中国土地财政与经济增长的关系研究——土地财政库兹涅兹曲线假说的提出与面板数据检验

邹秀清

（江西财经大学旅游与城市管理学院，江西 南昌 330032）

1 引言

土地作为最重要的生产要素之一，已成为中国地方政府实际拥有的最大价值资产[1]。地方政府的相关土地收益也从分税制改革之初不起眼的小角色，发展成为了“土地财政”、“第二财政”[2]。1999—2011年，地方政府国有土地使用权出让收入从639.76亿元增加到27010.66亿元，增长率高达36.6%，占地方财政一般预算收入、地方政府财政收入总量的比重分别从11.43%、5.6%提高至51.51%、29.25%。由此产生的疑问是，现阶段以土地出让收入独大的地方财政收入格局是否具有其存在的合理性，在未来经济增长过程中其演变路径又会如何？

目前学界对于土地财政的认识已从将土地财政视为贬义词，必须根治土地财政，以推动政府和谐治理[3]，逐步发展到将土地财政视为一种既具有一定合理性和必然性，又具有阶段性和不可持续性的客观现实[4]，许多学者从不同角度肯定了土地财政存在的合理性[5-7]。邓子基和唐文倩则更进一步地指出土地财政是中国地方政府在经济发展初期的阶段性依靠[4]，认为在不同的经济社会发展阶段，土地财政收入相对地方财政收入的比重，即政府对“土地财政”的依赖程度会有所不同，通过剖析国外的经验，发现各国在现代化过程中大都经历了一个利用土地资源获得财政收入的阶段，但当社会经济发展到一定阶段后，随着工业化、城市化的不断推进，地方财政对土地财政收入的依赖程度会逐渐下降。本文基于上述分析，着力探讨中国土地财政与经济发展之间的内在关系，以期能够对于正确认识土地财政这一客观现实有所裨益。

2 土地财政与经济增长关系的理论分析——土地财政库兹涅兹曲线假说的提出

2.1 美国土地财政收入发展演化规律的启示

王克强等先后分析了美国土地财税收入的发展演化规律，其研究结果表明：美国土地财税收入占总财政收入的比重呈现出先由高位向低位递减而后平稳发展的演变规律，且土地财税收入也由以土地出售收益为主演变为以不动产保有环节的财产税为主。早期美国土地财税收入占总财政收入的比重较高，达到了60%以上，而后呈现出缓慢下降的态势，进入21世纪以后，美国土地财税收入占总财政收入的比重不足30%，且波动不大。与此同时，早期美国土地财税收入是以土地出售收益为主，当国有土地基本完成私有化以后土地出售收益逐渐减少，不动产保有环节的财产税占总土地财税收入的比重大幅上升，构成了美国土地财税收入的主体[8-9]。

通过分析美国土地财政收入的发展演化规律，发现美国在经济起飞的过程中，也遇到过与中国现阶段相似的问题，即在一段特定时期内财政收入高度依赖于非税收性质的土地出让收益。但美国在其经济社会发展的过程中，一方面，联邦政府、州政府和地方政府都逐步摆脱了对于土地财税收入的高度依赖；另一方面，通过税制的不断改进，使得与土地有关的非税收收入比重降低，形成了目前以财产税为主要财政收入的地方财政形式。

2.2 土地财政库兹涅兹曲线假说的提出

美国土地财政收入演变呈现出的规律性，在中国是否具有适用性？针对这一问题，不同学者从不同的研究视角分别提出了土地财政依赖变化的倒“U”型假说[10-11]。借鉴已有的研究成果，本文提出土地财政库兹涅兹曲线假说，并希望这一假说能够得到中国经验数据的支持。为了突出地方政府的行为选择和地方财政的变革方向，本文不将各类土地税收纳入到土地财政的框架之中，而将土地财政直接定义为：一种对土地资源高度依赖、土地出让金收入占地方政府总收支比重较高的财政运行形态。在此基础上，本文所构想的土地财政库兹涅兹曲线可以理解为：在中国现行土地制度不发生大的变动的前提下，土地出让金收入占地方财政收支的比重会随着经济的增长而逐步上升，而当经济发展达到一定临界水平之后，土地出让金收入占地方财政收支的比重会逐步下行，土地保有环节的相关税收将逐步取代现阶段土地出让金收入的支柱地位。对于土地财政库兹涅兹曲线的理论解释主要包括以下4个方面：（1）土地资源的高度稀缺性从根本上决定了土地财政的不可持续性。在中国耕地红线制度的严格约束下，国有建设用地的供应对于旺盛的需求必然趋于紧张，土地出让金收入的增长将难以保障，这对于形成路径依赖的地方政府将带来较大的冲击[10]。黄小虎还从土地出让金性质的角度论及了土地财政的不可持续性[12]，认为政府用土地出让金搞建设，实质上是一种依靠透支社会的未来收益、谋取眼前发展的发展方式。（2）随着经济的发展，政府的税收收入将逐步增加，可以逐步摆脱对土地出让金收入的依赖。以深圳市为例，由于受到辖区面积有限的天然限制，截至2008年，深圳市土地开发比例已达46%，在无地可卖的情形下，深圳市被迫提前转型，通过大力发展高新技术产业，推进战略新兴产业发展，达到了扩大税源从而增加税收的目的。2010年深圳市地方一般预算收入完成1106.8×108元，跃居全国第三，而其当年土地出让金收入仅为115.5×108元，远低于上海市1369.64×108元、北京市1004.48×108元的巨额土地出让金收入，成为全国摆脱“土地财政依赖症”方面的探索者[13]。（3）现阶段中国工业化、城镇化适逢高速推进，一定程度上助推了土地出让金收入呈现高速增长的态势，而当中国工业化、城镇化进入稳态增长阶段时，土地出让金收入的增速将可能放缓，其绝对规模甚至还可能会下降。中国土地管理制度的改革在相当程度上借鉴了香港的土地批租制度，因此，内地城市土地使用权出让制度与香港土地批租制度具有很大的相似性，考察香港土地批租收入的变化有利于把握内地土地财政的演变趋势。（4）中国财税领域的有效制度供给不足是导致土地财政屡遭诟病的主要原因，随着财政分权体制的改革和不动产税制的不断完善，可以依靠制度建设降低土地出让金收入比重。邓菊秋分析了不动产税应成为地方政府主体税种的理论依据，并以成都市为例来说明改革后的不动产税能够成为市级财政的主体税种[14]。根据其测算结果，改革后的不动产税收入完全能够满足地方政府用于基础设施建设方面的支出，从而可以解决地方财政基础设施建设资金的困难，避免地方政府过分依赖土地收入而带来的财政风险。

3 模型设计与数据选取

3.1 模型设计

根据以上的理论分析，利用中国的经验数据验证土地财政库兹涅兹曲线假说，设定土地出让金收入占地方财政支出的比重（以下简称土地财政指标）为因变量①考虑到中国地方财政收入实行先上缴后返还和转移支付的政策，这往往会导致发达地区的财政收入大于支出，而欠发达地区的财政支出大于收入，因此，本文以土地出让金收入占地方财政支出的比重来作为模型的因变量。，人均GDP为自变量，建立如下面板回归模型：

式1中，Yit为第i个省份第t年的土地财政指标；PCGDP为经济增长指标，以人均GDP来表示； Zit为影响因变量的其他控制变量；α、 β和ρ为待估计的系数；εit为模型随机误差项。PCGDP的平方项PCGDP2和三次项PCGDP3也同时包含在回归模型中。通过自变量系数β1、β2和β3，可以判断土地财政与经济增长之间所存在的线性关系：当β1= β2= β3= 0时，为直线或不相关关系；当β1＞0（或β1＜0）且β2= β3= 0时，为单调递增（或递减）关系；当β1＞0且β2＜0 （或β1＜0且β2＞0）,而β3= 0时，存在倒“U”型（或“U”型关系）；当β1＞0，β2＜0，而β3＞0时，呈“N”型曲线关系；当β1＜0，β2＞0，而 β3＜0时，呈倒“N”型曲线关系②倒“N”型曲线关系同样符合土地财政库兹涅兹曲线假说所描述的土地财政与经济发展的关系，只不过相较于倒“U”型关系，倒“N”型关系在早期有较大的波动。。虽然土地财政库兹涅兹曲线描述的正是土地财政与经济增长之间的关系，但还有一些因素也会影响到土地财政指标，式1中的Zit包括：（1）UL为城镇化进程指标（单位：%）。由于城镇化水平与土地需求、土地价格均有密切的联系，进而也会影响地方政府与土地相关的收入，特别是出让土地的收入。由于缺乏相关的实证分析资料，本文只能预判在城镇化的加速阶段，土地出让金收入会有一个较快的增长过程，其占地方财政收支的比重将上升，而当城镇化进入成熟阶段后，土地出让金收入占地方财政收支的比重将可能下降。由于中国正处于城镇化的加速发展阶段，因此，本文预期此系数为正。（2） SI、TI分别表示第二产业和第三产业在国民经济中的比重（单位：%）。根据配第—克拉克定理，随着经济的发展和人均国民收入水平的提高，第一产业在国民收入和劳动力的相对比重逐渐下降，第二产业在国民收入和劳动力的相对比重上升；随着经济进一步发展，第三产业在国民收入和劳动力的相对比重也开始上升，并逐步取代第二产业的经济主导产业地位。在第三产业中，土地出让金收入显然与第二产业的关系最为密切。因此，在产业结构变迁的过程中，在经济主导产业更替的过程中，土地财政指标亦可能会有一个先升后降的过程。本文预期SI的系数为正，而TI的系数为负。

3.2 数据选取

综合权衡数据可得性及其他相关因素的影响，本文将采用1999—2010年中国大陆30个省、直辖市、自治区（不含西藏）的面板数据对土地财政库兹涅兹曲线假说进行经验研究。各地区的人均GDP、产业结构、城镇常住人口数、总人口数等相关数据来源于该地区的历年统计年鉴，土地出让金数据来源于历年《中国国土资源年鉴》，各地区财政支出数据来源于历年《中国统计年鉴》和《新中国六十年统计资料汇编》。

4 土地财政库兹涅兹曲线假说的实证检验

面板数据模型通常可以分为3种，即混合模型、相关效应模型和非相关效应模型。本文将根据F检验和豪斯曼检验的估计结果，分别设定回归模型的形式。在进行具体估计时，首先对同时包括PCGDP、PCGDP的平方项和三次项的模型进行估计，若三次项不显著则将其剔除后再次进行估计，若平方项同样不显著，则只对PCGDP进行估计。最终回归结果如表1所示。

表1 模型回归结果Tab.1 The regression results of the model

4.1 全国层次分析

根据模型回归结果，在不加入相关控制变量的情况下，土地财政指标Y与人均GDP之间不存在倒“N”型或倒“U”型曲线关系，而是单调递增的关系。在加入了相关控制变量之后，土地财政指标Y与人均GDP之间呈现出“U”型曲线关系，其转折点为人均GDP5421元（以1999年不变价格表示①本文以下篇幅中的人均GDP值，如不特别标注，均以1999年不变价格表示。），即当人均GDP低于5421元时，土地财政指标将随着经济的增长逐步下行，而当人均GDP越过5421元后，土地财政指标将随着经济的增长和人均GDP的增加一路上行。截至2011年，中国人均GDP已经达到21426元，而早在20世纪90年代中后期，中国人均GDP就已越过了5421元这一转折点，在此之后，土地财政指标将持续保持上升态势。综合分析情形Ⅰ和情形Ⅱ的回归结果，本文所构想的土地财政库兹涅兹曲线假说没有得到现阶段全国经验数据的支持。

当前社会经济的复杂性否定了本文从理论上所构想出来的土地财政库兹涅兹曲线假说。在中国现阶段的制度安排之下，地方政府官员不仅具有卖地生财的动力（来源于地方财政收支不平衡和政绩考核体制的压力），更具有卖地生财的制度保障（包括政府对城市土地一级市场的垄断和现行土地征收制度的不完善等）。因此，要解决土地财政所引发的各类矛盾与问题，必须从财税体制、政绩考核体制和土地制度改革的顶层设计入手。

4.2 区域层次分析

由于中国幅员辽阔，东、中、西部地区在经济发展水平、发展战略、资源禀赋、税收规模及结构、土地行政管理机制等方面存在着差异，因此有必要对土地财政库兹涅兹曲线假说进行分区域估计。这既有利于根据估计结果的区域差异性进行更有针对性的政策设计，也可借此检验前面估计结果的稳健性。

回归结果显示，在东部地区，无论是否将相关控制变量加入回归模型之中，土地财政指标Y与人均GDP之间的关系都直接表现为单调递增的关系。东部地区是中国经济最为发达，同时亦是土地财政问题最为尖锐的地区。在本文所构想的土地财政库兹涅兹曲线假说中，东部省份应该在全国率先迎来土地财政指标由升转降的转折点，但经验事实否认这一假想。东部省份在享受由巨额土地出让金收入所带来的红利时，也应尽早考虑如何构建合理、规范、可持续的土地生财机制。

在中部地区，无论是否将相关控制变量加入到回归模型之中，土地财政指标Y与人均GDP之间的关系都表现为“N”型曲线关系，即土地财政指标在经历了早期的波动之后，最终将进入一个持续上升的阶段。而在西部地区，在不考虑相关控制变量的情况下，土地财政指标Y与人均GDP之间的关系表现为倒“U”型曲线特征，符合土地财政库兹涅兹曲线假说，但其转折点为76458元，也就是说，只有人均GDP达到了76458元，土地财政指标才会进入下行的通道。截至2011年，全国人均GDP为21426元，西部地区的人均GDP更是远低于全国平均水平，要达到76458元的目标还有一段相当长的路要走。在加入相关控制变量之后，西部地区土地财政指标Y与人均GDP之间的关系则无法具体识别，有待于后续的深入研究②本文采用的是省际数据，进行三大区域划分后受到了样本容量的限制，在后续相关研究中，希望能以地级市为研究样本，使得处于城镇化、工业化不同阶段的城市样本特征在模型中能够得以反映。。通过对土地财政库兹涅兹曲线假说的分区域检验，发现土地财政与经济增长之间的关系在不同区域会表现出相异的形态。

4.3 相关控制变量分析

UL的系数在全国层面和在西部地区均显著为正，但在东、中部地区却为负，与本文的预期判断有所差异。这表明城镇化与土地财政指标之间的内在作用机制十分复杂：一方面，城镇化的推进的确有利于土地出让金收入的增长；另一方面，随着农村人口向城镇的迁徙，也要求地方财政支出的相应增长，在部分地区，财政支出的增速还可能会快于土地出让金收入的增速。因此，UL的系数在全国和不同区域层次上有所不同。

SI的系数在全国及三大区域均为正，且在全国和东部地区通过了显著性检验，这表明第二产业的发展是土地财政指标上行的重要推手，这与本文的预期判断一致。第二产业的发展既会带来城镇人口的增加，也相应要求农用地向建设用地转移，这为地方政府出让土地提供了出口。

TI的系数在全国及三大区域均为正，且在全国和中部地区通过了显著性检验。第三产业对土地财政的作用机理主要体现在其能吸引农村人口向城镇定居，相应增加商住用地的需求量，从而带来地方政府土地出让金收入的增长。由于中国正处于工业化中期，第二产业和第三产业在国民经济核算体系中的比重都呈逐步上升之势，但随着工业化的继续推进，第三产业的发展将会挤压第二产业在国民经济核算体系中的比重。而这可能会带来地方政府其他财政收入的增速快于土地出让金收入的增速，从而导致土地财政指标的下行。

5 结语

本文基于1999—2010年间中国大陆30个省（直辖市、自治区）的面板数据，以土地财政与经济增长之间的关系为研究对象，对是否存在土地财政库兹涅兹曲线进行了实证性探讨，并对城镇化、工业化等因素对土地财政指标的影响进行了研究。结果表明：（1）在全国范围内，现阶段土地财政指标与经济增长之间存在着单调递增的关系，暂时否定了本文所构想的土地财政库兹涅兹曲线假说，在中国现阶段的制度安排之下，土地出让金收入占地方财政收支的比重将持续上升，由此引发的各类矛盾将日益显现。（2）在东、中、西部地区，土地财政指标与经济增长之间的关系虽然呈现出不同的曲线形态，但三大区域的土地财政指标在经济增长过程中都呈上扬之势。（3）城镇化、工业化在全国及三大区域对土地财政指标发挥着不同程度和不同方向作用的影响。

中国土地财政问题，是一个复杂的系统问题，其形成结合了诸多的经济、社会、政治、法律因素，不仅有财政体制上的原因，也有土地制度、房地产管理制度、土地征收制度及政府官员政绩考核制度等方面的原因。既要认识中国经济发展过程中土地财政具有一定合理性，也要正确认识土地财政存在的阶段性规律及演变趋势：以土地出让金为主的土地财政是阶段性的、不可持续的，必须向不动产税收方向过渡。要化解土地财政引发的矛盾与问题，应该从财税体制、政绩考核体制和土地制度改革的顶层设计入手，充分考虑地理位置、社会经济发展水平、产业结构、人地因素、资源禀赋等的差异，系统构建分类治理土地财政的区域差异化制度体系和管控对策。只有建立合理调节各方利益关系的正式制度，合理、规范、可持续的土地财税制度才有坚实的基础。

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