科学合理开发海域资源推进福建海洋经济健康可持续发展＊

黄世峰

（福建省海洋与渔业厅 福州 350003）

海域作为重要的战略空间和资源要素，其开发利用与海洋经济发展密切相关。2002年《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域法》）实施以来，伴随着科技的进步，福建海域资源综合开发利用能力显著增强，海洋经济总体呈现快速增长的运行态势。与此同时，在当前沿海地区城镇化、工业化快速推进和海峡蓝色经济试验区建设背景下，面对局部海域开发过度、海域资源利用不合理、海域环境质量下降的现状，福建应如何科学合理开发、有效保护有限的海域资源，以满足经济社会发展需要，成为亟待解决的问题。

当前党和国家针对海洋资源开发利用提出了更高的要求。2012年国务院批复的《全国海洋功能区划（2011—2020年）》强调了 “在发展中保护、在保护中发展”的理念，国家海洋局专门提出了 “五个用海”的要求，这为海域使用指明了方向。进一步转变海域资源开发利用方式，努力提高海域资源利用率，创新海域管理体制机制，已成为福建谋求海洋经济更好、更快发展的必然选择。在建设海洋经济强省的今天，重新审视海域资源的战略价值，分析福建海域资源开发面临的突出矛盾，阐释科学开发海域资源的基本内涵，提出科学合理开发福建海域资源的建议，对于进一步壮大福建海洋经济规模、提升海洋经济增长质量，显得尤为重要。

1 深刻认识海域资源开发利用的战略价值

1.1 海域资源开发利用有助于拓展新的生产和生活空间［1］

福建有 “六水三山一分田”之称，陆域资源相对紧缺、空间较为狭小，海域资源相对充裕、是今后沿海地区经济社会大发展的空间依托。“十二五”期间，福建沿海地区石化、冶金等临海工业的发展，既面临着产业经济总量规模的扩大（预计到2020年临海工业产值将占全省规模以上工业总产值的60%以上），又面临着产业质量的提升；沿海城镇化率每年至少要增加1.5个百分点，工业化、城镇化用地需求扩大，同时，建设用地的有限性也表现得很突出。

海域作为陆域资源的有效补充，对其进行合理开发、规划利用，能够为沿海地区经济社会发展提供新生土地资源。“十二五”期间福建立足自身资源特色，提出要充分利用海峡、海湾和海岛优势，有序推进海岸、海湾、海岛、近海、远海和后方陆域资源开发，打造 “一带、双核、六湾、多岛”的空间发展格局，根本目的也是为了突破沿海地区陆域发展的局限，实现由主要依靠陆域发展向陆海统筹协调发展转变，保障现代海洋产业集聚、沿海城镇建设、生态保护等的用海需求。

1.2 海域资源开发利用有利于促进海洋经济乃至国民经济发展

海洋经济是开发、利用海洋的各类产业及相关经济活动的总和，海洋产业发展、产业布局和产业结构调整均与海域资源开发利用密切相关。进入新世纪以来，福建按照海洋功能区划确定的海域功能，重点围绕环三都澳、闽江口、平潭综合实验区、湄洲湾、泉州湾、厦门湾、古雷－南太武新区等区域，加快建设以石化、装备制造、冶金、能源等为重点的临海产业基地，提升发展渔业、船舶工业、港口物流业、海洋旅游业等海洋主导产业，游轮游艇等海洋新兴产业不断涌现，海洋经济已成为福建国民经济的重要支柱。2011年福建海洋生产总值达4420亿元，占地区生产总值的25.4%；海洋三次产业结构进一步优化，由2005年的25.5∶16.3∶58.2调整为8.1∶44.4∶47.5。

1.3 海域资源开发利用有助于提高对外开放合作水平

国家正实施新一轮沿海开放开发的战略部署，东部沿海地区经济活动的空间集中度呈上升趋势。福建应抓住机遇，充分利用自己的区位优势和海域优势，重点围绕海洋产业布局、滩涂港湾资源开发利用、基础设施建设和海洋生态环境保护等重大问题，加快与珠江三角洲、长江三角洲等经济圈的合作步伐。同时，以港口和物流为纽带，不断探索港口经济与内陆经济联动的跨省区协作机制，深化福建与江西、湖南、湖北等腹地的合作。

台湾在海域资源开发方面已积累相当经验，在资金、技术、设备及管理方面占据优势，而福建最大的优势在于独特的港湾资源。由于闽台在海域资源禀赋、开发能力方面存在差异，可以此为切入点，集聚整合闽台两地资源要素，积极探索闽台合作开发台湾海峡资源新模式，构建两岸海洋开发深度合作平台，加强闽台海洋环境保护和海洋综合管理领域合作，合力在国际海洋经济竞争中占据有利地位。

2 《海域法》颁布以来福建海域资源开发利用绩效评价

《海域法》实施以来，福建在海域资源开发、海域资源市场化配置、海洋环境保护、依法行政方面取得明显成效，为全省海洋经济发展提供了强有力的用海保障。同时，为使稀缺的海域资源在海洋经济发展中发挥更大效益，福建注重海域使用管理制度创新，在全国无先例可循的情况下，制定了《福建省海域使用权抵押登记管理办法》等一系列规范性文件，海洋综合管理能力持续加强，迄今已连续6次获得全国海洋综合管理特等奖。

2.1 海域资源禀赋概况

海域资源禀赋是指一个国家和地区拥有的海域资源数量和质量。福建是海洋资源大省，北承长江三角洲南接珠江三角洲，西有内陆腹地为支撑，东临台湾海峡，与台湾隔海相望，具有对台区位优势和海域资源优势。

福建属海域资源富集地区。全省海域总面积达13.6万km2，比陆域面积大12%。海岸线蜿蜒曲折，类型多样。其中，大陆海岸线北起福鼎沙埕港，南至诏安港，总长3752km，居全国第二；大陆海岸线直线长度仅535km，海岸线曲折率达1∶7.01，为全国之最；全省海岛数2214个，数量居全国第二。

福建港湾众多，沿海分布有大小港湾125个，多数港湾港阔水深，可形成吞吐能力不一、功能互补的港口群。其中，可建5万吨级以上深水泊位的天然深水良港7个，自北向南依次为沙埕湾、三沙湾、罗源湾、兴化湾、湄洲湾、厦门港和东山湾；可建20万吨级以上深水泊位80个，其中，20万～50万吨级泊位的深水岸线总长47km，居全国首位；沿海浅海滩涂面积广阔，未开发利用的浅海滩涂面积为6000多km2。大部分分布在港湾、河口附近地带，具有重要的开发利用价值。

2.2 海域资源开发利用特点

海域资源开发利用特点的形成，是海域资源禀赋条件、社会经济技术条件以及海域管理政策制度三者综合作用的结果。2002—2011年，福建累计发放海域使用证1.6万宗，共使用海域面积2110km2。当前福建海域使用状况呈现特点如下。

2.2.1 海域资源开发利用规模不断扩大

随着“建设海洋经济强省”战略深入实施，福建沿海地区城市建设和产业发展的重心向海聚集，以 “大项目、大基地（园区）”为依托的海洋产业发展迅速，建设用海总量规模不断扩大。据统计，2002—2011年，全省共审批围填海项目451宗、批准围填海面积250km2，这一用海规模相当于一个罗源湾的面积，填海总量居全国首位。今后随着一大批重大重点涉海项目落地，新增用海需求将持续强劲增长，海域资源供给将面临更大压力。到2015年，福建建设用海总面积将达238km2，其中，围填海面积规划达186km2。

2.2.2 渔业用海占据主导地位

福建海域利用主要集中在渔业用海上。近年来，尽管渔业用海占海域使用面积比例总体呈下降趋势，由2005年的83%下降到2011年的56%，且随着海洋产业结构的调整和优化；其他用海、围海造地用海占海域使用面积比例均保持增长势头，分别由2005年的9%、8%上升至2011年的32%、12%（图1）。但是，渔业用海所占比例仍显偏高，这与福建拥有丰富的渔业资源和良好的水域质量，具备发展渔业的比较优势分不开。

图1 2005—2011年福建省海域使用结构转化情况

2.2.3 海域利用的空间分布集中

福建海岸带的开发利用活动以海湾为基本单元。由于多数海湾滩涂资源丰富、避风条件良好，其围填海成本较低。因此，福建围填海项目用海主要集中在海湾内，表现出明显的内湾依赖性。从空间分布上看，福建围填海项目用海集聚在沙埕港、三沙湾、罗源湾等13个海湾。这13个海湾资源储备丰富，总面积5256km2，岸线总长2286km、占全省海岸线的60.9%。表1是根据海湾数模研究结果得出的13个主要海湾的围填海项目用海情况。至2011年底，13个海湾围填海面积约达739km2、约占其总面积的14.05%，今后还可承载的围填海规模约达381km2。由于项目用海与渔业用海多集中于湾内和近岸，湾外和深水海域开发相对缓慢，容易引发湾内、近海海域资源供给不足与湾外、深水海域资源供给相对过剩并存的矛盾。

表1 13个主要海湾围填海项目用海情况

2.3 海域资源开发利用面临的主要矛盾

海域资源开发利用在有效缓解福建沿海地区资源环境压力的同时，也带来一些矛盾和问题。

2.3.1 涉海行业间、部门间用海矛盾凸显［2］

近年来，福建海洋产业结构发生明显变化，海洋产业逐渐向高附加值、高技术含量的二、三产业演化，渔业所占比重持续下降。海洋产业结构的演化引起了海域资源在不同海洋产业部门间的重新配置，具体表现为：港口物流业、海洋旅游业、临海工业及海洋新兴产业用海规模不断扩大，沿海滩涂、近岸海域等养殖用地被改作建设用途，渔业水体范围趋于萎缩，渔业与非渔业之间用海矛盾凸显［2］。另外，由于海域使用涉及多部门、受利益驱使，各部门在开发利用海域的同时，难以做到统筹兼顾。因此，当前迫切需要制定海域资源开发利用和保护规划，来协调涉海行业间、部门间用海需求。

2.3.2 海域资源开发利用与海洋生态环境保护的矛盾凸显

随着城市化进程的加快和临海工业的快速发展，生活污染物、工业污染源入海量不断增加，海上溢油、危险化学品泄露等污染事故也时有发生，致使宁德沿海近岸、罗源湾、闽江口、泉州湾和厦门近岸海域污染加重趋势，沿海滩涂湿地面积缩减，海洋生态环境面临较大压力。由于渔业利益当前主要靠扩张规模获得，以及转产转业困难等因素影响［2］，渔民会非理性地扩大养殖面积，养殖废水大量排放使得沿岸海水富营养化，造成水体缺氧和赤潮频繁发生［3］、渔业资源锐减、渔业经济效益下降。

3 科学合理开发海域资源的理论思考和政策建议

3.1 科学合理开发海域资源的基本内涵

在海洋经济发展过程中，海域资源开发利用规模扩大难以避免，并且可以预见，随着海洋经济持续快速发展，这一规模化开发还将持续较长一段时间。海域资源并非取之不尽，其环境承载力也并非无限，以海域资源的过度损耗为代价换取海洋经济发展、推进工业化和城镇化的做法并不可取。为缓解经济社会发展对海域资源供给的压力，必须进一步转变用海观念，突出强调科学合理开发海域资源。

科学合理开发海域资源充分体现了 “五个用海”的基本要求。其目标是要在科学评价各功能区（保留区、特殊利用区和海洋保护区除外）的开发强度和开发潜力基础上，统筹协调各种利益关系，合理开发和优化配置海域资源，辩证地认识海洋经济发展、海域资源开发利用与海洋环境保护三者的内在关联性，力求以最少的海域资源投入、最低的海洋环境成本来实现海洋经济的可持续发展。它在微观层面上要求企业集约节约用海、提高单位海域面积的投资强度，降低污染排放、推行清洁生产；在宏观层面上要求对海洋产业结构和布局进行优化调整，并将科学开发海域资源理念贯穿于工业化和城镇化建设过程的始终。

3.2 科学开发海域资源的政策建议

在实践中，为探索一条具有福建特色的科学合理开发海域资源新路子，需更新发展观念，在海域使用管理中敢于先行先试，不断创新体制机制。当前和今后一个时期要重点做好如下工作。

3.2.1 开发理念转型：实施海域资源开发与环境保护并举战略，构建多方协同的海洋环境治理机制

福建已初步建立了海洋环境保护法制体系框架，海洋环境保护工作也走在全国前列。但福建海域环境总体污染的趋势仍未得到遏制，局部海域生态系统受损现象仍然存在，海洋环境保护政策执行效果与预期目标存在偏差。究其原因，一是海域管理涉及海洋与渔业、环保、海事、交通等多个涉海部门，部门分散管理容易导致利益冲突，此时如果缺乏利益协调机制，容易导致海洋环境保护监管不力。二是渔民、海洋企业等行为主体在用海过程中既无法完全享受到防范海域污染、改善海洋环境带来的收益，也不必完全承担因污染行为而造成的海洋环境损失成本，使得渔民、海洋企业缺乏积极性，为减少海域污染或保护海洋环境而付出成本。

为了有效提高海域使用效率，加强海域资源节约和环境保护，第一要严格实施海洋功能区划，科学规划岸线、海域的使用。要有序开发利用岸线。坚持 “深水深用”，创造条件促进“浅水深用”。要做好主要岸线的战略预算，坚决制止图占岸线和海域的行为，确保全省保留的自然岸线比列不低于70%。当前要优先开展一批集中集约节约的区域用海规划，优先保证国家，省重点建设项目的海域开发利用。鼓励围填海向湾外拓展。对不符合海洋功能区划的用海项目，一律不予审批。第二应加快建立协作保护海洋环境的新体制。要完善涉海部门协调机制，建立健全近岸海域环境协作保护机制。要实施海陆统筹，河海兼顾，监测数据与管理信息共享，实现一体化治理。这一机制的主要内容包括：一是建立健全涉海部门的协调联动机制，加强海洋环境污染与陆源污染的对接管理，明确各涉海部门的工作职责。推动实现涉海部门的合作共治。二是尝试采取激励性政策，如财政补贴、税收优惠、低息贷款、安排专项资金等，鼓励和引导海洋企业将海洋环境保护落实到投入、生产和产出各个环节。要探索建立海洋生态补偿示范区，建立完善陆源污染物排海溯源追究制度和海洋生态补偿制度。三是加强海洋环境保护领域的区域合作，探索建立以海湾为单元，跨行政区域的海洋环境综合协调管理机制。扩大闽台在海洋生态环境综合整治方面的合作，建立两岸海洋生态环境及重大灾害动态监视监测数据资料共享平台。

另外，对于海洋环境保护这一润物细无声的复杂系统工程，还需政府对社会公众参与海洋环境保护的引导和支持；增强社会公众的依法用海、依法管海意识；鼓励渔业协会等涉海中介组织参与海域资源综合利用研究和环保技术推广应用。

3.2.2 资源配置方式优化：坚持政府宏观调控和市场调节相融合，构建海域资源市场化配置新机制

海域资源属于市场化程度较低的领域，将其逐步推向市场，增强其市场流动性，十分必要。同时考虑到海域资源所具有的外部性，单纯依靠市场力量，难以达到优化海域资源配置的目标。因此，从福建实际出发，现阶段对海域资源配置方式的合理选择是：在明确政府职责的基础上，实现政府宏观调控与市场调节两者间的动态融合，稳步推进海域资源市场化配置。

政府的宏观管理职能主要体现在实施区域建设用海规划、围填海项目海域使用管理，保障重点项目用海需求等方面。为此，在实际工作中：一是要全面摸清全省现有海域资源的开发潜力，认真研判当前用海形势并预测未来海域使用变化趋势，做出海域资源开发利用总量的决策。二是在现有的海湾海域使用规划基础上，编制实施全省海岸带综合利用规划，规划中尽可能设置些指导性的量化指标，明确单位岸线和海域面积投资强度标准规范。同时，规划的编制实施还要注重与产业布局规划、城乡规划、土地利用规划、港口规划、海洋功能区划相衔接。

市场调节主要体现在以下方面：一是逐步拓宽可进行市场化配置的海域使用权领域，特别要注重探索湾外海域资源海域使用权的市场化配置方式。二是加快成立 “海域使用权交易和流转服务中心”等中介机构，培育壮大政府调控下的海域使用权二级交易市场，加强政府对海域使用权抵押、转让和出租等经济行为的规范，积极探索海域使用权抵押贷款的有效实现方式。三是借鉴土地使用权招标拍卖的实践经验，积极尝试符合海域特点和各地实际情况的海域使用权招拍挂方式。四是建立健全 “失海”渔民再就业和社会保障机制，充分认识海域对于渔民的多重效用（包括就业效用、生产效用和养老保障效用等），探索多种模式灵活组合的 “复合型”安置模式，以满足渔民不同层次的需求。

3.2.3 产业发展战略调整：优化海洋产业结构和产业布局，构建具有较强竞争力的现代海洋产业体系

加强陆海资源、产业和空间的互动，形成科学合理的海洋空间开发布局，以调整优化海洋产业结构和产业布局为主攻方向，逐步建立以海洋产业基地和海洋经济集聚区为依托、特色鲜明、具有较强竞争力的现代海洋产业体系。

一是优化海洋区域布局，促进海洋产业集聚发展。以环三都澳、泛闽江口、湄洲湾、泉州湾、厦门湾、东山湾为依托，重点围绕海洋新兴产业、现代海洋服务业、高端临海产业和现代海洋渔业，强化科技创新的支撑引领作用，积极打造各具特色、有所侧重的六大创新型海洋经济密集区。吸引科研院校、海洋企业及高端项目向密集区集中，创新海洋企业与科研院校的合作形式，培育发展拥有自主知识产权和核心竞争力的海洋龙头企业，规划建设现代海洋渔业、海洋新兴、现代海洋服务和高端临海等海洋产业基地和示范产业园，逐步形成生产要素集聚、产业成链、规模效益突出的海洋产业集群。

二是推动海洋产业转型升级，提高产业核心竞争力。以海岸带及邻近陆域、海域为依托，优化重点海洋产业布局。在项目用海上，着重支持海洋新兴产业项目的落地用海，建立以海洋生物医药、邮轮游艇、海水综合利用、可再生能源和工程装备为主的五大海洋新兴产业体系；坚持产业规模扩张与空间布局优化相结合，引导石化、冶金、能源等高端临海产业项目向临港区域集中布局建设；积极发展对海域资源依赖程度较低、以港口物流、海洋旅游和海洋文化创意产业为重点的现代海洋服务业；拓展浅海湾外养殖、深水海域底播养殖，开拓远洋新渔场，提升发展海洋渔业。突出海洋特色品牌建设，培植、延伸海洋产业链，推动海洋产业向园区化、基地化、高端化发展，不断提升海洋产业发展层次。

三是深化闽台海洋开发合作，做大做强海洋产业。以厦门两岸新兴产业和现代服务业合作示范区、闽台（福州）蓝色产业园建设为重点，发挥 “五缘”优势，积极承接台湾海洋产业转移，建设两岸高端临海产业和新兴产业深度合作基地，学习借鉴台湾先进经验技术和管理理念，打造闽台机械、船舶等临海产业对接，推进两岸在海洋生物医药、海洋可再生能源、海水综合利用、海洋新材料、海洋油气等海洋新兴产业上的合作，深化闽台在人才、技术、项目、知识产权等领域的交流和合作，合力发展现代海洋服务业、现代渔业等海洋产业，不断提升海洋产业发展水平。

3.2.4 完善管理体制：创新海域管理体制机制，增强海洋经济发展活力

为使海域管理在新一轮海洋经济发展中发挥更大效应，应采取如下措施：一是建立海域使用审批服务新机制。规范海域、岸线使用审批程序，推行海域使用并联审核机制，尽快实现项目用海的海域使用论证、环境影响评价、防洪影响评价等同时进行，提高审批效率。对集中连片开发使用海域的项目，鼓励所在地政府编制区域建设用海规划，规划区内的单宗用海项目在规划获批后可简化用海审批程序。赋予海域使用权与土地使用权同等的法律地位，有效解决《海域使用权证》难以进入基本建设程序的问题。二是建立海洋综合执法新机制。深化涉海行政执法体制改革，推进海洋与渔业执法机构与海事、海关、海警等部门的海上联合执法，完善海上联合执法机制，建立一支相对固定的海上综合执法队伍。立法规范海域开发和保护行为，努力构建福建 “平安海域”。

同时，为提高海域管理决策的科学化水平，要加大海域使用金对海域管理公共基础设施建设的支持力度，建立健全基层海域管理网络，实现省、市、县联网，逐步形成海域使用项目三级监管体系。在全省范围内整体推进重点海域环境监测监视、海洋防灾减灾、海域使用动态监管和海洋公益服务的信息化应用平台建设，切实做到资源共享。

［1］翟伟康，徐文斌，李晋，等 .我国海域使用现状特点及存在问题的分析［J］.海洋开发与管理，2012，29（3）：31－34.

［2］孙建国 .化解项目用海矛盾统筹海洋产业与资源环境和谐发展［J］.中国水产，2005（2）：24－25.

［3］陈伟琪，王萱 .围填海造成的海岸带生态系统服务损耗的货币化评估技术探讨［J］.海洋环境科学，2009，28（6）：749－754.