中国刑事公诉制度研究

闫倩倩　胡海媛

摘 要：公诉制度是由国家追诉特定犯罪的一种制度。随着社会政治、文化、经济的发展，以及各个国家相互间的交融，我国的公诉制度也随之发生了重大变化，尤其是在价值取向方面。一项制度的存在不可能没有缺陷，而我国公诉制度的缺陷也在其日渐发展适用的过程中逐渐凸显出来，有必要在借鉴国外经验教训的基础上修改我国的公诉制度，使之更加完善健全。此外，新《刑事诉讼法》在第二条增加了“尊重和保障人权”，使得公安机关、检察机关在确保公诉顺利进行中的一些错误做法更加突出，这样，对公诉制度更为深入的研究势在必行。

关键词：公诉制度；控告权；审判权；辩护权

中图分类号：D914 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）22-0132-02

一、公诉制度概述

众所周知，公诉权是代表国家的专门机关主动追诉犯罪，并请求审判机关予以定罪量刑的一种诉讼权利。其实质就是国家的垄断控告权。但是这种权力没有处分实体权力，仅仅作为一种请求权而存在。这种请求权在发展过程中，是由当事人的请求权演变而来，逐渐发展为国家权力。亦是由审判权分离出来的一部分权力。因此，在不断加大对公诉权研究及使用的力度上，公诉制度便应运而生了。公诉制度是以公正与效率为价值目标，以我国现行公诉制度为基础，兼容国际先进法律文化、理念、制度以及在此基础上建立起来的既具有中国特色，又符合国际司法规律的新型公诉制度[1]。阿里格斯英格尔斯在《走向现代化》中说过：“一个国家、一个民族有再好的制度，如果这个国家的人民缺乏能赋予这种制度以真实生命力的广泛的现代心理基础，如果执行和运用这些现代制度的人自身还没有从心理思想和态度及行为方式上都经历过一种向现代化方面的转变，那么他的结论就是失败的悲剧，这样的结局是不可避免的。”作为具有中国特色的公诉制度，首先要具备以下几个方面的价值和理念。

第一，实体公正与程序公正相统一。公诉制度必须能够最大限度地保障实体公正与程序公正的实现。公诉机关在实施一系列公诉行为的过程中，包括行为手段，对有关诉讼参与人做出强制措施的决定，对于案件的结论、决定都应当具有正当性和合法性，要避免过去那种只重视实体，轻视程序，为了追求实体真实而不择手段的弊端[2]。

第二，坚持打击犯罪与保障人权并重的价值观。2012年新《刑事诉讼法》第二条增加了“尊重和保障人权”，这就说明了在打击犯罪与人权保障发生冲突时，要以保障人权为第一选择，这就如同应当对疑罪做出无罪判决的道理是一样的。

第三，贯彻控辩平衡原则。目前我国的控诉最终的目的就是要追究犯罪嫌疑人、被告人的刑事责任。现在，为了保障犯罪嫌疑人、被告人的权利，我们又将被告人辩护的权利，有委托律师辩护写入法律，如此，在控诉过程中就要坚持一个平衡原则。由于公诉机关背后有国家作为后盾，剥夺公民的人身权利、自由权利等一系列权利是非常容易的，所以要保障和维护犯罪嫌疑人、被告人的辩护权利，就要从根本上限制公诉权的滥用。

二、我国公诉制度在现实中存在的缺陷

（一）“分工负责、相互配合、相互制约”的不彻底贯彻

我国宪法和刑事诉讼法明确规定，“分工负责、相互配合、相互制约”原则是规范公检法三机关之间相互关系的一项基本原则。同时，我国宪法和刑事诉讼法也规定了检察机关在性质上属于法律监督机关，刑事诉讼法中具体规定了一系列的监督形式，如立案监督、侦查监督、审判监督以及执行监督等，使得检察机关成为整个刑事诉讼的核心。实践证明，“分工负责、相互配合、相互制约”对于充分发挥公检法各自的职能，保证案件的顺利进行有着重要的作用。但是，由于缺乏相关的具体规定，这一原则得不到彻底贯彻，导致了“一分工就不合作”，“一配合就不监督”的状况。

（二）公诉方式的设定存在结构性缺陷

为了配合当事人主义的诉讼模式，我国刑事诉讼法彻底废除了全案移送制度，但也没有实行完全的“起诉书一本主义”，而是采取了一种介于两者之间的起诉方式。由于刑事诉讼法及相关的司法解释缺乏具体的规定，操作中仍然没有解决“法官预断”的问题，这不仅使得公诉权和辩护权的平等性在诉讼结构中难以体现，而且在实践中也带来了不少弊端。

1.公诉队伍人才流失。作为检察院最重要的公诉部门，由于工作性质的关系，公诉人员有很多出成绩的机会，因提拔、轮岗交流等原因离开了公诉岗位，不利于精英公诉团体的形成。与此同时，控辩式庭审对公诉专业化程度的要求越来越高，公诉人才的流失使公诉工作极易陷入被动局面。

2.不起诉权的行使不够充分。不起诉是法律赋予检察机关的一项重要的权力，是由自由裁量权派生出来的。从司法实践来看，有些地方并没有按立法精神充分行使不起诉权，主要表现为：第一，将案件不起诉率作为衡量办案质量的标准，甚至人为限定案件不起诉比例；第二，在某些案件中，已经对犯罪嫌疑人采取了逮捕措施，为了避免承担错捕的责任，或者考虑到公安机关的因素，而对应做不起诉处理的案件提起公诉。另外，有学者认为对公诉机关的不起诉决定，被害人有权获得救济，主要表现在：被害人有权对该决定声明不服或提出申诉；被害人有权依法启动公诉程序，推翻检察官的不起诉决定，如德国的强制起诉程序和日本的准起诉程序[3]。

3.公安机关侦查质量不高。公安机关采用侦审结合的办法，内部缺乏监督环节，部分侦查人员仍保留在重实体、轻程序、重口供、轻证据的侦查观念也是极为重要的因素。有些地方公安机关的案件退补率达到50%以上，甚至高达70%。此外，退查和自行侦查也存在问题。退查和自行侦查是公诉机关在审查起诉时的经常性工作，是补充和完善案件证据体系的重要措施。在司法实践中，该项工作在运行过程中出现的问题主要有：第一，侦查机关与公诉机关之间互相推诿，侦查人员对退补案件不够重视，退而不补的现象屡禁不止。第二，部分补侦目的不明确、退补理由不适当，或者公检双方缺乏有效的沟通导致重复退补情况比较多。第三，检察机关对自补权的行使不够、不充分。

三、世界各国公诉制度的发展趋势

在世界逐渐融合的趋势下，英美法系和大陆法系的公诉制度也随之渗透、融合，出现了共同的发展趋势，这就要求我国公诉制度也要适应这一趋势。

（一）强化检察官公诉制度

1985年，英国根据其《刑事诉讼法》建立了皇家检察署统一公诉制度，以及《皇家检察官规则》。从1986年初起，英格兰和威尔士均建立了公诉机关，它的职责就是检察官有权在警察决定起诉被告人时复审案件，决定是否要提起公诉以及是否出庭支持公诉，还可以对案件提出意见。这与大陆法系国家的公诉制度极为相似。

（二）确定了公诉机关的独立性

为了充分发挥公诉机关的作用，就得改变公诉机关对法院的附属性，赋予公诉机关独立性。对公诉机关所指控的犯罪的范围、内部组织、权利义务等，各个国家都在予以完善。公诉机关独立办案及检察官身份保障和待遇等制度，也在一些国家的法律中相继得到确定。

（三）扩大检察官的自由裁量权

随着犯罪率的不断升高，以及对人权保障观念的加强，许多国家都开始扩大检察官的自由裁量权。如在德国，检察官具有停止起诉、暂缓起诉等权力，甚至申请法官直接签发处罚令，在节约诉讼资源的前提下避免将大量不需要浪费司法资源的案件起诉到法院。而在美国，大量的诉辩交易就是证明其自由裁量权的最好的证据。实践证明，不起诉的适用范围正在逐渐扩大，有些国家的不起诉的比例已经超过了起诉的比例，如德国、荷兰、日本。

（四）公诉意见对审判的制约作用加强

为了限制审判权，公诉意见在审判对象、范围等方面也起着很大的限制作用。由于检察机关在提起公诉时已经充分考虑了法律的原则和精神，因此，法院在审判过程中应当充分尊重检察机关的公诉意见。在一些实行当事人主义的国家，检察机关享有更多的制约作用，即其在起诉时不仅可以提出指控的罪名以及量刑建议，而且法院只能就指控的罪名进行审判，也只能在量刑建议的范围内进行量刑。尤其是在美国，辩诉交易的大量应用，审判方式几乎成为了摆设。

四、公诉制度的改革与完善

（一）适当扩大不起诉裁量权的适用范围

第一，在立法上应当明确检察机关在做出不起诉决定时所要考虑的公共利益因素，如社区的安定和谐、被害人的权利保障等。第二，在立法上应放宽对检察机关起诉裁量权的限制，取消作出相对不起诉必须符合犯罪情节轻微、依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的规定，赋予检察机关为实现公共利益对较为严重的犯罪做出不起诉决定的权力[4]。

（二）公诉权的延伸和量刑建议

第一，量刑程序的二元论。一般来说，量刑程序是独立于定罪程序的，这是英美法系的产物，也即陪审团定罪，法官量刑。而在我国刑事诉讼中，基于对诉讼效率的追求，只有对案情复杂，影响较大，有必要进行单独的量刑程序的案件实施独立的量刑程序，相反，对事实比较清楚，法律争议不大，刑事责任比较明确的刑事案件，不实行独立量刑程序。二是检察官量刑建议的二元论。量刑建议权有利于增强审判的透明度，节省司法资源，改善了法庭辩论的乏味，增强了庭审的抗辩性。综合各国情况，检察官提出量刑建议一定程度上限制了法官的自由裁量权，但是在另一方面拉大了公诉方与被告人之间的距离。因此，相对不确定的量刑建议更适合我国。

（三）培养职业公诉人及建立主诉检察官负责制

作为检察院主要部分的公诉部门，但是由于工作性质的关系，使得一些已经在公诉这一具体工作中有着丰富经验的人因提拔等原因离开了公诉岗位，加之我国检察官缺乏独立性，办案的积极性不高。实践中，检察官在庭审时没有体现出应有的素质。更为重要的是，对抗式的庭审对出庭的检察官提出了更高的要求。因此，培养一批职业公诉人迫在眉睫。这样就大大地弱化了检察官的个人责任感，在公诉权运作过程中出现非法干预时，检察官认为自己不是公诉主体，从而消极对待外部干预。而且，由于其不是公诉主体，即使出现错案也不能追究其责任，就更加肯定了其消极性。同时，追究检察长或检查委员会的责任在我国是非常困难的，结果只能是我国滥用公诉权却无人承担责任。所以，强化检察官的个人责任，才能真正地实现对外部干预的抵抗。我国实现的主诉检察官改革已经促进了检察官的个人责任感。

（四）建立律师见证制度

根据上述理由，建立律师见证制度也是改善我国公诉制度的有效措施。律师见证制度的意义不仅在于防止犯罪嫌疑人翻供，有效遏制刑讯逼供，保全证据，强化控方证明力，而且也是执行国际公约，最终达到维护诉讼参与人的合法权益，实现司法公正，促进社会正义的目的。

参考文献：

[1]樊崇义，陈卫东，种松志.现代公诉制度研究[M].北京：中国人民公安大学出版社，2006：95.

[2]赵永红.公诉权制约研究[J].中央政法管理干部学院学报，1999，（4）：6.

[3]樊崇义.检察制度原理[M].北京：法律出版社，2009：245.

[4]吴学艇.检查一体原则与主诉检察官制度改革[J].人民检察，2002，（4）.