改称分局；江西新余2004年则在局所合一后，设立警务局。第二种是“多警合一”“一警多能”的警务机制改革。例如，福建福州将交警、巡警和派出所民警“三警合一”；重庆实行“交巡警合一”；山东日照则实行多警参与的联合工作机制。第三种是公安内部人事改革。例如，山西太原2009年全员重新竞聘，引入风险机制，规范机构设置。

总体而言，注重观念更新、模式创新，围绕减少指挥层次，推动警力下沉，考虑成本效益、机构整合，跨界合作，已成为我国基层警务改革的一种必然趋势。但由于缺乏科学理论作支撑，国内警务改革较为零星、分散，没有形成整体推进态势。石家庄创建多警合一的“110综合警务站”是警务改革的具体实践。

（三）警务改革是当地现实要求

自2009年开始，石家庄市公安机关强力推进社区警务室建设，全面强化了社区治安防控工作，社区发案率大幅下降。但由于社区犯罪空间受到挤压，随之而来的是街头多发性侵财犯罪明显上升。2010年下半年，石家庄被确定是全国创新社会管理七个省会试点城市之一，为实现打造全省乃至全国最安全、最适合资本落地成长、最适合创业发展城市的目标，为经济发展提供良好的治安保障，市委、市政府审时度势，经过反复考察调研，在充分借鉴外省、市改革经验的基础上，结合本市实际情况，确定了进行警务机制改革，新组建交巡警，在街区建立110警务服务站，最大限度地把警力摆到街面上。

通过在市内繁华街区、要害部位等重点区域建立“110综合警务服务站”，与社区警务室互动呼应、无缝对接，使犯罪分子一到石家庄就能看到警察，形成震慑，不敢作案；使老百姓一出家门就能看到民警，增强了安全感，同时能够享受到便捷贴心的服务。这一举措被市委、市政府列入当年服务民众的27件实事之一。石家庄创建的“110综合警务站”是适应石家庄市当地治安现实要求的产物。

二、石家庄市创建“110综合警务服务站”的突出成效

据统计，“110座综合警务服务站”正式运行两年多来，就处理各类警情32万余起，直接抓获犯罪嫌疑人990名，接受群众求助9.76万人次，化解矛盾纠纷8.55万余次，疏导交通5.19万余起，帮助群众联系电力、自来水、燃气、医疗等部门2.4万余次，街面“两抢”案件同比下降31.6%。石家庄市公安局在全省社会治安综合治理评比中名列第一，综合警务服务站功不可没。其突出成效主要体现在以下几方面：

（一）接处警更加快速

综合警务服务站建成之前，市局要求110民警在接到市局指挥中心的派警指令后，市区在“15分钟内”到达现场。综合警务服务站投入运行后，承担了接处警职责，警务站110警车接到市局指挥中心的派警指令后，市区二环以内的5分钟内就能赶到现场，二环以外的在10分钟内也能赶到现场，接处警速度与以前相比大幅提高。

（二）增强了市区的治安防控能力

警务站的设置，增加了街面警力的覆盖面和数量。一方面，在接到市局的指令后，立即行动，在第一时间展开对违法犯罪分子的抓捕；另一方面，在没有警情的情况时，进行巡逻盘查，主动发现犯罪。各警务站根据治安状况，采取车巡与步巡相结合的方式，对重点区域实行全天候的巡逻盘查，对一般区域实行重点时段巡控，通过见警率的提高，挤压街面违法犯罪的时空，遏制街面违法犯罪的发生，增强了广大群众的安全感。

（三）提升了市区道路的通行能力

在交通高峰时段，综合警务服务站民警与交警互相配合，在本辖区主要路口、路段及校园周边指挥疏导交通，依法纠正、查处交通违法行为；在交通一般时段，综合服务站还采取流动巡逻与定点查控相结合的方式，对过往机动车进行检查。此外，在日常工作中，综合警务服务站还对辖区的交通标志、标线、交通信号灯和其他交通设施进行检查，发现问题及时报请有关单位进行维修、保养，确保了辖区的交通安全畅通。

（四）塑造了服务群众的良好形象

警务站坚持把群众利益放在首位，尽最大努力便民利民惠民，已经在10个警务站开通了交管业务，在88个警务站开通了户政业务，110个警务站全部都开通了出入境管理部分业务，极大地方便了群众，得到了群众的广泛赞誉。综合警务服务站，已逐渐成为沟通警民的桥梁，鱼水和谐的载体。

三、石家庄警务改革的启示

（一）警务改革要适应社会管理创新的要求

近年来，我国社会矛盾凸显，社会管理面临严峻挑战。社会管理创新是当下各级政府和干部努力破解的重大课题，对地方、部门加强和创新社会管理的鲜活经验进行总结，从中找到可以推广的思路和做法，对于完善中国特色社会主义社会管理体系将具有重大意义。警务改革既是政府治理的重要内容，也是社会管理创新的必然要求。

社会服务是解决现实社会冲突管理的重要方式，在各国社会冲突管理中发挥着重要的作用。石家庄市创建的“110综合警务服务站”，搭建了推进和谐警民关系建设的群众工作舞台，人民群众感到了实实在在的方便。群众在上下班的路上或闲暇逛街之余顺便就可以把事情办了，省去了到派出所、分局甚至市局来回的奔波。警务站24小时安排民警值守，群众可以随时求助，为群众指路、倒水、解疑答惑虽是举手之劳，但这些都是实实在在的群众工作。石家庄市的警务改革实现了“寓管理于服务之中，在服务中实现管理”，适应了社会管理创新的要求。

（二）警务改革要有效解决严峻的治安形势

随着我国经济社会的发展，人流、物流、车流、信息流迅猛地向城市汇聚。特别是城市流动人口的激增，让街面犯罪呈逐年高发态势。面对严峻的治安形势，如果再采用传统的警务模式，各警种各自为战、重打轻防，容易陷入民警疲于奔命、群众却越来越没有安全感的怪圈。复杂严峻的现实使得两大矛盾突出：一是警察职能泛化与警力相对有限的矛盾突出；二是警务投入不断增加与警务效能相对不高的矛盾凸显。

面对严峻的治安形势，地方警务工作至少面临着三大任务，如何解决打防管控没有形成合力，提高社会治安防控能力？如何消除公安内部的“信息壁垒”，形成多警参与下的快速反应、整体联动机制？如何解决基层基础建设相对薄弱，提高整体数字化侦查手段的关联运用、深度应用水平？石家庄市公安机关强力推出“110综合警务工作站”，全市110警务站的工作人员占到全市公安警力的三分之一还要多，有2600多名警力，昼夜24个小时巡逻在市区的大街小巷，补强了动态社会环境下治安防控工作的短板。

（三）要让警务旧体制退出历史舞台

中国公安的现行体制从新中国成立之初至今已经沿袭了近60年，多年来虽在不断改良，但从我国警务改革的沿革可以看出，无论称之为改革或者是调整，基本上都局限于机构称谓上的变换和数量上的增减。虽然对公安工作的发展曾起到过一定的促进作用，但并没有对警务方式、勤务模式、警力配置特别是警务体制进行根本性的改变，并没有从深层次上触动和影响公安工作的运行方式。

基层公安机关要提高公共服务水平和驾驭社会治安形势的能力，必须打破行政地域、条块分割、警种机构、特定时空造成的合作壁垒，克服警种林立、各自为政、相互封闭带来的职能碎片化弊端，大力推进机制创新，积极寻求高效整合的警察服务模式和警务合作机制。在我国基层警务改革仍处于探索起步阶段，成熟机制尚未形成的情况下，石家庄市创建110综合警务服务站是我国警务改革的具体实践和有益探索，对于加快我国警务机制改革将产生推动作用。