加强政务信息化的统筹规划

蔡 阳

（水利部水利信息中心，北京 100053）

政务信息化是指政府运用计算机、网络和通信等现代信息技术手段，实现政府组织结构和工作流程的优化重组，超越时间、空间和部门分隔的限制，建成一个精简、高效、廉洁、公平的政府运作模式，以便全方位地向社会提供优质、规范、透明的管理与服务。

党和政府高度重视政务信息化工作，我国政务信息化经过十多年的持续推进，取得了重要成绩，当前正进入新的历史阶段，同时，也面临着进一步深入推进的诸多需要迫切解决的问题，统筹规划就是政务信息化有序推进的重要环节。

1 国家政务信息化的统筹规划

顶层设计和统筹规划的思路贯穿了《“十二五”国家政务信息化工程建设规划》[1]。

1.1 跨部门的统筹

主要方式是由工程牵头部门组织专家和相关部门，基于规划的总体架构开展专题研究，细化工程的体系架构，确定部门间的业务协同关系和信息共享需求。同时，针对传统上统筹规划浮于宏观，限于原则、思路等部分，可操作性不强等局限性，本次规划编制在操作层面进行了创新，认为只有在操作层面上完成这种切实有效的跨部门协调，才可能真正实现工程所必需的互联互通、信息共享和业务协同。因此，本规划编制过程中各部门之间明确了具体项目的建设范围、实施步骤和各相关部门的具体责任与义务。

1.2 部门与地方的统筹

规划所列工程项目主要是各部门牵头、中央地方共建项目，都需要解决部门和地方的统筹。只有加强中央和地方共建项目的统筹规划，加强统一标准规范制定，发挥中央对地方统一指导作用，才能使国家电子政务建设协调发展。统筹的第一方面是通过国家统一立项，强化国家电子政务项目“全国一盘棋”的合理布局。在国家电子政务工程建设工作中，中央部门主要负责项目的总体谋划、整体立项、标准规范制定、经验和典型应用的推广总结。同时，要充分发挥地方的积极性，特别是要会同地方建设部门共同开展需求分析，并认真做好对地方建设部分的指导工作。对于涉及地方的建设部分，中央部门应充分听取地方意见并征求地方的意见，方可形成整体立项的项目建议书，避免上下脱节，各行其是。

1.3 共用基础设施的统筹

主要包括网络、基础信息资源等，网络包括国家电子政务外网、国家电子政务内网，基础信息资源包括人口、法人、空间地理、宏观经济等。要求充分利用国家电子政务外网、国家电子政务内网，项目建设单位必须充分利用统一的国家电子政务网络，开展本部门的电子政务工程建设，各项目建设单位应在需求分析阶段，确定需在内外网业务应用部署格局，在项目建议书编制阶段落实内外网业务应用的部署需求，在可行性研究阶段确定具体业务应用的部署方案。基础信息资源部分，要求各部门的信息资源建设要尽可能与基础信息资源的建设衔接，要尽量为基础信息资源和其他重要系统实现信息共享。

1.4 立项与建设的统筹规划

在建设阶段特别强调需求分析，通过需求分析明确政务目标、业务目标、系统目标，要求量化需求分析，通过业务流程、信息流程的梳理以及优化整合，为具体项目的建设进行统筹。在需求分析工作中，要求业务部门为主导，信息化部门要做好支撑。同时，还要求需求分析、项目建设书、可行性研究、初步设计、投资概算等不同立项阶段的统筹衔接。特别是强调系统设计与系统实施，以及系统运行维护的统一，强调需求分析的回归，强调效益评价。

1.5 信息安全的统筹

项目建设单位在项目的需求分析报告和建设方案中，应同步落实涉密信息网络分级保护和非涉密信息系统信息安全等级保护的相关要求，在电子政务工程建设中，将安全、保密措施与业务应用紧密结合，形成技术上能实现自主可控的信息安全和保密解决方案。项目建设任务完成后试运行期间，项目建设单位应组织开展信息安全风险评估工作。

2 政务信息化统筹规划的方法

2.1 现状与需求分析

认识现状是明确起点、确定目标、谋划任务的基础，是信息化规划中的起步和重要环节。现状主要包括成绩、经验、问题、形势等方面，认识现状在规划中的实质是评估和统筹过去、当前、未来的关系，一定程度上是政务信息化规划中最重要的部分。

1）需要设计现状调研的技术、指标及组织形式。调研通常由信息化主管部门开展，主要通过调研表的形式收集信息。调研表的内容一般包括信息采集、网络、通信、数据库、业务系统、标准规范、管理办法、信息安全、投资、组织机构、人员队伍等，每一项都需要设计调研指标，每个调研指标都要兼顾数据的可获得性和指标的代表性。同时，还要注意面上调研与典型调研的关系，典型调研通常通过文字报告的形式收集。在数据汇总统计和分析过程中，要注意异常数据的甄别与处理。通过调研，进一步的归纳总结以及科学梳理，客观总结成绩，深入分析问题。

2）形势和条件分析。包括紧密相关的经济社会发展形势，发展条件，以及信息技术的发展趋势。有关研究表明，信息化发展水平与经济社会发展水平成正比关系，我国正处于建设小康社会和中华民族伟大复兴的战略机遇期，各行业对信息化的需求无疑是长远和日趋迫切的，信息化整体上将面临较好的形势。发展条件包括人才条件、实践经验、机制体制等，确定的任务需要有研发、管理、服务等方面的人才，尤其是复合型的人才。实践经验在很多情况下也是重要限制条件，很多行业的规划大多是过去实践经验在范围、内容、技术等方面的扩展。

3）趋势分析。信息技术发展迅速、渗透性强，同时机制、体制、技术、硬件、软件等相互交织作用，根据历史判断未来的走向显得困难，这需要把握趋势的主要方面，技术无疑是趋势的主要方面。在趋势分析和把握中，对前沿技术的掌握、对研究领域的了解、对事物发展的前瞻、对重大技术苗头的判断等都依赖掌握的知识和经验，比数据分析工具、理论模型等都重要。

2.2 核心问题的识别与论证

规划集战略性、政策性、宏观性、指导性于一身，规划的编制准备期都会开展一系列的前期重大问题研究。规划一般会经过前期重大问题研究、形成规划思路、编制规划纲要、起草规划草案、征求意见、送审、印发等阶段。这其中，前期重大问题的研究是否有效直接影响着规划思路的形成，并对规划重点内容以及政策措施等全面影响。在政务信息化规划中，规划思路、信息化与行业发展的关系分析、规划重点任务、现状分析、政策措施、发展布局等都是需要经过多轮论证的核心问题。

2.3 规划目标的定性与定量

信息化目标是一个集合，有确定的时间、空间、内容。时间指规划实施的时间，空间指规划包括的空间范围，内容则包括基础设施、信息资源、业务应用、保障环境等方面。对于目标，要做好以下几个方面的统筹：1）近期目标与远期目标的统筹；2）定性目标与定量目标的统筹；3）目标与任务的衔接。

首先，由于信息技术发展迅速，信息化发展对机制体制等环境变动敏感，近期目标应该着力详细、注重量化、强化可实施性，远期目标应该偏重粗略、注重定性、强化指导性。

第二，由于信息化涉及的范围广、技术复杂、渗透性强，量化指标不易确定，且量化指标的评价、代表性等均不易确定，但量化指标是我国现有建设体制下必不可少的。因此，量化指标要尽量考虑代表性、表征性，还要注意定量指标的连续性、可比性、度量性。定性目标要尽量考虑指导性、政策性等。作为政务信息化的规划，要对政务、业务、系统等目标进行区分，以及 3 个层面目标之间的支撑控制关系，防止为信息化而信息化。

第三，在目标的确定过程中，要注意目标与任务特别是重点任务的关系，重点任务一定是实现目标所不可或缺和不可替代的，重点任务对目标的贡献率应该达到 80% 以上。当然，随着重点任务的明确和细化，目标也会更加清晰。

2.4 规划内容的统筹

政务信息化涉及业务工作的方方面面，而规划是需要想大事、议大事、谋大事，一些相对不重要的任务将进行舍弃或包含到主要内容中。规划内容要围绕中心工作，服务发展大局，夯实发展基础，凸显应用成效。

2.5 规划与实施的统筹

规划只有通过实施才能发挥作用，操作性不强已经成为很多规划的主要不足。规划的可实施性与战略性、宏观性、政策性、指导性并不矛盾，规划的可实施性也不代表定量指标比定性指标重要，可操作性也不否定远期目标的模糊性与粗略性。可操作性来源于扎实事的基础工作、透彻的形势判断、准确的需求分析，来源于对历史、现状的客观掌握以及发展趋势的准确判断，来源于实施保障措施的设计。

3 政务信息化统筹规划需要把握的原则

3.1 坚持顶层设计，全面谋划信息化发展

就信息化而言，信息化建设通常包括 2 个层次，一是信息化规划，二是信息化实施，而顶层设计则是信息化规划和实施之间的桥梁，是以信息化发展规划为指导而创建的信息化实施的总体框架。

顶层设计的基本目标是通过规范数据和业务应用系统来实现资源共享与业务协同，为实现以上目标，需要通过对业务与政务进行综合分析与抽象，遵照信息化推进体系，构造信息资源共享与业务协同的规范框架，形成以指导信息资源建设、业务系统建设和运行支撑与安全系统建设为目标的成套技术指南、技术规范、行政规章和软件产品。

3.2 坚持服务大局，准确把握规划战略重点

政务信息化规划要围绕中心、服务大局，政务信息化规划的目标要围绕核心工作，规划的重点内容要服务行业大局的发展，一般包括 2 个方面的战略重点。首先是服务中心工作的重点任务，这些任务需要较为明确的提出建设目标、建设任务、投资概算、效益评估，有的甚至需要初步的实施方案。其次是根据信息化统筹建设的需要，对制约信息化支撑中心工作的环节进行强化的信息化基础设施，大多数行业目前主要是资源整合共享、业务协同、公共服务提供等。

3.3 坚持统筹全局，正确把握与有关规划的衔接

政务信息化是政务工作的重要形式，是信息化工作的重要方面，也是行业发展的重要内容，政务信息化的规划和建设与有关规划要充分衔接。同时，规划都是针对特定时期的，战略规划、长期规划与五年规划之间在时间、目标、内容上的衔接关系。因此，政务信息化规划还需要与有关规划在发展目标、重点内容等方面良好衔接，促进信息化持续、稳定、健康发展。

3.4 坚持共享与安全并重，保障信息化健康发展

信息共享无疑是政务信息化规划的重点，在指导思想、规划目标中都会充分体现，信息共享既是专门的重点任务，也将会有配套的保障措施，还会对其余重点任务提出要求。在强调信息共享的同时，还应该注意信息安全与保密，做到有序共享，保障信息化健康发展。

3.5 坚持建管并重，保障政务信息化持续发展

传统上，信息化规划主要是对新建任务、项目等进行筹划，而对于运行维护等着墨不多。实际上，随着信息化的发展，运行维护变得日趋重要，运行维护从耗费的财力、物力、人力都将持续增加。需要在政务信息化规划中设计运行维护，保障运维经费，探索高效的运维模式，提高运维质量。

4 以水利信息化为例的信息化统筹规划实践

4.1 水利信息化综合体系和顶层设计

根据《全国水利信息化规划（“金水工程”规划）》，水利信息化综合体系由信息化保障环境、水利信息基础设施和水利业务应用构成[2-3]，如图 1 所示。信息化保障环境由水利信息化标准体系、安全体系、建设及运行管理、政策法规、建设与运行维护资金，以及人才队伍等要素构成；水利信息基础设施主要包括水利信息采集设施、水利信息网和水利数据中心。其中水利数据中心完成对水利信息的汇集与存储，提供数据及通用业务应用逻辑的管理与服务，是综合信息服务与应用支撑公共平台；业务应用由支撑应用和用户应用两部分组成，支撑应用指公用业务处理逻辑，以公共服务平台的方式由数据中心统一管理，用户应用与支撑应用共同完成各专业业务处理需求的实现。

图1 水利信息化综合体系

水利信息化综合体系在保障水利信息化的整体推进方面已经发挥了重要作用。但是，在各业务系统分别建设的情况下，需要对水利信息化综合体系进行管理层面的分类与细化。

根据水利部确定的“国家防汛抗旱指挥系统、国家水资源管理系统、全国水土保持监测网络与管理信息系统、中国农村水利管理信息系统、全国水库移民管理信息系统、水利电子政务系统、国家水利数据中心和水利网络与信息安全保障系统”等近期 8 大重点工程和水利信息系统建设的实际情况[4-5]，将水利信息化综合体系的 3 大组成部分进一步细化为如图 2 所示的水利信息化 5 个管理分类[6]。

图2 水利信息化的 5 个管理分类

1）水利信息化保障环境。由水利信息化标准体系、安全体系、建设和运行管理机制、政策、投资和人才队伍等要素构成。是支撑水利信息化不断发展的基本保障。

2）水利信息系统运行环境。由水利信息网络、服务器与存贮、机房和基础支撑软件等组成。除硬件设施外，还包括所有商品化的基本支撑软件环境和软件工具，集中了所有除数据资源、信息采集与工程监控资源以外的其它可共享资源。是水利信息化建设中不应重复建设并实施资源共享的主要部分。

3）信息采集与工程监控。由信息采集和工程监控两部分组成。其分布面广、硬件与软件耦合度高，其功能定位处于水利信息系统的信息获取端和工程管理决策执行端，是水利信息工程与水利实体工程间的接口，技术相对复杂，运行维护与应用均不同于其它系统。是水利信息的主要来源之一，并形成不可代替和不应重复建设的共享资源。

4）资源共享服务。由水利数据中心、门户和信息安全 3 部分内容组成。依托水利信息化保障、水利信息系统运行环境和信息采集与工程监控，实现信息资源的安全有效共享和信息的综合与主题化（产品化）服务，实现基于统一门户的信息发布与用户访问控制，并预留与行业外部的互连互通接口，是水利信息化建设与发展的核心。

5）综合业务应用。近期由防汛抗旱指挥、水资源管理、水土保持监测与管理、农村水利管理、水库移民管理和水利电子政务等多个业务应用等内容组成。综合业务应用依托资源共享服务平台实现功能个性化、资源共享与业务协同。

4.2 水利信息化规划方法

《全国水利信息化发展“十二五”规划》在统筹规划中重点把握了以下 5 个方面[7]：

1）全面调查。结合 2009 年度中国水利信息化发展报告的编制，向部直属各单位、各流域机构、省（自治区、直辖市）水行政主管部门下发调查表，其中与规划密切相关的内容特别是拟在规划中确定的一些发展指标将是调查重点，主要包括基础设施、业务应用（包括资源整合共享）、保障环境等方面。在调查的基础上，结合前几年的调查，对“十一五”期间的水利信息化做一个全面的总结，摸清“十二五”规划的基础，找准发展中存在的问题特别是薄弱环节和制约因素。

2）深入研究。针对“十二五”期间的规划重点开展专题研究，主要包括水利信息化资源共享机制体制、信息化项目评估和基层水利信息化推进研究等方面。通过研究，为“十二五”规划重点和难点的确定提供支撑。

3）科学分析。一方面是认真分析水利发展“十二五”规划对本专项规划的要求，确保专项规划对水利发展“十二五”规划的支撑。另一方面是认真分析地方及流域水利信息化“十二五”规划与全国水利信息化发展“十二五”规划的关系，使得规划既反映地方和流域的发展需求，也对地方和流域规划进行引导。在此基础上，科学分析确定全国水利信息化发展“十二五”规划的发展目标、建设任务以及管理与改革重点等内容。

4）充分论证。遵循规划制定的普遍和行之有效的方法，在前面环节的基础上，充分调动和发挥科研院所等有关方面专家的智慧，充分倾听和吸纳社会公众的呼声和需求，对规划思路形成、总体框架确定、规划初稿、规划征求意见等每个阶段进行咨询和论证，确保规划的合法性、科学性，确保规划成果质量。

5）综合评估。根据需要与可能的原则，对规划实施所需投资进行估算，并分析投资来源，提出投资实施安排意见。还要从对水利现代化的带动、对可持续发展水利的促进、对民生水利的保障等方面对规划实施的效益进行评估。同时，综合评估和确定规划实施所需的机制体制等方面的保障措施。

4.3 水利信息化与国家信息化规划的统筹

在水利信息化规划编制过程中，特别注意与国家有关规划的衔接，与国家信息化基础设施的统筹。

1）在基础设施方面。强调充分利用国家电子政务外网、公共网络通信资源，比如国家防汛抗旱指挥系统二期工程、国家水资源监控能力建设项目中，都强调要充分利用国家电子政务外网。

2）在信息资源建设方面。强调水利数据中心的建设和国家自然资源与地理空间基础信息库项目的衔接，要将国家宏观决策需要、有关部门需要的信息通过国家自然资源与地理空间基础信息库项目等渠道实现共享。在高分辨率卫星遥感影像的利用等方面，强调充分利用我国陆地、海洋、气象、环境减灾等卫星数据资源。

3）在重要信息系统建设方面。强调与有关部门的资源整合、共建共享，比如国家地下水监测能力建设项目实现了与国土资源部的分别建设、信息共享，国家防汛抗旱指挥系统二期工程的建设中，墒情监测站的设置也与国家气象局实现了充分衔接。

当然，在水利信息化规划中，与有关部门的业务协同距离国家的要求还有较大距离，还需要通过《“十二五”国家政务信息化工程建设规划》的实施进行促进和带动。政务信息化是一项长期的历史过程，也是复杂的系统性工作，信息化规划的研究和编制也将是一项长期的任务。在水利信息化工作中，结合水利信息化规划的实践，本文在水利信息化规划的方法、理论、实践上进行了初步的论述，提出政务信息化规划必须统筹规划，统筹规划是政务信息化规划的方法基础、重要理论。但是，与科学编制政务信息化的需求相比，政务信息化建设和规划的理论框架、方法体系、实践经验都还不够，还需要持续深入的研究和探索。

[1] 中华人民共和国国家发展和改革委员会.“十二五”国家政务信息化工程建设规划[R]. 北京：中华人民共和国国家发展和改革委员会，2012: 1-3.

[2] 水利部水利信息中心. 全国水利信息化规划（“金水工程”规划）[R]. 北京：水利部水利信息中心，2003.

[3] 蔡阳. 现代信息技术与水利信息化[J]. 水利水电技术，2009 (8): 133-138.

[4] 蔡阳. 水利信息化发展“十二五”规划编制应着力把握的几个问题[J]. 水利信息化，2010 (1): 1-3.

[5] 蔡阳. 加快水利信息化重点工程建设，为发展民生水利提供信息化支撑和保障[J]. 中国水利，2008 (23): 46-48.

[6] 艾萍，吴礼福，陈子丹. 水利信息化顶层设计的基本思路与核心内容分析[J].水利信息化，2010 (1): 9-12.

[7] 水利部信息化工作领导小组办公室.全国水利信息化发展“十一五”规划[R]. 北京：水利部信息化工作领导小组办公室，2005.