拯救“泽国”，我们缺什么？

中国灾害防御协会 金磊

今年7月28日是1976年唐山大地震发生37周年祭日，虽然37年间唐山“地灾”平息，但各地在以往的城市化进程中的灾变不止。其中，一到雨季城市内涝愈演愈烈的现状，为城市安全急促地敲响了警钟。每年5～8月“逢雨必涝”的情况发生，城市就格外紧张。据2013年3月中国水利水电科学研究院完成的《城市防洪工作状况、问题及对策》课题披露，迄今全国共有170座城市还未编制城市防洪规划，全国有340个城市防洪未达标，全国整体的洪灾风险在加剧。本文以例举洪灾史实为基点，展开综合减灾防御的系统分析，希望能为医治防洪减灾寻到综合对策。

四川暴雨泥石流之灾在拷问什么

尽管自然界充满了不确定性的威胁，2012年“7·21”北京暴雨夺取79条生命算是验证了防洪减灾有时并非易事，它往往是人意与天意的殊死较量。截止到2013年7月15日，四川“7·9”特大暴雨洪灾已造成全省58人死亡，175人失踪。仅从7月8日至7月12日，强降雨已经造成四川省公路交通基础设施严重损毁，120条普通国、省、县道，12座桥梁被冲垮，在受灾严重的都江堰幸福镇，最大的一次降雨有950毫米，达到历史极值，相当于三天下了一年的雨。也许是五年前的“5·12”汶川巨灾及2013年4月20日的雅安大震，人们格外关注的是在这灾后重建地域的综合防御对策。从此种角度出发，我们就不能只对暴雨说暴雨了，因为这里已是地震极震区；同样，我们更不该只预警地震的有无，因为一旦地震发生，次生灾害连锁发生，排在首位的当是洪灾及其连锁型的地质灾害链。无论是国内还是国外，完好的灾后重建策略是会赢得未来的，这是因为重建规划必须面向长远，这是因为重建规划必然在综合防灾诸方面要迎接新挑战。

汶都高速路被冲毁

笔者认为灾后重建并非孤立行为，而是一个系统工程，任何对灾区灾后重建脱离灾害最大风险的规划都将是危险的。2013年雅安地质灾害，在强降雨的影响下已为常年的10倍以上。近闻国家批复了四川“芦山灾后重建规划”，如此快的速度就编制出有质量的灾后重建规划，真令人吃惊！为什么呢？“5·12”汶川巨灾五周年已过，我们用不足三年时间及1.76万亿巨资兑现了一个新巴蜀，但五年来不止一次的次生灾害已从正反两方面考量了尚很脆弱的“汶川灾后重建规划”。如果算上2013年7月以来的强降雨，都汶高速已经是第四次遭泥石流毁灭袭击；7月上旬的都江堰特大山体滑坡灾害；北川老县城地震遗址全部浸泡在7米深的洪水中；汶川县城的全面停水停电……面对眼前铁一般惨痛的事实，面对汶川，芦山地震的破坏力，面对龙门山断裂带的大震潜在风险，面对随时随地的暴雨洪灾衍生的地质灾变，我们为什么就不该大胆质疑五年前曾快速通过的“汶川灾后重建规划”的有效性；有关部门为什么不从防灾减灾的综合能力建设上考量一下它已凸显的漏洞及缺失呢？！

笔者以为，这次四川暴雨之灾让我们首先发问的不该是为什么这里又遭遇50年一遇暴雨，而是要反思在灾后重建规划中为什么少了综合防洪防地质灾害的内容？！当年汶川巨灾后，堰塞湖形势多么严峻，我们克服了，但如今“地灾”平息，可为什么当地竟难抵暴雨袭击呢？虽然对四川大多“5·12”极震区来说，暴雨是主灾，然而面对比汶川还险要的雅安山地，我们能否以更科学，更客观的态度，在充分作出芦山灾后风险的综合分析后，再来编制灾后重建规划。笔者认为要以对灾民，对灾区，对国家高度负责的态度，杜绝这种有“跃进”味道的灾后重建规划。总之，建言为减少防灾减灾上的失误，应立项先反思评估“汶川”，再研究芦山重建，这是当代中国人必须坚守的可持续减灾观。

尽管有关专家解读芦山重建规划在编制时考虑了区域联动、城乡统筹、生态立县、文化强县的四大要素，但笔者以为，未考虑灾后重建的分析规划对策肯定是有缺陷的。面对四川极震区那么多在抗震、防洪等方面不设防的乡镇与村落，如何落实预防比预报更重要的综合防御策略，尚有一系列空白点。也就是说，综合重建规划要在思想及理念上面向服务西部上下大功夫，才可能会有综合防灾形势的真正改观。否则，2013年的四川洪灾的噩耗或许仅仅是个开头。

面对全国城乡暴雨洪灾，该如何调整综合防灾思路

2013年4月1日，中国政府网发布了国务院办公厅通知，要求做好城市排水防涝设施建设工作，力争用5年时间完成排水管网的雨污分流改造；用10年左右时间，建成较为完善的城市排水防涝工程体系。通知中首次明确列出了城市排水防涝设施建设时间表，为此各地已尽快对当地地表径流、排水设施、受纳水体等情况全面普查，建立管网等排水设施地理信息系统。从大思路上也再次明晰：根治城市内涝既要排水也要蓄水，提高城市防涝能力，重在增加城市透水性能。

据2013年7月15日国家防总第二次会议分析，2013年全国汛情有四大特点：（1）降雨过程多，暴雨强度大：全国平均累计降雨量较常年同期偏多，如四川比常年高出一倍；（2）超警戒河流多，洪水量级高：尽管十大江河水势平稳，但中小河流超警值得注意；（3）台风生成早、数量多、登陆强度大：自1月3日第一个热带风暴至今，已有7个热带气旋、有3个陆登我国，第七号超强台风“苏力”造成损失大，如台湾遭“重创”，台北101大楼在风中“摇晃”幅度70厘米，全台因风灾已死伤130人；（4）受灾范围广、局部灾情重：广东、湖南、湖北、广西、福建、陕西、四川等地受灾严重，特别是四川省7月7日以来的暴雨洪水、泥石流损失惨重等。

中国气象局7月18日的多地降雨超历史极值的综合分析是：（1）降雨分布不均，北多南少，如北京入汛以来，全市平均降水量247.3毫米，比近10年同期平均值多79.6%，为1999年来最多；（2）四川盆地中西部降雨偏多，自6月中旬以来，四川先后出现四次区域性强降雨过程，其中都江堰、什邡、青川、大邑等地偏多3倍以上，都江堰幸福镇7月7日-11日五天降雨总量达1151毫米；（3）全国115个县发生的极端日降水事件，其中四川都江堰、遂宁、大邑，湖南宁乡等26个县超历史极值等。因此可以综合地说，此次全国暴雨成灾有临江临海的、有内涝不畅的、有先天不足埋下安全隐患的（汶川、都江堰、雅安等地），所以我们的灾情认识观要再作调整，综合防洪思路要进一步研究并落实，其中尤不可忽视中小河流暴露的隐患点。据此笔者有四方面质疑与建言：

公路交通基础设施严重损毁

高速公路遭暴雨、泥石流袭击

第一，从观念上跳出防洪，看综合防治水灾。截至2013年7月18日，全国30个省因洪灾死亡337人，失踪213人，其中六成系被滑坡泥石流所掩埋。可见，科学认识水灾及其衍生灾害极其必要。要说明的是，由于中国内涝防御工程体系欠缺。城市化发展过快的责任，尽管全国大中城市已按1998年《防洪法》编制防洪规划，但排水防涝体系仍未走出“看天”建设的怪圈。在不少城市，不是第二年排水防涝工作有了进步，而是暴雨未降临重点隐患地，不过是侥幸地“逃过一劫”。当前，真正要下功夫的是，扎实推进城市综合防御“水”灾害建设。5年前，深圳遭洪水侵袭，结果卡在排涝上，经论证才发现，深圳的50多个城中村严重侵占了河道，不给水让路，沥涝必然发生。有目共睹，我们的城市越现代化越难逃“逢雨必涝”的局面。事实上，防一季之汛，是需全年之功，危险的是某些管理者把“防汛”仅仅当做“救汛”，从根本上忘记了要“晴天修屋顶”的道理。而对连续不断的暴雨，应该明晰，前人留下的城市发展负面的帐，同时也是城市创新安全发展的机遇，做一届服务型政府，整好城市的“里子”往往是比建好“面子”工程更为重要的政绩。所谓综合“水”灾防御，是要坚持多管齐下的治理之策。现实是要从根本上解决“想的挺好，做得挺难”的问题。具体讲，应建立涵盖广泛灾害内涵的更清晰的目标，努力填补在水灾上未能实现的安全目标。

第二，真正绘制可靠的城市地下管网图。占到全国70%以上省份的暴雨，再次形成了城区可“看海”、街道可“捕鱼”、地铁中观“瀑布”的尴尬景观，反映出规划设计滞后、建设管理无序的情况。平日光鲜亮丽的都市，在暴雨冲刷下原形毕露，成为一个个内涝重灾区。这些至少说明，在不少城市尚有如下问题：（1）城市并没有完整而确切的地下管网信息。这种混乱，埋下了巨大的安全隐患；（2）受灾城市如何走出“重地上轻地下”的怪圈，如石家庄主城区排水管道是上世纪七八十年代铺设的，已经老旧的城区内排水管道最小的是管径70厘米的圆管，最大的为宽4米、高3米的方沟。目前石家庄管道管径是采用一年一遇的标准，最好也就3～5年一遇水平，只有建设一二百千米的特大管径的雨水管网，才能解决目前困境；（3）城市防洪排涝首先要解决各自为政、责任不清，及实现地下管线信息共享的关键问题。这虽要涉及一些复杂的部门利益，但要以城市安全发展为准绳，让所有管理原则服从城市可持续发展的主题，至少地下管线如何排列等细节问题要在观念统一后实时系统规划。这些问题得以解决，城市防洪建设就有了安全可靠的“蓝图”，城市安全发展就不会再有遗憾。

第三，如何为中国城镇化安全保驾护航。2013年武汉内涝、昆明被淹、广州看江、北京7月8日暴雨致16条道路断路，江苏连云港暴雨已有市民在马路上张网捕鱼……对于暴雨过后的座座“水城”现象，人们思考更多的是建设怎样的城市或城镇才能走出灾害的困扰。2013年中国科协收到名为《中小城镇气象致灾问题亟待关注》的调研报告，其揭示的问题对中国热议的城镇化极有警示作用：（1）中小城镇正是我国防范气象灾害的薄弱区，如2012年8月4～6日，湖北十堰、襄阳等地出现暴雨及大暴雨，山洪及山体滑坡，三天内致18人死亡，6人失踪，快速城镇化改变了地面的自然状态，产生了局地大气环流对自净能力不利，从而加剧了气象灾害的后果；（2）预防预警机制不健全且缺乏真正的防灾常态建设成为致灾要素。这里包括：建设规划粗糙、布局欠合理给城镇安全留下隐患；中小城镇气象预警能力低，难以及时发布有效预报，如2012年5月10日，甘肃岷县风雹灾害致45人死亡，14人失踪；（3）汛期还未结束，大雨仍在滂沱。灾中有思不可止于思，灾后更该有所行。如果说大雨冲刷出快速反应机制，那笔者想说，任何机构及个人不要做被动的“马后炮”。具体讲，要加强水灾害的基础性研究并保证研究的连续性；灾害研究不仅要交叉跨域，更要有前瞻性，这就是要提升暴雨及地质灾害预报的准确率。只有做到这一点，代表中国绝大多数的基层乡镇才有安全可言。

第四，生态修复乃城市防治洪涝新思路。城市洪涝之灾给我们留下太多思考，一方面事故灾害的红线是不可逾越的雷池，要有最严格的制度及最严密的法治，同理，城市的生态安全有空间特殊要求，其中生态修复是城市防洪涝的新思路。具体有如下主要思路：

（1）要研究城市发展的小气候变化对降雨的影响。应注意土地利用方式的改变影响着整个城市的水系生态。人类为了获得更多土地，将城市从前的河道填埋了，城市水系有被碎片化或取消的状况，这种改变本身为城市水安全带来障碍；

（2）要研究城市为环保而加速污水处理的负面影响。如因管网建设尚未到位，雨污分流没有真正实现，故绝大多数地面仍采用合流制污水处理系统。如此积累，一个冬季下来所有雨水系统就开始淤积，人为地造成疏通难题。为此，治理城市内涝要综合考虑，制定动态化的解决方案，而非简单提高排涝标准；

泥石流的痕迹

（3）要研究通过生态修复的方式，恢复城市的河流、绿地、湿地等生态系统。湿地生态系统具有蓄水调洪、调节气候等多重作用，保不住湿地面积，就难免悲剧上演。按洪涝灾害发生的严重度，近年来武汉三镇中，汉口比武昌严重、武昌又比汉阳更严重，其中一个主要原因是武汉市大量湿地遭破坏，破坏最厉害的就是汉口，而汉阳因保留着比较大的水体，洪涝灾害自然较轻。因此，从生态系统的视角看，改善城市地标基础设施，对提高城市生态品质方面具有重要作用。所以，对城市进行生态修复，就要秉承环境为体、经济为用、生态为纲、文化为常的理念，靠城市的净化、绿化、活化及孵化，来实现根本的防洪减灾治理。

面对一年又一年尚未远去的城市洪灾，笔者以为思考才刚刚开始。愿大家都能以城市安全的名义，综合地看待城市洪灾，从灾难中获得启示，建立起综合减灾有序且合理的“全灾害应对管理”之策十分重要。