G 2 G信息交换过程中的行为博弈分析*——以城市应急联动系统为实证案例

2013-09-27 07:40:30呼家财
上海行政学院学报 2013年3期
关键词:跨部门主观信息系统

樊 博 呼家财

(上海交通大学,上海 200030)

电子政务的实质是以服务为核心,消除由于部门职能信息割据而造成的低质量社会服务和管理,使上下级政府之间、不同政府部门之间能够在信息资源按需共享的条件下,实现跨组织的、高效率的协同工作[1]。由于我国政府运作机制是以职能为中心的,信息孤岛式的部门系统已经成为影响协同效率的瓶颈性环节。由于条块分割和部门利益的存在,跨部门信息系统的使用者很可能单方面作出相应的调整,选择对自己最有利的行为,而不是严格地按照信息交换的管理制度来进行,本文把这种倾向称为政府部门在信息交换过程中的博弈策略。

如果信息系统的使用者不积极参与到电子政务的协同工作中,对跨部门电子政务信息系统持消极或抵触的态度,那么跨部门电子政务系统的绩效产出就很可能极大地降低。按照公共选择理论的观点,政府也是理性人,捍卫社会整体福利的目标在很多情况下都让位于实现政府组织自身利益最大化的考虑。从这个意义上讲,政府信息共享支持下的跨部门业务流程必然也伴随着部门在特定条件下的博弈,博弈均衡的结果在某种程度上决定了跨部门信息化流程是否能够持续有效运行。因此,从博弈论的角度来分析部门主观行为因素在政府信息交换的作用,具有合理性。研究表明:追求个体利益最大化的政府部门在执行信息共享时,的确存在“囚徒困境”问题[2,3]。这种情况使博弈行为会贯穿在政府信息交换过程中而长期存在。信息交换的参与主体很多,本文从静态双方博弈的角度解释信息共享会遇到的困境。从学理上解释信息难以共享和交换的机理。

进而本文在博弈模型中引入主观行为因素分析,发现建立外部监管机构的监管机制可解决跨部门信息交换过程中的“囚徒困境”问题,通过流程绩效理论的反馈控制机理来分析G2G行为博弈过程和博弈均衡,并通过实证案例发现了具体的作用机制和措施,构建了理论框架。

一、文献综述与研究方法

关于博弈论在G2G信息共享中的研究,Bolici&Cantoni(2003)等人通过对两个公共部门之间非零和博弈的囚徒困境分析,总结出公共部门的均衡策略是传递和共享信息的合作策略,然后从Web服务技术标准的角度来支撑信息交换环境[9]。穆昕等人通过建立两个政府决策单元信息共享的博弈模型,指出信息共享存在“囚徒困境”问题,提出了解决该问题的办法在于IT投资及人员培训均等,信息共享的长期性和提供信息津贴,为G2G信息共享管理问题的解决提供了思路[3]。高锡荣运用激励理论的基本方法,分析了政府机构跨部门信息共享的激励问题,建立了相应的信息共享激励模型,为诱导政府部门之间进行信息共享提供了正负激励措施[10]。上述文献多是研究基于成本收益的G2G博弈分析,而成本收益问题在分析私有部门的博弈时是决定性的变量。但政府部门具有公共属性,不能像私营部门那样仅从经济学的角度进行诠释,还要从外部监管的角度研究如何实现行为博弈的帕累托优化改进。

于是又有很多学者从监管的角度对G2G信息共享进行研究,其中代表性的有:Roberts(2004),Yagmur.et,al(2009)和Ramon.et,al(2007)等人分析目前政府机构间信息分割与不对称的传统陋习,得出信息交换效率低下的核心原因是条块分割问题,从政策监管的角度提出措施[4,5,6]。Burn&Robin(2003)以澳大利亚西部的电子政务为案例,研究得出通过适当的战略规划措施,可以有效地缓解跨部门之间的信息不对称,从而有效地促进跨部门的信息交换[7]。Kaylor.et,al(2001)等考察了美国38个城市电子政务实施的绩效,认为标杆法是激励条件相似的地方政府打破信息租金,进行信息共享的有效方法[8]。上述G2G信息共享的研究主要是从管理的角度,推进部门间的信息共享。然而政府部门也是独立的“经济人”,G2G的信息共享其实是部门间的利益博弈行为,需要分析这些部门在共享信息时的主观行为取向。但上述研究又忽略了部门“经济人”主观行为,很少涉及G2G信息共享利益机制的均衡。强制性的绩效管理和战略规划将会导致各个部门通过其他行为变相抵制信息共享,难以实现有效的G2G信息交换。另外,Wang,et.al(2007)和Bolici,et.al(2003)借助流程绩效指标来监管信息交换的效率,将每个部门的协同时间(T)、协同质量(Q)、协作成本(C)和协同服务满意度(S)等作为标杆来监督信息交换的效率[9,14]。但本文的分析对象是应急联动信息系统,这些指标是否可以作为绩效约束的标杆还有待进一步检验。

本文首先构建了博弈分析模型,对G2G信息交换参与部门的主观行为因素展开分析,通过静态博弈原理推演部门间博弈均衡的过程,发现部门间采取互不信息交换的措施是最终博弈均衡的结果(见第3节)。然后,本文梳理了现有G2G信息共享监管理论中的绩效指标,并以城市应急联动系统为案例,经过专家访谈和实地调研,针对应急联动事务的具体特性,筛选出了适用于应急联动协同的核心绩效指标,并进一步探寻能推动信息交换实现帕累托优化改进的外部监管机制及一系列具体监管措施,从而建立长效持续的跨部门信息交换运行机制。最后,本文将G2G信息交换的外部监管机制集成到博弈模型中,构建了基于外部监管的信息交换行为博弈模型(见第4节)。

二、模型推演:G 2 G信息交换的博弈分析模型

1.G2G信息交换的博弈模型假定

G2G的信息交换是指当跨部门信息系统建设完成后,如何实质性应用该系统进行基于跨部门信息交换的政务协同。本文主要从部门行为因素入手研究信息交换的效果,是建立在如下假定前提基础之上的:

(1)假设跨政府部门之间信息系统已经建设完毕并投入使用。各个部门在跨部门信息系统上行使并联审批许可业务,按照统一的电子政务业务流程操作规范进行协同工作。

(2)跨部门信息系统涉及多个政府部门系统工作,但是信息资源共享可以认为是两两部门之间的,因此可以把其中任何两个部门抽象出来研究资源共享问题。本文以两个信息资源共享的平级部门作为假定博弈分析的对象,分别用D1和D2来表示。

(3)假定政府部门及其工作人员的主观行为因素(P%)可以影响信息交换的效率。主观行为因素的产生原因是由于政府也具有“经济人”的特性,政府部门具有追求部门利益最大化的倾向。因此,这种特性决定主观行为因素会极大地影响跨部门信息资源交换的效率。

(4)假定主观行为因素(P%)可以决定部门信息交换的博弈策略,博弈双方可以按照信息交换制度,选择的策略为提供及时性、完整性、有效性能符合对方需求的信息IS(当P%=100%,下文简称高效信息)。或者受到主观行为因素的影响,提供及时性、完整性、有效性不能完全符合对方需求的信息P%·IS(P%<100%,下文简称低效信息)。 则博弈方D1的策略空间为[IS1,P%·IS1],博弈方D2的策略空间为[IS2,P%·IS2]。

(5)假定部门提供低效信息(主观行为因素的影响,即P%<100%)的存在动机是由于获得对方的信息收益和己方的信息提供成本之间的差异,假设双方得益为获得信息利益上的收益和提供信息的成本之间的差额。同时,假设收益分别用BS和P%·BS表示,提供信息的成本分别用CS和P%·CS表示。其中BS表示获得高效信息博弈方利益上的收益,P%·BS表示获得低效信息博弈方利益上的收益,CS表示提供高效信息需要支出的成本,P%·CS表示提供低效信息需要支出的成本。显然,BS>P%·BS,CS>P%·CS,由于P%<100%。 则对于博弈方D1来讲,得益的四种可能为G1∈[BS1-CS1,BS1-P%·CS1,P%·BS1-CS1,P%·BS1-P%·CS1]。 对于博弈方D2来讲,得益的四种可能为G2∈[BS2-CS2,BS2-P%·CS2,P%·BS2-CS2,P%·BS2-P%·CS2]。

(6)跨部门信息资源交换会反复进行很多次。我们把双方各向对方提供一次信息,同时对方接受一次信息假定为一个分析阶段,因此信息资源交换的过程就是一个无限次重复的重复博弈过程。另外,重复博弈又是随时间不断变化的动态博弈过程[11]。

2.引入主观行为因素的博弈模型

博弈结论纳什均衡是否是帕累托效率意义上的最佳策略组合,是否符合博弈双方最大利益是博弈分析的目的。如果采用的原博弈的纯策略纳什均衡本身是博弈双方能实现的最好结果,符合博弈各方的利益,则会出现博弈的优化解集合[12]。为了判别原博弈的纯策略纳什均衡是否是帕累托效率意义上的最佳策略,本文根据上文提出的博弈模型假设,首先对基本博弈模型进行求解。

当博弈方D1选择策略IS1,即D1向信息需求方D2提供高效信息,同时博弈方D2选择策略IS2,即D2也向信息需求方D1提供高效信息,则双方得益分别为[12]:

其中,g1表示博弈方D1选择策略IS1,同时博弈方D2选择策略IS2时,博弈方D1的得益。 同理,g2表示博弈方D2选择策略IS2,同时博弈方D1选择策略IS1时,博弈方D1的得益。

当博弈方D1,选择策略IS1,即D1向信息需求方D2提供高效信息,同时博弈方D2选择策略P%·IS2,即D2向信息需求方D1提供低效信息,则双方得益分别为:

其中,g3表示博弈方D1选择策略IS1,同时博弈方D2选择策略P%·IS2时,博弈方D1的得益。 同理,g4表示博弈方D1选择策略IS1,同时博弈方D2选择策略P%·IS2时,博弈方D2的得益。

当博弈方D1,选择策略P%·IS1,即D1向信息需求方D2提供低效信息,同时博弈方D2选择策略IS2,即D2向信息需求方D1提供高效信息,则双方得益分别为:

其中,g5表示博弈方D1选择策略P%·IS1,同时博弈方D2选择策略P%·IS2时,博弈方D1的得益。 同理,g6表示博弈方D1选择策略P%·IS1,同时博弈方D2选择策略IS2时,博弈方D2的得益。

当博弈方D1选择策略P%·IS1,即D1向信息需求方D2提供低效信息,同时博弈方D2选择策略P%·IS2,即D2向信息需求方D1提供低效信息,则双方得益分别为:

其中,g7表示博弈方D1选择策略P%·IS1,同时博弈方D2选择策略P%·IS2时,博弈方D1的得益。 同理,g8表示博弈方D1选择策略P%·IS1,同时博弈方D2选择策略P%·IS2时,博弈方D2的得益。

可以用图1的矩阵来综合g1-g8式,表示G2G信息交换的基本博弈模型:

对于博弈方D1,当博弈方D2选择策略IS2,即D2向信息需求方D1提供高效信息时,追求得益最大化的博弈方D1理性的选择应该是策略P%·IS1,因为根据假设可知CS1>P%·CS1,则BS1-CS1<BS1-P%·CS1;当博弈方D2选择策略P%·IS2,即D2向信息需求方D1提供低效信息时,追求得益最大化的博弈方D1理性的选择还是策略P%·IS1,因为根据假设可知CS1>P%·CS1,则P%·BS1-CS1<P%·BS1-P%·CS1。 综合上述,P%·IS1是博弈方D1始终占优的上策。

对于博弈方D2,当博弈方D1选择策略IS1,即D1向信息需求方D2提供高效信息时,追求收益最大化的博弈方D2理性的选择应该是策略P%·IS2,因为根据假设可知CS2>P%·CS2,则BS2-CS2<BS2-P%·CS2;当博弈方D1选择策略P%·IS1,即D1向信息需求方D2提供低效信息时,追求得益最大化的博弈方D2理性的选择还是策略P%·IS2,因为根据假设可知△CS1>P%·CS1,则P%·BS2-CS2<P%·BS2-P%·CS2。 综合上述,P%·IS2是博弈方D2始终占优的上策。

综合以上分析,基本博弈有唯一纯策略纳什均衡解(P%·IS1,P%·IS2)。另外,也可以通过箭头法寻找基本博弈中这个稳定的策略组合,详见图1所示。这个稳定的均衡解表明,如果部门在没有外部监管的前提自由进行信息交换,其稳定的纳什均衡解会使两个政府部门互不提供信息共享。这种结果显然会导致信息共享的联盟破裂,G2G信息交换最终失败。

三.实证研究:构建外部机构监管下的信息交换行为博弈模型

1.G2G信息交换的要素梳理

很多研究表明,信息系统中的信息交换程度直接决定了业务协同流程的效率,信息交换的效率是在业务流程的联动中产生出来的。因此,信息交换的效率最终体现在业务流程的效率中,协同流程是信息交换和主观行为因素的载体。本文结合McGrath and Hollingshead(1997)的信息系统行为学研究框架和Dellarocas(2003)的信息系统反馈机制[13,14]。将主观行为因素、信息交换、协同流程和绩效指标之间的关系如图2所示。其中主观行为因素、信息交换、协同流程和绩效指标之间的正向关系(图2中右侧指向的箭头)来源于McGrath&Hollingshead(1997)的信息系统行为学框架[13]。绩效指标的反馈机制设计来源于Dellarocas(2003)的研究,是绩效指标指向信息交换和主观行为因素的反向关系(图2中左侧指向的回馈箭头)[14]。协同流程绩效指标实质上考核的是各个部门信息交换的效率。绩效指标通过考核来不断优化信息系统输入端的信息交换和主观行为因素,起到控制反馈的优化作用。

进而,本文综合Wang,et.al(2007)对于信息系统中的协同流程具体绩效指标进行研究,将每个部门的协同时间(T)、协同质量(Q)、协作成本(C)和协同服务满意度(S)作为四个具体指标,以这些指标为具体评估细则,迫使各个参与者消除信息交换过程中的惰性抵制行为[15]。并以这一结构为基础,通过实证研究,探寻应急联动环境下的具体绩效指标。

2.实证案例描述

本文的实证调研部门为某城区的应急联动中心,该区域应急联动工作是建立在城市网格化信息管理基础上的。其基本原理是在城市管理中运用网络地图的技术,以单位面积为基本单位,将所辖区域划分成若干个网络状单元,通过整合和应用GIS、GPS、RS等多种数据库技术和统一的数据终端设备,让相关应急管理的各个职能部门能够在整合的信息系统平台上,进行信息交换和应急联动指挥。这些政府职能部门的业务平台已经突破了传统信息孤岛模式,实现了跨部门实时传递与处理。应急联动中心是独立于各个应急管理职能部门的外部监管机构,是新生事务,总体职能是协同和管理应急联动事务。

3.筛选应急联动环境下的绩效指标

应急联动信息系统是跨越不同政府部门使用的公共突发事件联动支撑平台,因此,应急联动系统不同于其他电子政务系统。为了验证以上文献中的具体绩效指标在应急联动系统中的适用性,作者与一位应急管理专业的教授和两位从事实际应急管理工作的政府公务员进行小范围的调研访谈。

受访者均认为公共突发事件具有复杂性,其救援处理质量(Q)不能完全由部门间信息交换决定,即使联动各个部门的协同效率很高,处理质量也未必理想。另外,应急事件救援的服务对象是突发事件而不是具体的人,所以也不存在服务满意度(S)的评价。此两个指标均不能作为考核指标约束各个部门进行协同联动。各受访者均认为,考核各个部门救援的响应时间(T)是合理的指标机制,该指标形成的反馈机制可以迫使各部门利用统一信息平台进行信息交换,以便支撑快速地联动救援,该指标的考核可以克服部门行为惰性问题。例如,使用统一的城市GIS地图系统,解决不同部门救援的一致性和协调性。另外,信息共享和交换需要各个部门付出的平台建设和维护成本,也是各部门不愿意参加信息交换的重要原因。因此,投入成本(C)的来源和平衡,也将影响各个利益相关者的参与行为。这既需要政府有能力均衡各个联动部门之间的成本投入,又需要政府建设第三方信息交换平台来支撑联动政府部门的信息交换。

如图2所示T和C是协作流程的绩效产出,是独立于信息交换以外的要素。帕累托效率意义上的最佳解组合需要外界推力的介入,需要外部要素来约束或激励各个部门的信息交换行为。政府可以将绩效考核(T)和经济激励(C)的手段作为外界推力,引导和约束各个应急管理部门向着最优改进的方向变化。

4.探寻外部机构监管措施

经过和该应急联动中心所有7名工作人员的深度访谈,我们进一步验证了小范围实验结论的正确性,即因素T和因素C的合理性。并发现了针对协作流程时间(T)和协作成本投入(C),应急联动中心采取的主要监管措施(见表1所示)。其中,针对协作流程时间(T)的主要措施包括:

(1)成立了应急工作领导小组,由区长和各个政府部门的领导组成,建立了实质性的总协调机构。

(2)设置了跨部门的应急预案制度,梳理跨部门的应急救援流程和相应的制度规范

(3)建立了考核指标体系,约束政府部门的应急联动行为。

从表1中的原始记录数据可以得出,以上三种做法实质上在体制、制度和管理上共同确保应急联动的时间效率(T)。

针对协作成本投入(C)的激励问题,应急联动中心的主要监管措施包括:

(1)投入应急联动信息系统平台的建设维护费用,系统为各个相关参与部门的联络与数据交换平台。

(2)对各个相关部门的应急资源规划和应急信息系统建设维护提供预算资金前置审批,通过项目审批权力控制各个部门的投入成本,来平衡各个联动部门的投入成本。

从表1中的原始记录数据可以得出,以上两种做法实质上是公共数据交换平台建设投入和部门项目预算前置审批两个方面措施,平衡部门间信息交换的成本投入,在经济利益层面激励部门进行信息交换。该应急联动信息系统已经成功地处置了30多件跨机构的应急事件。实践表明,该模式能够很好地协调、支持和管理跨政府部门的应急联动流程。

表1 针对因素T和因素C的监管措施

5.构建外部监管下的行为博弈模型

基于以上研究发现,本文构建了基于外部监管的行为博弈模型分析框架,见图3。由于跨部门信息交换过程中的主观行为因素(P%)受到跨部门协作的时间效率(T)和协作投入成本(C)两方面的反馈影响(图2的反馈机制)。因此,本文提出的T和C两个流程绩效管理作为信息交换中主观行为因素影响力的晴雨表。外部监管机构可以通过直接观测T和C两个指标来监管和激励部门参与信息交换的主观行为因素变化,然后会对各个政府部门的行为形成约束机制,迫使各个部门服从联动中心的责任分配举措。各部门内部将细化落实制定严格的责任体系,保证上述两项指标的完成。而保证这两个指标的考核,只能通过更有效的跨部门的信息交换来支撑。

如图3所示,外部监管机构可以采用绩效评估制度硬性规定跨部门协同时间绩效(T)。一旦这个指标发生显著性地降低,则外部监管机构介入,调查信息交换过程中各个参与方的主观行为因素,对具有行为惰性的部门实施惩戒。另外,外部监管机构可以提供信息交换平台的建设和维护费用,避免参与者投入过多的信息交换成本。通过项目预算审批,可以均衡各个部门的成本投入,激励各个部门积极参与信息交换。从而通过T和C这两个指标来维系高质量的跨部门信息交换。见图3中的虚线箭头,通过T的监管约束机制和C的激励机制,各个部门会提高主观行为因素(P%)来满足对共同业务的信息交换。因此,(g3,g4),(g5,g6),(g7,g8)这三种状态会沿着不同于图1中箭头的方向逐渐趋向(g1,g2)。在图3中,可以通过箭头法寻找基本博弈中具有相对稳定性策略组合,得到的唯一纯策略纳什均衡解(g1,g2),这个稳定的策略组合是优化的解集合。

四.结论与展望

跨政府部门在信息交换过程中的主观行为因素干扰是跨部门电子政务中的难点问题。针对这个问题,本文提出基于外部监督的行为博弈分析方法。在基本博弈分析模型的基础上,设计了外部监督的行为博弈分析机理。得出的新结论为:在信息系统投入使用运行后,由于各个政府部门或工作人员局部利益的存在,跨部门信息交换的效率受到主观行为因素的巨大影响。为了消除主观行为因素给跨部门信息系统绩效带来的消极作用 (如图1中的箭头走向),应该建立独立的外部监管机构,对应急协同的流程效率进行监管。国际上对于电子政务流程监管的研究得出了很多评价指标,为了验证这些指标在应急联动系统中的适用性,本文采用实证调研的方法筛选核心监管指标。得出外部监管机构应该监督G2G信息交换的协同时间(T),从绩效考核方面约束各个联动部门。同时该机构应该提供信息交换平台的运行维护费用,并具有对各个部门报送的应急信息系统项目的前置预算审批职能(C),激励各个部门进行信息交换,从而能够克服它们参与信息交换和应急联动的行为惰性(如图3中的实线箭头走向)。外部监管下G2G信息交换博弈将趋向帕累托优化改进。

应急联动中心是一项新生事物,外部监管措施能够得以实施的前提是该中心要有法律上的行政效力,应急联动中心的人员、制度和岗位等机制要完备。从本文的实证案例单位来看,这些方面的制度保障还远远没有完善。因此,外部监管机制就有可能由于缺乏制度保障而没有可持续性,导致博弈行为重归“囚徒困境”状态。应该深入探索外部监管机制的制度保障,确保G2G信息交换的长效维系。

案例中的应急联动中心管理模式的实践已经证明,本文提出的基于外部监管的行为博弈分析机理是科学而有效的。但是本文的研究也存在一定的局限性。例如,对跨部门协作流程的时间绩效(T)和投入成本(C)的计算还没有实现精准化。这需要进一步结合实践数据进行更为深入的定量和定性分析,这也是本文后续研究需要重点解决的问题。

注释:

①原始记录为:“我区由区领导亲自挂帅,成立应急工作小组,成员由区属各局一把手担任。下设应急联动中心,具体协调各个相关部门的事件处置,考核各机构针对突发事件的响应速度。”

②原始记录为:“区财政拨付专项资金,在原有城市网格化管理的基础上,建设应急联动系统平台,各个相关部门在系统平台上形成联动指挥机制。”

③原始记录为:“我区原来的预案主要是原则性的,实际操作性差。自中心成立开始,我们坚持针对不同的应急事件,将事件责任落实到单位和人,逐步形成依据预案制度来应对事件。从而减少不必要的协调时间和临时决策环节。”

④原始记录为:“应急联动中心具有前置预算审批职能,对各个部门报送的信息系统项目统筹规划。”

⑤原始记录为:“逐步覆盖应急事件的考核体系,责任落实到单位和人,考核注重第一时间人员到位、资源到位。”

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